城管執法簡易程序處罰常見問題

■ 濮加友

簡易處罰程序又稱當場處罰程序。由于城管執法對象的特殊性和簡易處罰程序簡便、快捷的特點，城管執法人員經常運用簡易處罰程序，查處違法行為，為城市管理發揮了很大的作用。但是，由于法律規定不夠完備、實務操作不夠規范，因此，城管執法簡易程序處罰案件也存在一些問題，需要相關部門加以研究，認真應對。

一、關于警告

警告，作為《行政處罰法》規定的罰種之一，是所有罰種最輕的一種。由于對當事人的影響非即時、剛性、硬式的，幾乎沒有什么直接的影響。城管執法人員認為，警告所起的作用十分有限。其實，作為一種無形的、潛在的、長期性的東西，它起到的是后發、柔性、軟式的作用，可以避免沖突、消除對抗。城管執法人員應該給予足夠的重視。 特別是，現在全國各地城管部門普遍推行信用懲戒制度，城管執法人員可以結合信用懲戒制度用好警告。比如，警告一次計扣若干分，警告數次以后，累計扣分，相應給予一般、較重、嚴重的信用懲戒，進行約談，作為檢查或者抽查的重點，禁止申辦某些活動，限定范圍的公示或者書面告知，向社會公布，不享受低保、不作為扶貧對象、列入黑名單……等等，這樣就能對當事人起到足夠的威懾作用。

二、關于執法證件的公示

實踐中，少數城管執法人員不重視執法證件的公示（俗稱“亮證”），在法院的判決中就有這樣的案例，城管執法人員以為當事人比較熟悉，在適用簡易程序進行處罰時，沒有亮證，當事人對處罰決定不服，提起訴訟。法院認為，城管執法程序違法，判決城管部門敗訴。因為《行政處罰法》第三條第二款規定，不遵守法定程序的，行政處罰無效。因此，城管執法人員進行當場處罰時，必須亮證。

那么，城管執法人員何時出示執法證件呢？根據《行政處罰法》第三十四條之規定：執法人員當場作出行政處罰決定的，應當向當事人出示執法身份證件。問題是如何理解“執法人員當場作出行政處罰決定的”這句話？有的認為在執法人員作出處罰決定之后；有的認為在執法人員作出處罰決定時（即“雙同時”，一邊作出行政處罰決定書，一邊出示執法證件的一種行政行為）。

《行政處罰法》第三十七條規定，行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。由此推斷，執法人員出示證件的時間應該是在調查或進行檢查時。 由于簡易程序中，執法人員當場作出行政處罰決定的行為，必定要經過調查或者檢查。所以，城管執法人員適用簡易程序當場作出處罰決定，宜在一開始執法時就亮證。

三、關于執法人員人數

現行的《行政處罰法》關于簡易程序的法條中沒有規定執法人員的人數。不知是刻意的回避，還是無意的疏忽。目前，行政執法人員適用簡易程序進行處罰，除了公安部門明確規定交警可以一人執法，其他部門、地方的《行政處罰法》不作規定，明確規定為兩人執法。城管執法人員適用簡易程序進行處罰時宜為兩人執法。理由有三：一是雖然《行政處罰法》沒有規定簡易程序執法人員的人數，但是，“不能自查自罰”是基本的法理，而且《行政處罰法》第三十七條規定，行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人。簡易程序難免涉及到調查、檢查。二是很多部門、地方（比如環境保護行政處罰辦法、旅游行政處罰辦法、上海市城市管理行政執法條例等）都明確規定適用簡易程序進行處罰須兩執法。三是法院的主流觀點、絕大多數判決支持適用簡易程序進行處罰須兩人執法，不認可一人執法。

四、關于個體工商戶的法律地位

由于《行政處罰法》沒有界定個體工商戶屬于公民還是其他組織，導致執法實踐中存在混亂。一線城管執法人員有的把個體工商戶作為公民處理，有的作為其他組織對待。這直接關系到簡易處罰程序的適用，把個體工商戶作為公民處理，罰款金額最高50元；把個體工商戶作為其他組織對待，罰款金額最高1000元。原國家工商總局對云南省工商局《關于對個體工商戶適用簡易程序當場實施行政處罰定性有關問題的請示》答復：“對個體工商戶當場實施行政處罰，應當依照《中華人民共和國民法通則》第二章第四節的規定，按公民對待?！倍睹穹ㄍ▌t》將個體工商戶列入“公民（自然人）”一章，也不屬于民事訴訟法中其他組織的范圍，在訴訟中以營業執照上登記的業主為當事人。綜上，對個體工商戶適用簡易程序進行行政處罰時，應遵守50元以下的金額限制，超過50元則適用一般程序。

五、關于暴力抗法

不少管理對象認為，簡易程序處罰就是“罰點錢”。對簡易程序處罰不理解、不配合，對執法人員不尊重，其極端表現形式就是當街辱罵、暴力抗法。另一方面，少數城管執法人員對簡易程序處罰不重視，簡單化處理，導致矛盾激化，甚至出現暴力抗法。要想在簡易程序處罰中避免或杜絕暴力抗法事件的發生，做到以下幾點：

確保準備充分。城管隊員在執法之前應當認真做好準備工作，對轄區內管理對象的基本情況調查摸底。執法時保證執法證件、執法文書齊全，通訊設備暢通，執法記錄儀每人一個，而且打開能正常使用，其他取證工具完好。對于“釘子戶”，要制定應急預案，和警方事先溝通，危急時刻能迅速獲得警方的支援。可以集中小隊或者分隊的城管執法力量。必要時穿戴防護裝備。

確保取證有力。城管隊員在勸導糾違階段，應當注意采集保存證據。既要注重對違法行為、違法事實進行取證，又要對城管隊員說服教育，對管理對象的內容及過程記錄保存。在完整取證的前提下，城管隊員要保證取證的質量，抓住違法行為的關鍵環節，選取合適的角度和參照物。

確保程序正確。城管執法隊員應當保證出示了執法證件、履行了告知義務、證據保存完好、執法文書有當事人簽名等。執法程序的正確規范有利于對違法行為的查處，也使警方查處暴力抗法時有理有據、順利進行。

注重宣傳教育。城管隊員在執法過程中，要注意做好溝通工作，了解其文化程度、家庭狀況、生活習性和性格等，努力和管理對象建立較好的關系。對于文化程度較高的，以說理為主，力爭說服；對于文化程度較低的，注重勸說、教育和安撫，向其宣傳法律規定，爭取讓他們明白執法工作對事不對人，主動接受處罰。

理智應對，強化防范。城管隊員要講究執法技巧，盡量化解矛盾，緩解對立情緒，防患于未然。在執法過程中，要保持冷靜，沉著應對，控制自身情緒，避免極端行為。要對管理對象保持警惕，不能被表面現象蒙蔽。執法過程中要密切關注現場情況變化，對管理對象的情緒反應要敏感。樹立防侵害意識，加強自身防范。發現管理對象有暴力抗法傾向時，要縮小其活動半徑，降低其尋找“幫手”的幾率，對可能產生威脅的工具、器械進行必要的隔離或直接暫扣，最大程度減少城管隊員受到人身傷害的幾率。一旦發生暴力抗法現象，城管隊員之間要分工明確，相互配合，避免混亂局勢擴大，切忌與管理對象發生正面沖突。學會自我保護，在保護自身前提下，盡可能控制局面，以退為進，等待增援。必要時“中止執法”，由簡易程序轉為一般程序，防止矛盾激化。

探索非接觸性執法。非接觸性執法，是指執法人員利用信息技術手段對當事人的違法事實進行收集和記錄，形成特定的影像證據資料，依法對當事人給予處罰的執法方式。非接觸性執法最大的特點是，執法人員利用信息技術手段對違法事實進行取證，從而最大程度減少和當事人的接觸，從根本上消除暴力抗法。各地要創造條件，積極探索非接觸性執法。

城管執法機構應當梳理總結應對之策，細化科目，制定合法、合理、實用的規范和操作指南，納入規范化建設，切實加強實務培訓和針對性演練。