論工商行政執(zhí)法中的行政控制

徐鑫

摘 要：行政執(zhí)法是一個(gè)相對(duì)開放性的動(dòng)態(tài)過(guò)程，它具有很強(qiáng)的目的性，也體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的法定性和裁量性特點(diǎn)。在復(fù)雜多變的執(zhí)法過(guò)程中，由于自由裁量性因素的客觀存在，需要對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行有效的行政控制以防止恣意行政行為的發(fā)生。有效控制手段的技術(shù)性、控制目標(biāo)的法定性以及控制方式的相對(duì)封閉性等因素值得理論和實(shí)務(wù)的關(guān)注。通過(guò)對(duì)工商行政執(zhí)法活動(dòng)的考察，發(fā)現(xiàn)其存在內(nèi)部審批、領(lǐng)導(dǎo)批示等非規(guī)范化的行政控制方式，基于此認(rèn)為有必要對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法中的行政控制所體現(xiàn)的“法治”和“人治”色彩進(jìn)行分析和研究。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法 行政控制 功能評(píng)析

一、行政控制概念及其特征

行政控制是指行政領(lǐng)導(dǎo)者以行動(dòng)計(jì)劃為標(biāo)準(zhǔn)衡量實(shí)際工作，采取必要的措施糾正偏差，以確保決策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的管理活動(dòng)。控制是行政執(zhí)行實(shí)施階段的又一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它與行政指揮互相聯(lián)系、互為補(bǔ)充，二者都是執(zhí)行計(jì)劃的主要手段。其表現(xiàn)為在行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行過(guò)程中對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行組織、管理、指揮、協(xié)調(diào)、控制的過(guò)程。這一行政控制包括制度化的常規(guī)性控制，也包括非制度化的非常規(guī)性控制，其具有以下特點(diǎn)：一是專門性和技術(shù)性。行政執(zhí)法中的行政控制應(yīng)當(dāng)通過(guò)專門性的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和特別設(shè)立的程序，且運(yùn)用相關(guān)行政技術(shù)進(jìn)行操作和實(shí)施。從控制機(jī)構(gòu)、控制節(jié)點(diǎn)、控制程序等方面均體現(xiàn)出行政執(zhí)法過(guò)程中的控制手段具有一定的專門性。二是可預(yù)測(cè)性。行政執(zhí)法的過(guò)程是一個(gè)實(shí)現(xiàn)法定目的的過(guò)程，因此具有某種程度上可預(yù)測(cè)性。行政控制的目標(biāo)指向較為明確，并且通過(guò)具體的環(huán)節(jié)和步驟逐步實(shí)現(xiàn)。三是相對(duì)的封閉性。原則上行政控制應(yīng)當(dāng)是一個(gè)封閉過(guò)程，即它是一種行政主體內(nèi)部的審查和監(jiān)督機(jī)制，但在行政公開原則、行政聽證原則的限制下，封閉的行政控制過(guò)程也呈現(xiàn)出開放性特點(diǎn)。行政控制的參與者不僅可以是行政內(nèi)部相關(guān)人員，也可以適當(dāng)引入行政機(jī)關(guān)外部人員。

二、工商行政執(zhí)法中的行政控制考察

（一）行政規(guī)范化控制

1、案件承辦人制度。案件承辦人制度是指工商系統(tǒng)內(nèi)部辦案部門依法查辦案件時(shí)，實(shí)行由一名主辦人帶領(lǐng)若干名協(xié)辦人組成辦案團(tuán)隊(duì)，其他執(zhí)法人員予以輔助配合，共同完成辦案工作的內(nèi)部管理制度。該制度明確了案件主辦人的選任、職責(zé)、考評(píng)、責(zé)任追究等事項(xiàng)，是行政執(zhí)法內(nèi)部審批制度的組成部分。案件程序一旦啟動(dòng)，案件即可分配給承辦人員及其成員，其中案件承辦人是由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定的；最初的執(zhí)法處理意見由該案的承辦人擬定；該案件的承辦人負(fù)責(zé)在執(zhí)法過(guò)程中提出相關(guān)建議或意見；執(zhí)法考核的效果也歸于本案的承辦人，當(dāng)然也包括不利的后果。2、負(fù)責(zé)人審批制度。負(fù)責(zé)人審批制度是指辦案機(jī)構(gòu)、辦案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)于采取某種行政執(zhí)法之程序措施或?qū)嶓w處理的建議進(jìn)行審核并予以批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的行為。具言之，執(zhí)法的意見或者處置措施等由承辦人提出，由部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核，審核過(guò)后進(jìn)入下一個(gè)內(nèi)部審批環(huán)節(jié)。3、集體討論決定制度。指對(duì)特定事項(xiàng)的行政執(zhí)法及其處理，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人通過(guò)集體討論決定。此項(xiàng)制度主要是承認(rèn)承辦人（個(gè)人）能力的局限性，體現(xiàn)科學(xué)民主決策的制度功能，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮集體智慧的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)多數(shù)人的能力和知識(shí)互相彌補(bǔ)彼此的缺陷。在工商行政執(zhí)法實(shí)踐中，法律法規(guī)對(duì)其內(nèi)部審批進(jìn)行了規(guī)定。如行政處罰中設(shè)置了證據(jù)預(yù)先保存、依據(jù)調(diào)查結(jié)果作出處理決定、依據(jù)聽證作出決定須經(jīng)過(guò)審批等程序。如國(guó)務(wù)院的《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》中關(guān)于工商行政管理部門實(shí)施查封、扣押的期限延長(zhǎng) 1、5 日需要經(jīng)過(guò)審。二是關(guān)于查封、扣押行政強(qiáng)制措施的審批，后為行政強(qiáng)制法所吸納。如《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》規(guī)定工商行政管理部門實(shí)施查封、扣押必須經(jīng)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

（二）行政非規(guī)范化控制

行政非規(guī)范化的控制主要是違反平等原則，對(duì)不同的行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行選擇性控制，同時(shí)這種控制方式也未在行政執(zhí)法法定程序中作出制度性規(guī)定。在實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)的“指示”、“批示”成為了控制行政執(zhí)法的重要方式之一。具體表現(xiàn)如下：1、領(lǐng)導(dǎo)批示對(duì)行政工商執(zhí)法的控制。由于行政體制的緣故，批示要么來(lái)源于單位內(nèi)部，要么來(lái)源于單位外部。后者主要體現(xiàn)在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)被領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的指示。領(lǐng)導(dǎo)的批示有可能是受到了外界的影響，如媒體新聞、權(quán)利人的申訴、信訪等。如果領(lǐng)導(dǎo)批示介入工商行政執(zhí)法，執(zhí)法過(guò)程就同時(shí)受到領(lǐng)導(dǎo)批示和法律規(guī)定兩個(gè)方面的控制。工商行政執(zhí)法的啟動(dòng)、程序、內(nèi)部審批、處理均有較為完善的法定規(guī)則，領(lǐng)導(dǎo)批示介入后，就要同時(shí)遵從批示件的處理方式。

三、行政執(zhí)法中行政控制的功能評(píng)析

（一）積極功能

隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)行政執(zhí)法的專業(yè)化需求日益增強(qiáng)，行政控制恰好滿足了行政執(zhí)法專業(yè)化的需求。為了規(guī)范行政執(zhí)法，行政機(jī)關(guān)通過(guò)專業(yè)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和相關(guān)程序?qū)?zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。如立案、取證、建議、決定、告知等步驟都需要進(jìn)行程序性審批。又如采取何種措施、處理結(jié)果和意見也需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的批準(zhǔn)。除了專業(yè)的審批程序和決定程序，還必須具有專業(yè)的執(zhí)法依據(jù)。如在工商行政執(zhí)法中，由于市場(chǎng)行業(yè)的不同特性、市場(chǎng)商品的不同特點(diǎn)，因此工商行政機(jī)關(guān)對(duì)其的規(guī)制措施應(yīng)當(dāng)不盡相同，即對(duì)市場(chǎng)參與者是否遵守以及如何遵守這些規(guī)則進(jìn)行引導(dǎo)和評(píng)價(jià)，需具有與規(guī)則相關(guān)的知識(shí)。因此，行政控制必須體現(xiàn)專業(yè)化的層次和需求。與此同時(shí)，行政控制還體現(xiàn)了控權(quán)的功能。

（二）消極功能

行政控制既有規(guī)范性一面，也有一定的人治色彩。行政控制規(guī)范化主要體現(xiàn)在其穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性上，其控制的方式、手段、節(jié)點(diǎn)、程序等均是事先設(shè)定好的，原則上不會(huì)發(fā)生改變。實(shí)際上，行政內(nèi)部審批的過(guò)程也是負(fù)責(zé)人意志力的體現(xiàn)過(guò)程，執(zhí)法人員根據(jù)案件情況提出程序性或?qū)嶓w性建議，之后的審批意見均由相應(yīng)機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署“同意”或者“不同意”之類的意見。行政執(zhí)法的啟動(dòng)、實(shí)施、決定等都體現(xiàn)了負(fù)責(zé)人的意志力作用，從而使行政執(zhí)法披上了“人治”的外衣，法律運(yùn)行的作用效果在某種程度上減弱了。非規(guī)范化的行政控制介入到工商行政執(zhí)法過(guò)程中具有一定隨意性，甚至恣意性。此外，行政控制還難以遏制行政違法。在行政執(zhí)法中，單位負(fù)責(zé)人有可能“一權(quán)獨(dú)大”，產(chǎn)生濫用職權(quán)的情形。雖然行政執(zhí)法中也存在規(guī)范化的分權(quán)，但決策權(quán)始終掌握在單位負(fù)責(zé)人手中，對(duì)其如何實(shí)施監(jiān)督始終是一個(gè)難題。

參考文獻(xiàn)

[1] 孫笑俠： 《法律對(duì)行政的控制———現(xiàn)代行政法的法理解釋》，山東人民出版社1999年版。

[2] 張曉：《行政執(zhí)法中的行政控制研究———以工商行政執(zhí)法為例》，載《求索》2012年第2期。