韌性城市理念與城鄉規劃建設

傅 利 斌

(容海川城鄉規劃設計有限公司，山西 太原 030027)

近年來，全球范圍內自然災害事件頻繁發生。聯合國2015年發布的《貧窮與死亡：1996年至2015年災害死亡率》顯示，城市正遭受著日益嚴重的自然災害的襲擊，傳統防災減災理念已經難以有效應對災害。我國是世界上發生自然災害最嚴重的國家之一，據我國民政部、減災委辦公室的數據顯示，2017年，我國各類自然災害共造成全國1.4億人次受災，15.3萬間房屋倒塌，18 478.1千hm2農作物受災，直接經濟損失3 018.7億元[1]。可見，對于全世界尤其對于我國而言，如何加強城市的防災減災已迫在眉睫。

韌性理念是現階段城市防災減災的新思路。且從韌性的視角來看，韌性城市的規劃建設有著環境韌性、工程韌性以及社會韌性三方面的要求。為此，如何將韌性城市理念與現今城鄉規劃體系和技術路線相結合，以提升城市防災減災的能力，從而有效應對災害，具有重要的現實意義。

1 韌性城市理論及其基本框架

1.1 韌性城市理論

城市是指連片的地理區域，該區域人口和經濟活動都較為集中，房屋也較為密集。隨著現代化發展進程的加快，城市逐漸成為十分復雜的系統。韌性指可恢復到原來的狀態，具體的，廣義上的韌性是指系統能夠有效應對各種影響的干擾；狹義上的韌性指在面對不確定性災害時，系統具備對災害的適應能力，可以減輕災害并在災后快速恢復。韌性城市意味著城市具有適應自然災害并從中學習的能力，即指系統在結構變化重組前，城市吸收、化解變化的程度。

就韌性城市的特征而言，絕大多數學者都認為韌性城市具有資源富余、堅固性、冗余性、靈活性、兼容性和整合性，以及生態系統或城市系統的多樣性和高度的適應性。

1.2 韌性城市的基本框架

在韌性城市理念逐步得到重視的今天，其由理念轉化為策略并落地實施成為規劃學界關注的熱點。韌性城市主要包括經濟、工程、環境、社會四個方面內容，具體如圖1所示。

2 現階段國內外韌性城市相關規劃設計策略與實踐

2.1 韌性城市相關規劃設計策略

目前，國內外學術界對韌性城市概念的解析已較為深入，將韌性城市的理念運用到不同地區的各級城鄉規劃之中也在積極探索與推進。如賈巴瑞恩提出韌性城市“脆弱性分析—政府管制—預防—不確定性導向規劃”的規劃框架；吳浩田、翟國方等認為我國應編制國家、城市等多個層面的韌性城市總體規劃。同時，作為我國的首都，北京城市總體規劃(2016年—2035年)第90條提出“加強城市防災減災能力，提高城市韌性”[2]。

2.2 韌性城市相關規劃設計實踐

對于韌性城市相關規劃實踐探索而言，日本走在前列，目前已建立起國土強韌化規劃體系。國內目前開展的韌性城市規劃成果較少，但也在專項規劃層面上進行了一定探索，如吳浩田等對合肥市進行了市政基礎設施韌性專項規劃，并制定韌性提升策略和相關應急措施[2]；邴啟亮等運用韌性城市理論，創新觀念、技術思路及系統方法，從設定潛在的災害情景和風險事件入手，從防、減、救災三個方面提出了深圳市安全運行框架與策略[3]。

3 卡特等構建的韌性城市規劃設計評價指標體系

合理科學的規劃對于韌性城市建設有著十分重要的指導意義。卡特等學者(2010)基于社會、經濟等六大方面構建了韌性評價指標體系，其能評價一個城市的韌性，還能比較分析不同城市的韌性。卡特等構建的韌性城市規劃設計評價指標體系具體如圖2所示。

由圖2可知，韌性城市的規劃建設需具有良好的一級指標和二級指標。換言之，只有城市做好卡特等構建的韌性評價指標體系中的任何一個二級指標的建設，才可能保證此城市韌性城市的規劃與建設。

4 “韌性城市”在我國城鄉規劃建設中的探索

4.1 健全韌性城市建設的制度規范體系

基于韌性城市理論，為切實提升城市韌性，需要做到如下幾點：

1)需健全韌性城市試點建設的規劃體系。一方面，規劃可以指導試點項目建設的具體開展，保障韌性城市試點項目建設的質量以實現試點目標。另一方面，從宏觀、中觀以及微觀三個層面完成規劃，也為項目建設的績效評估提供了標準。其中，就宏觀規劃而言，政府必須結合各自城市的特點，制定符合自身特色的專項規劃；就中觀規劃而言，各區縣也要秉持因地制宜的原則，根據縣區自己的實際情況與遠景規劃，編制能切實解決自身問題的專項規劃；就微觀層面而言，各區縣則需要遵循一定的邏輯，以指導該地域或該項目類型的項目建設。

2)要盡快明確和統一韌性城市建設的技術標準。為保質保量完成韌性城市規劃建設，需要嚴格有效的過程管控，也需要明確統一的技術標準。具體的，對于參建單位而言，需要明確的技術標準來指導項目的建設，以能在更大程度上保障項目建設的成功；對于政府而言，要協同參建單位，及時總結成功經驗，從而明確和統一各項目類型或設施建設的技術標準，并檢查項目建設所用材料來源、質量、用量等是否符合規范。

3)要進一步完善韌性城市試點建設的管理制度。主要體現在政府要根據任務及項目建設所涉及的環節，一一建立相應的制度規范。如政府要根據需要委托第三方專業機構對關鍵韌性實施和運用的新技術、材料做(不)定期的專項巡查；要加快出臺韌性設施運行維護的細化標準和管理辦法；要以科學有效地對試點項目建設予以評價；要結合專家意見，對可能出現或者實踐中確實已經出現的缺陷進行總結，并制定不同程度的懲戒措施，加大懲戒制度的威懾力。

4.2 鼓勵多元主體共同參與韌性城市試點建設

由卡特等構建的韌性評價指標體系及以上分析可知，韌性城市建設作為一項跨組織、跨領域、跨專業的系統工程，利用全社會的力量共同推進其建設極為重要。具體可通過如下途徑來實現：

1)積極鼓勵居民參與，提升韌性城市建設知曉度與認同度。即鼓勵當地居民積極參與到韌性城市的建設中來，增強對試點政策的認同，為試點建設建言獻策，從而積極支持韌性城市的試點建設。同時，政府要豐富居民參與試點建設的方式，如可以邀請專家進行實地講解或者增貼標語介紹等，并輔之以一定的獎勵措施，以切實調動居民的積極性。

2)積極引入非營利組織參與，保障韌性城市建設的專業化水平。非營利性組織能夠為政府與企業/社會之間架起溝通的橋梁，因此需被重視，并引導其參與進來。具體的，一方面，政府可以充分利用其專業優勢，為韌性城市試點建設給與專業指導。另一方面，可以由區政府和行業協會共同牽頭(政府與行業協會建立合作關系的基礎上)，鼓勵相關的志愿者組織積極參與到韌性城市理念的宣傳中，從而有效推廣宣傳韌性城市建設理念，提升文化環境韌性。

3)有效結合學校的資源和優勢，進一步普及韌性理念。韌性城市建設理念的專業性較強，因此，人們也還未能接受并理解韌性理念。然而，由于學校又有著教學場地和時間的優勢，政府可以嘗試在職業學校開設韌性建設相關專業，加上學生本身有著較強的學習能力和求知欲望，其可塑性較強，從而為長期的韌性城市建設儲備具有專業素養的人才。同時，政府要積極推進學校的韌性化改造，潛移默化地讓學生和老師了解韌性建設的內容，有效提升學生其對于韌性城市建設的認知。

4.3 加強韌性城市的信息化建設

健全的信息系統可以統一韌性城市的信息化管理平臺。具體有以下幾點：

1)在規劃設計環節，建立韌性城市建設的數據庫，并將已有的規劃方案等信息納入數據庫，有利于實現政府內外部的信息共享；

2)在運行監管環節，搭建項目實時監測平臺，實時監測管網堵塞情況，使得相關部門能夠快速有效獲取信息，一旦出現任何問題，能及時收到信息進行處理；

3)在績效評估環節，依托智慧化手段建立績效評價體系，還可以通過智慧技術建設韌性城市“一站式”服務平臺，方便相關項目前期建設流程，提供從審批到管理和結項的全流程一站式服務；

4)在推進韌性城市相關的數據開放上，搭建面向公眾的信息網絡平臺，讓全社會能夠更清晰地了解韌性城市，激發學習熱情。

綜上所述，面對頻發的自然災害，韌性城市是城市災害韌性建設的重要探索之一，是現階段城市防災減災的新思路。結合韌性城市理論和治理理論，在具體韌性城市建設中，可通過健全韌性城市建設的制度規范體系、鼓勵多元主體共同參與韌性城市試點建設及加強韌性城市的信息化建設等途徑，保證卡特等構建的韌性評價指標體系中的一級指標和二級指標，滿足環境、工程及社會韌性三個方面，才可促進其順利建設。