新時期信訪制度的探索與完善

信訪制度作為極具本土特色的制度形態，在中國歷史上發揮著非常重要的作用。當前的中國正處在一個劇烈變化的社會中，社會糾紛呈現出了許多和以往不同的趨勢特點。信訪制度在急劇轉型的中國社會應該發揮怎樣的作用？這一中國特色的制度在實踐中存在哪些問題？如何走出當前的信訪困境？這是中國改革進程中必須面對的一個現實難題。

一、中國社會轉型與社會糾紛的變化

當前中國正處在一個迅速的社會變革過程中，伴隨著社會轉型與變革，社會糾紛的表現形式也發生了巨大的變化，出現了新的特點：

（一）尋租類糾紛日益增多

尋租類糾紛的日益增多最典型的表現就是一些報復性暴力犯罪的出現和升級，出現了糾紛，得不到解決或者對解決不滿意，就對糾紛當事人進行報復。原來報復性暴力犯罪在國內也存在，但是比較少見，只是偶發性現象，并且一般是個人間報復，現在被害對象開始擴大，由糾紛當事人擴展到一些非利益相關者，一些不特定的人。近年來國內很多地方都發生過類似事件。這類罪犯因為沒有具體的施罪對象，也沒有具體的作案時間表，所以特別容易讓民眾產生恐慌情緒，成為影響穩定的隱形危機。

（二）維權性質糾紛明顯增多

一個不斷走向民主法治國家和時代，必定是一個權利意識高揚的國家和時代。維權意識的增強是進步的標志和表現，但是如果利益表達機制不夠健全，維權行為的選擇就可能失當，尤其當涉及一些重大利益糾紛的時候，就可能出現非理性維權的行為上，這也一定程度上增加了社會對立的氣氛。

（三）糾紛的民眾參與度在不斷加強

近年來很多糾紛受到廣泛關注，成為大的社會事件，都是由網絡引發的。民意對糾紛的發生和解決的作用是雙向的。一方面輿論監督作為一種軟監督模式，可以與糾紛當事人形成合力，對國家公權力進行監督，達到一種權力制衡狀態，促使糾紛公平公正解決。另一方面它的負面效應也是不容忽視的，民意對待一個事件往往是情感性參與多于知識性參與。雖然情感性民意對重塑社會道德有一定作用。但是民眾所關心的事實與法律上的判斷有時也會沖突。最理想的民意力量，不是左右司法，而是監督正義。但是現階段，一些司法機關、執法機關為了息事寧人，在解決糾紛的時候往往做一些法律之外的安排和救助。

（四）常規性公力救濟方式的信任度降低

糾紛的解決途徑從救濟主體上來看可以分成公力救濟、私力救濟。公力救濟途徑由國家強制力保障，是權威的糾紛解決方式，但是現階段它的權威性、公正性卻受到了人們的質疑。自力救助通過信訪途徑，另外還有一部分轉向私力救濟，比如個人暴力解決以及依賴黑社會來解決，對社會秩序危害很大。

通過分析可以看出，現階段社會矛盾糾紛相對于以往呈現出了復雜化、多樣化的特點。在這種形勢下，信訪作為一項中國特色的糾紛解決渠道更加具有現實意義。

二、信訪制度在中國的探索與實踐

當前我國正處在一個大變革、大轉型時期，隨著經濟社會的不斷發展，一些深層次的矛盾和問題凸顯，使得社會矛盾糾紛復雜化、多樣化。新的形勢加劇了信訪工作的難度，也給信訪工作提出了更高的要求。

（一）信訪歷來是糾紛解決的重要途徑

信訪制度是符合我國國情的重要的政治制度設計，作為一項中國特色的糾紛解決渠道，在社會和諧與穩定中承載著特殊的意義和作用。信訪工作歷來是黨和政府的一項重要工作，是推動科學發展、促進社會和諧的基礎性工作。1951年6月7日，中央人民政府政務院總理周恩來主持制定、頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，標志著新中國信訪制度的建立。由此開始，信訪制度成為人民民主制度的一項重要內容，在化解社會矛盾糾紛、保障公民合法權益方面發揮了重要作用。

（二）信訪是一種非常規的糾紛解決方式

信訪是除法律以外的又一種解決問題的辦法，是一種比較直接的利益表達形式。但是，由于信訪的有關信息一般要經過信訪辦公室工作人員的篩選，然后遞交給有關領導、有關機關，所以從這個意義上來講，也是一種間接的利益表達方式。

信訪并不能直接解決問題，但是可以發泄民眾的情緒并且給民眾一個向社會展示訴求的機會。充分尊重并且保護信訪的權利，雖然在局部地區會出現一些混亂現象，但它卻能為解決社會矛盾提供一個緩沖的地帶，有助于政府及時了解民情民營，也有助于國家權力機關及時調整自己的決策，避免出現大規模的激進行為。信訪途徑的存在對于有效防范及化解化解現階段的社會矛盾糾紛能起到非常重要的作用。從實踐上來看，這一制度目前在運行中還存在一些困難和阻礙。

1.客觀障礙

信訪制度在實踐中遇到的客觀障礙，主要表現在三個方面：一是信訪機構設置的龐雜和信訪工作本身的復雜性要求工作人員必須要有高度的熱情和冷靜、耐心的工作態度，但是現實生活中，一些信訪干部還不能達到這樣的要求。這嚴重影響了政府公信力，也損害了群眾利益，致使社會矛盾糾紛進一步激化，在很大程度上影響了社會穩定;二是信訪人及公眾素質參差不齊。少數信訪人員出于種種私心和不可告人的目的就已經做出合理裁決的事項，不斷上訪，糾纏不休，有人甚至以此為謀生的手段，嚴重干擾了公務人員正常的工作，浪費了大量社會資源，也在一定程度上迷惑了部分群眾;三是各級政府首長或行政領導在信訪工作中的行為取向問題。信訪人上訪的目的是解決問題，維護自身權益。實踐中一些領導人對某些具體案件和具體信訪人善意的關注，可能會是這些案件得到更為高效的解決，但是帶來的弊端可能會更多。通過正常程度無法解決的案件，卻在領導的過問之下解決，這凸顯了法治的脆弱和行政權力的強大。

2.制度障礙

信訪制度本身設計的問題主要表現在三個方面：一是職能劃分不夠清晰，很多部門都設有信訪機構，這導致信訪處理的權限不清，容易出現角色沖突;二是信訪機構不獨立導致信訪監督軟弱無力，信訪案件的結案率很難提高。政府部門的信訪機構歸本部門黨委和中樞機構領導，專職信訪部門歸同級政府領導，因此從權力和地位上它無法公正地監督和辦理上訪事宜;三是監督乏力。信訪干部在人事任免上、經費使用上、處理權限上都不能獨立，導致各級信訪機構對信訪事宜的監督乏力，尤其在涉及到上級領導、上級部門、實力部門的案件上尤為如此。

三、完善新時期信訪制度的思路

新時期信訪制度真正有效運行在中國面臨著種種困難和挑戰，從另外一個方面看這也不失為一個機遇。如何我們能夠把握住這個機遇，信訪制度將會更加完善。現階段信訪制度的完善至少需要兩個方面的基本保障：

（一）健全信訪制度，規范其內部功能定位

針對我國信訪制度本身的缺陷，根本原因是沒有明確信訪制度自身的功能，如果明確了信訪制度自身的功能定位，信訪制度的內部缺陷就能逐條排除。這要求我們：一是加強信訪人才隊伍建設。隊伍建設是根本，要提高信訪工作者的綜合素質，建設一支素質優、業務精、作風正的信訪工作隊伍;二是要加快構建利益表達機制，暢通民意表達渠道。從目前實踐來看，之所以信訪機構成為了民意表達的重要渠道，一個重要原因就是民意表達機制的缺失。民眾們利益訴求表達無門，或者不夠暢通，矛盾糾紛就自然而然地涌向信訪的渠道。因此通過政務公開、召開聽證會等形式暢通民意表達渠道，引導民眾有序的政治參與是必然要求;三是加強監督，健全監督信訪工作查辦機制，提高信訪效率。實踐中很多信訪問題長期得不到解決，很大原因是信訪監督查辦機制不夠，

（二）完善配套制度，暢通信訪外部環境

整個社會的救濟體系應該包括立法、行政、司法三個方面，并且要相互協調、相互不缺，我國現階段已經建立了這樣一個權利救濟體系，但是這樣一個體系缺乏整體框架，彼此不協調，同時公力救濟的權威性在現階段還不夠，民眾不得不選擇信訪途徑實現權利救濟。因此科學界定行政訴訟、行政復議的受理范圍，尤其強化行政途徑解決社會糾紛的功能，樹立司法權威，建立權利救濟的銜接協調機制非常必要。

現階段大量矛盾糾紛涌向信訪渠道，一個重要原因就是群眾利益訴求表達機制的不夠健全。我們可以通過多種形式相互交織建立一個利益訴求表達平臺，尤其是利用網絡平臺，暢通民意訴求表達渠道，同時推進政務公開，建設一個開放政府化社會矛盾糾紛于無形之中。另外一個方面也不能把解決社會矛盾的責任全部攬到信訪部門來。要強調職能部門對信訪工作的配合，強調有權處理部門的責任，同時發揮多種糾紛解決途徑的作用。

信訪在國家與社會的穩定承載著特殊的意義與作用，改革和完善信訪這項中國特色的政治制度是有效防范和化解現階段社會矛盾糾紛的重要使命。信訪制度改革需要在實踐中不斷摸索，也只有通過不斷實踐和總結才可能在制度建設中取得成績。

作者簡介：周冉（1980-），女，中共棗莊市委黨校法學教研室副主任，講師，研究方向為憲法學、法理學。