法律思維看年底財政支出

摘 要：近些年，新聞中出現“政府年底突擊花錢”的表述，引起公眾關注。“年底突擊花錢”指年末財政的相對高支出，這不僅是一個社會問題，也是法律問題。本文將從法律視角分析這一現象，解讀該現象治理中的法律思維。

關鍵詞：年底 財政支出 預算法 合法律

一、現象概述

根據《中華人民共和國預算法》第十八條：“預算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止”。

近年來，預算執行進度“前低后高”[1]，政府在11、12月預算期限到來前將財政資金集中支出，使年末財政支出明顯偏高的現象時有發生。

對于年末財政支出，專家學者多有論述。財政部新聞發言人、辦公廳主任戴柏華曾明確 指出：“據實結算和以收定支的項目在12月支出較多，項目資金通常三四季度支出較多”；李香菊、劉浩在其文章中指出：在多數年份的政府支出中，10月財政支出占全年支出的比重小于7.1%，而11、12月均超過8.3%[2]；財政部網站相關數據顯示：2010—2015年，11—12月的財政支出均高于年內其他時間。

二、合法律分析

那么，如何用法律思維看待年底高財政支出的行為呢？

從法律視角看問題，首先需要將該問題轉化為一個法律問題，關注其對象與內容。對象指人的行為，內容指該行為的合法性與合法律性。合法是與自然法、與“道”相契合，合法律指行為符合一國現行法律的規定。此處我們主要關注行為的合法律性，因此，本案我們需要討論的問題即為：年底集中支出財政資金的行為合法律嗎？

據1994年《中華人民共和國預算法》（以下簡稱預算法）第四十三條、五十一條、五十二條可知：本級政府及其財政部門是預算執行的主體。根據法理學“法不禁止即可為”，只要政府年底集中支出財政資金不是法律規定的禁止行為，就是合法律范圍的運作。那么財政資金在預算期限到來前集中支出的行為能否在法律中找到禁止依據呢？

根據1994年預算法第四十七條，各級政府財政部門應依法律、行政法規、國務院財政部門的規定，及時、足額撥付預算資金。然而，1994年的相關文件并沒有直接涉及財政預算的月度分配問題。可見，當時年底集中財政支出是合法律的。

查找法律法規的同時，筆者發現，法律規制的不完善一定程度上也是政府年底集中財政支出的誘因。

1994年預算法第二十五條、二十八條、三十四條對當年預算額的形成方式、結余資金去向及財政支出限度作出了限制，第七十三條明確了各級政府違規的法律責任。事實上，預算資金到達基層單位的時間太晚（有時已是歲尾），是“被動”突擊花錢的主要原因之一。3月的人代會本就晚于預算年度的開始日期，而預算經人代會審議后還要經層層批復才能到達基層[3]。再加上“執行定預算、收支平衡”的約束，各級政府為追求政績，防止結余資金的收繳，保障來年預算，不得不在年底集中支出。盡管1994年預算法第三十條明文規定了節約原則，但此類未明確法律責任的原則性條款在現實中并不能起到實質的約束作用。

所以，雖然年底突擊支出財政資金于合法性有所偏頗，但其是一種合法律的行為。然而，合法律是底線，不合法的合法律行為必須被加以規范。

三、新法出臺

根據中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議于2014年8 月31日通過的關于修改《中華人民共和國預算法》的決定，新的預算法于2015年1月1日開 始施行。

新預算法第四十二條與1994年預算法第三十四條均對上年財政結余資金進行了規定。新預算法表述為“應當在下一年用于結轉項目的支出”，舊法表述為“可以在下年用于上年結轉項目的支出”。相較而言，新預算法四十二條中的“應當”二字，牢固了本級政府預算結余用于本級政府之后開銷的屬性，削弱了各級政府因擔心當年預算執行數額低而減少下年可支配資金的擔憂。

新預算法第五十三條將預算執行主體確定為具體實施單位，將預算開銷落實到具體實施的單位，明確其“對執行結果負責”，減少了過去具體工作由本級政府財政部門負責時，各執行部門搭本級政府財政部門便車現象的發生。

同時，新預算法第五十四條對預算年度開始后、預算草案批準前這段空白時間內政府可以自主安排的支出范圍作出了明確規定，且要求政府對支出情況作后續說明，而非原預算法籠統的“先按上年同期預算支出數額安排支出”。這既直接降低了政府預算前開銷的可能，也為新預算法第十二條中的節約高效原則提供了實際可操作的保障。

在此基礎上，財政部于2018年相繼出臺了《關于加強地方預算執行管理 加快支出進度的通知》和《地方財政預算執行支出進度考核辦法》，明確要求各級政府編制分月用款計劃，要求財政部建立健全考核機制，對地方財政收支按月度進行審查。由此，財政預算安排與支出的整體機制大大優化，政府年末突擊花錢的行為是時候畫上句號了。

四、結語

自該現象被重視并受到約束以來，年末財政支出的比例的確明顯下降。政府年底財政支出的比例從2008年的27%到2017年已降至8%。

如前所述，年末集中支出財政資金的行為雖違背民眾期許，卻一直是合法律的。但近年新預算法的出臺及財政部文件的下達使這一不合理行為的合法律性漸漸喪失，使其受到約束，年底財政支出居高的現象也因而有了顯著好轉。該現象成為歷史指日可待。

參考文獻

[1] 汪德華，李瓊.美國聯邦政府治理年末“突擊花錢”的經驗與啟示——兼論國家審計如何促進年末“突擊花錢”的治理[J].審計研究，2016（02）：16-21.

[2] 李香菊，劉浩.基于突擊花錢視角的我國預算制度改革研究[J].西安財經學院學報，2016，29（02）：5-11.

[3] 馬蔡琛.預算管理視野中的年終突擊花錢問題——年終突擊花錢的類型分布、形成機理及改革路徑[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2014，53（06）：40-46.

作者簡介：安美霖（1998-），女，漢族，四川省南部縣人，西南財經大學法學院，主要從事經濟法方面研究。