世界貿易組織內發展中國家制度性話語權分析

(湖南大學 湖南 長沙 410006)

二戰的結束，形成以美國主導的國際經濟治理新范式，在提供具有共同利益的制度性公共產品的同時，發達國家牢牢掌控世界經濟發展的話語權，最大程度地服務于本國國家利益。近幾年來，伴隨著發展中國家的崛起，以美國為首的發達國家愈加感到不安，美國日前頻繁挑戰世界經濟秩序，在世界貿易組織內部，肆意將自身的利益與行事準則凌駕于世界貿易組織的原則之上，以退出機制為借口要挾世界貿易組織運行向美國國家利益傾斜，嚴重破壞了世界多邊貿易體制的公正性與全面性。而伴隨著發展中國家的崛起，要求變革國際社會中不公正、不合理的國際經濟秩序的呼聲越來越高。一方面，發展中國家開始繞開舊制度體系，積極塑造國際經濟治理制度新形式，例如近幾年來的金磚國家新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行等由發展中國家主導的國際經濟機構紛紛成立；另一方面，伴隨著舊經濟制度體系的固化，以及在應對西方經濟危機中的疲軟表現，發達國家也開始重新審視全球經濟治理體系，著手于提高發展中國家的話語權重。

一、制度性話語權的理論闡釋

話語權曾經在經濟學、哲學、社會學等領域有著廣泛的運用，而將其用于國際政治經濟中，也頗具現實意義。在國際社會中，行為體以國家綜合實力為基礎，借助于話語的權力屬性，作用于國際經濟制度，構建最有利于本國國家利益的制度體系，維持全球國際經濟治理秩序，這就是話語權國際政治語境下的含義。

1972年，率先對話語權理論進行系統構建的是法國社會學家福柯，他將話語與權力相結合，提出話語權力理論，其《話語的秩序》一書中論證了話語及權力的互構關系，認為知識與真理不僅是話語的一種形式，亦是權力的表現。[1]以知識形式存在的話語在規則的建構過程中無處不在的滲透著權力，而權力又能為話語服務。這是對制度性話語權的最早闡釋，揭示了制度性話語權的權力本質這一特性。尼古拉斯·奧努弗將語言哲學引入到社會建構主義理論，進一步發展了福柯的話語權力理論。他認為，在人與社會的互構過程之中，言語作為交流的重要行為演繹出規則，規則又匯聚成特殊的社會結構，進而形成一整套規范的社會治理體系。[2]同樣在國際關系中也是如此，國際社會行為體的言語轉變為規則，不僅在塑造國際社會制度規范的同時，也在構建言語行為體的身份，并服務于行為體自身的國家利益。[3]

話語權力理論和建構主義理論為制度性話語權提供了理論來源，為了解其本質與作用提供了基礎。制度性話語權應落腳于“權力”的屬性、“制度”的構造、以及“制度”的影響力等三個層面。具體說來，“權力”反映主體對客體觀念以及行動的控制與支配；[4]制度則是“被承認的，將人們的預期匯聚在一起的管理模式”，[5]這其中包含了一系列相互聯系的規則。制度的影響力是體現話語權是否有效的關鍵，制度性話語權實質并不是“說話”的權利，而是行為體的言語在多大程度上能夠被國際社會接受與認可，著重于語言的“威力”與有效性，這側面反映了一個國家在國際社會權力結構中的地位影響力。綜合來看，制度性話語權反映為國際社會行為體通過話語博弈對國際社會結構賴以存在的體系、規則、機制的支配性影響，投射于經濟領域，制度性話語權體現為行為體借助話語實力對國際社會經濟結構體系施加影響，反過來又促進本國經濟社會的發展。因此，話語實力較強的國家通過議題的選定、規則的供應、制度機制的構建等方式，主導著國際社會經濟體系。

二、WTO內發展中國家制度性話語權的局限性

國際社會雖然由法律上平等的主權國家構成，但是并不是所有國家都能在其中發揮同等的影響力。同樣，在世界貿易組織體系內部，發達國家與發展中國家的地位也是不平等的，這種不平等不僅表現在規則制定方面，還體現在政策實施上的雙重標準，西方資本主義國家憑借資本、技術等強大的經濟實力，轉變為世貿組織內部的話語實力，將規則的制定權與解釋權偏向發達國家，使得發展中國家在其中處于不利地位。

(一)議題談判參與機會受限

這種話語權的局限性首先體現在世貿組織會議形式上，具備很大的隨意性。WTO作為全球性的經濟合作組織，其形式逐漸由公開式轉變為秘密性、封閉性的談判模式，無疑憑借經濟實力將一些發展中國家排除在外，諸邊談判的主體不再是WTO內的所有成員，而僅限于被邀請成員。非獲邀國家想要加入規則的制定，必須得到核心國家的許可。而非獲邀國家絕大部分是發展中國家，沒有會議談判的參與機會，話語也沒有言說的平臺。正如自由制度主義所言，國家可能被排除在特定的機制之外，并且可能是機制直接針對的對象。[7]

(二)規則制定權與內容選擇權不足

發展中成員在世貿組織規則制定權與內容選擇權上也受到諸多限制。一直以來，從關稅與貿易總協定到世界貿易組織的演變過程中，發達國家都壟斷著規則制度的話語權，繼而占據議題設置的主導地位。在WTO談判議題內容的選擇上，多限于發達國家所關注的利益問題，如服務貿易、投資、競爭、政府采購等，而發展中國家所關注的農產品及非農產品關稅減讓被擱置。[8]多哈回合談判結果就是最好的例證，會議進程一再擱置再議，達成的協議也并未有效付諸實施，這與發達國家的整體利益有關，多哈回合談判中涉及到的削減關稅，減少貿易壁壘，特別要求促進較貧窮國家的經濟發展，這并非發達國家真正利益所在，因此采取拖延、擱置、中止的種種方式。

(三)爭端解決機制利用度不夠

發展中國家利用其爭端解決機制的實例甚少，而缺少實踐機制的機會，呼吁改革機制的話語就沒有分量。截至到2018年10月1日，在WTO統計的爭端解決機制處理的大約567件糾紛中，發展中國家訴發達國家案件數為135起，占總數的23.8%；發達國家訴發展中國家的150起，占總數26.5%；發展中國家互訴的有118起，占20.8%(見表一)。根據圖表顯示，發展中國家在利用爭端解決機制上仍然比較被動，發達國家訴發展中國家案件僅次于發達國家之間互訴的案件數目。同時，發展中國家占全部申述案件的比重是有所起伏的，在2001年達到最高峰82.6%，此后有起有落，這與發展中成員的經濟水平、貿易狀況以及貿易糾紛數量等有關，但也不難表現發展中國家利用爭端解決機制的熱情在逐漸地下降。其次，在這些已經發起過申述的發展中成員中，分布比較集中，主要有：巴西(31)、墨西哥(25)、印度(24)、中國(20)、阿根廷(20)、泰國(13)、印度尼西亞(11)、智利(10)，巴西是利用WTO爭端解決機制最多的發展中成員，但是其占所有發展中成員申述案件數量的比重卻只有12.3%；墨西哥次之，占9.9%；印度占9.5%；中國和阿根廷占7.9%，其他發展中成員所占比重遠遠低于以上成員。甚至還有一些從來沒有主動發起過申述調查的發展中國家，例如：埃及、克羅地亞、羅馬尼亞、南非、斯洛伐克、特立尼達和多巴哥。所有數據說明了發展中國家參與度普遍有限，這與發展中國家在WTO內的龐大數量總額也不相符合。最后，對比發展中成員與發達成員占所有成員申述案件數量的比重，巴西占所有成員申述案件數量的5.5%，第二位的墨西哥為4.4%，印度排名第三，為4.2%，并列第四的中國與阿根廷為3.5%，這與發達國家申述案件在其中的比重形成強烈的反差，其中美國在1995-2018年間主動發起申述有123件，總數遙遙領先所有成員，占所有成員申述案件數量的比重為21.7%，其次是歐盟，共計99件，占所有申述額17.5%，第三是加拿大，主動申述案件數為39件，案件數高于在發展中成員內排名第一的巴西(31)，占總額的6.9%。

表一 發達國家/發展中國家利用爭端解決機制的狀況(1995-2018)

(數據來源：世界貿易組織(WTO)網站,參見網址https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/find_dispu_cases_e.htm表格由作者統計制作，截止日期為2018年10月1日。)

總而言之，雖然近年來發展中國家在參與利用爭端解決機制數額上有了很大的提高，但是數據仍然清楚的揭示了發展中成員在利用該機制上的有限性，發達國家在爭端解決機制上占據絕對的主導權，而缺乏有效參與的發展中成員，一味呼吁機制的改革、提升發展中國家的參與度只是讓話語顯得更加的蒼白。

三、提高WTO內發展中國家制度性話語權的舉措

世界貿易組織仍是當前最為成熟和有效的多邊貿易機制，發達國家與發展中國家都參與其中，在全球經濟治理領域共同發揮著作用。由于西方資本主義國家的先發優勢，其影響力遠遠大于發展中國家，由此發展中國家在WTO內部常感到力不從心。換個角度來說，發展中國家在全球經濟治理領域還大有作為的空間，爭取與自身力量相稱的制度性話語權，同時為全球經濟治理供應更加公平合理的新型制度體系，既是機遇，又是挑戰。

第一，轉變思維意識，維護發展中國家的正當權益，增加新興市場國家的代表權和發言權。首先，發展中國家要倡導開放性經濟。全球經濟治理體系正發生深刻的變化，其中一個不可忽視的因素是，即發展中國家群體力量持續增強，這極大的導致了國際力量對比發生變化，發展中國家是對現行機制進行漸進式變革的重要力量，有助于實現更具代表性和更公平的全球經濟治理格局。倡導開放型經濟建設，是為提高發展中國家制度性話語權營造良好的氛圍，為改革世界貿易組織體制機制創造穩定的環境，為爭取廣大發展中國家正當權益尋求更廣的空間。其次，發展中國家要主動從制度的融入者向構建者的方向轉變。實際上，西方國家之所以控制國際經濟話語權，其中一個重要的原因是西方國家是當前國際經濟秩序的構建者，進而掌握了國際經濟議題的設置、規則的制定、話語的傳播，以至于不平等的國際經濟秩序得以繼續鞏固。發展中國家是制度構建的后來者，長期以來，對已經運行的國際制度產生慣性依賴思維，一則是缺乏相應的制度構建能力，再者也是自身規避風險，依賴既有規則體系以減少貿易沖突的表現。鼓勵向制度構建者方向轉變并不是要挑戰既有的規則體系、主導國際制度制定，而是在未來國際經濟秩序安排過程中，積極爭取與自身實力相匹配的制度性話語權。

第二，增加國家綜合實力，提高制度性話語權的物質基礎。國際經濟治理話語權歸根到底取決于國家的綜合國力，制度性話語權作為一種軟實力，其作用的發揮是以強大的國家實力為后盾，沒有國家硬實力為依托的國際話語權，其話語注定是沒有任何分量。實際上，國家綜合實力與制度性話語權之間互為補充，國家實力是增強制度性話語權的前提條件，反過來，制度性話語權又能服務于國家利益，進而提升綜合國力，因此，不能孤立的看待兩者之間的關系，國家綜合實力是前提，而制度性話語權又是提高國家力量的必要條件。美國之所以能夠超越其他國家，獲得政治、經濟上的話語霸權，原因就在于其超級大國的綜合實力，而絕對的話語權又為構建國際經濟秩序提供便利，使之最大程度向美國國家利益傾斜。發展中成員整體國際制度性話語權不強，固然與話語意識薄弱有關，但究其根本，經濟實力才是最關鍵的因素。因此，發展中國家還需進一步發展國家經濟，穩步提升自身綜合實力，為制度性話語權的增強奠定牢固的物質基礎。發展中國家可從以下幾個方面提高國家實力，首先，加強國際經濟合作，增進技術交流。正因為處在經濟全球化快速發展時期，且落后于發達國家經濟水平，因此借鑒經驗、取長補短更顯得尤為重要，發展中國家需要在開放的當今世界迎難而上，閉塞排外是根本行不通的，只有將自身的發展置于國際大環境中，才能更好、更快的適應經濟全球化的進程。其次，改革國內與經濟發展不相符合的體制機制。由內及外的改革是發展的根本動力，日益僵化的經濟運行模式，與國情不匹配的經濟發展體系都對生產力的發展起阻礙作用。最后，發揮優勢，創新思維。很多發展中國家雖綜合整體實力不強，但在某一領域具備極大的優勢，例如，資源、勞動力等等，往往可以以相對優勢帶動國家整體經濟轉型。另外，整合優勢資源，大力提倡創新，這是國家實現長期發展的必由之路。除此之外，還可以通過教育、文化影響力等方面來提升綜合國力，目的都是為了增強話語權的分量，讓發展中成員在世界貿易組織內的發聲更具感召力與說服力。

第三，構建新型國際制度，提高制度性話語權的實踐基礎。全球經濟治理體系是處于相互聯系、相互影響的情境下，各種經濟組織彼此開放交流，因此某一組織話語權往往能波及影響到其他經濟組織，發展中國家在其他經濟組織內制度構建的實踐對改革世界貿易組織提供借鑒，側面也反映出發展中國家制定規則體系方面的能力在不斷地成熟。在國際政治經濟組織舞臺上，上海合作組織、金磚國家集團都是集合了廣大發展中國家的新型國際制度，并且這些組織的影響力正在不斷擴大，是加快提升發展中國家制度性話語權的重要平臺。不過，上述國際制度也面臨著被西方國家分化、邊緣化的風險，為此，發展中國家在制度能力建設、行動有效性等方面需進一步加強，增加建設性議題的可操作性，以開放、包容的心態對待其他各種形式的經濟組織，一方面，主動傳播這些新建制度組織，消除疑慮，增進互信；另一方面，關注西方國家對國際制度的建設，提升對制度的再解釋能力，達到促進內部組織改革的目的。亞投行、金磚國家開發銀行都由發展中國家牽頭建設，這些凝聚著發展中國家普遍共識的制度構建框架放置于世界貿易組織機構改革中，能減少來自于發展中成員之間內部的分歧，團結一致地在世界貿易組織內爭取發展中成員的最大利益。但是上述組織正處在建設規劃中，組建時間不長，能夠借鑒的經驗不多，發展中國家需要在這些經濟組織中鍛煉制度構建的能力，為世界貿易組織機制改革做出貢獻，讓發展中成員制度性話語權具備合法性。

五、結語

世界貿易組織作為全球經濟合作范式的新探索，在塑造貿易規則方面為其他經濟組織提供了有效的借鑒。發展中國家在世界貿易組織內話語權的匱乏不利于發展中國家整體利用該機制發展經濟、開展交流與合作，因此增強在世界貿易組織內制度性話語權是必然趨勢，是結合國際經濟形勢發展變化的要求體現，是當今發展中國家整體的利益訴求，提高發展中國家的話語權需要各國為之不懈的努力。一方面，國家強大的綜合實力是增強經濟制度性話語權的物質基礎，話語權的威力與影響力就在于國家的綜合國力；另一方面，發展中國家要積極進行角色轉換，由融入者向制度的構建者方向轉變，提升主人翁意識，擺脫依賴思想。零散的發展中國家個體力量雖然渺小，但是集合了廣大第三世界力量的群體，是推動國際經濟秩序朝著公平、自由、協調方向發展的積極力量。另外，合作共贏、共同發展是當今世界潮流，任何國家都不能置身事外，刻意回避或肆意挑戰政治經濟秩序，都是違背時代發展潮流，都是對國際關系穩定性的破壞，最終將自身孤立于世界民族之林以外。