線上公眾平臺對城市規劃編制實施過程優化研究

劉 捷 何天易

(1.西南交通大學建筑與設計學院，四川 成都 611756; 2.成都樸隅建筑設計有限公司，四川 成都 610041)

1 背景

在第十二屆全國人民代表大會第三次會議開幕會上，總理在政府工作報告中提到：“制定‘互聯網+’行動計劃，推動移動互聯網、云計算、大數據、物聯網等與現代制造業結合，促進電子商務、工業互聯網和互聯網金融健康發展，引導互聯網企業拓展國際市場”。

目前“互聯網+城鄉規劃”主要體現于兩個方面：大數據分析與公眾交流平臺。公眾交流平臺利用網絡技術，將原本紙質化，媒體化的規劃信息利用線上技術對社會大眾進行開放，提升公眾參與程度。

2 我國城市規劃編制過程與公眾參與現狀

根據城鄉規劃編制審批以及實施過程的特點，可將其過程分為規劃設計階段、規劃決策階段以及規劃實施階段。

規劃設計階段指規劃主管部門委托規劃編制單位編制相關規劃至規劃技術審批之前的過程；規劃決策階段指從進行編制的規劃進行技術審批、行政審批以及規劃成果交付地方使用之間的過程；規劃實施階段指規劃成果交付地方使用之后直至該規劃修編之間的過程。

可以看出，目前規劃編制過程中公眾參與主要集中在決策階段的公示過程中，城鄉規劃公示制度指城鄉規劃主管部門在履行城鄉規劃制定、建設項目實施管理和監察、城鄉規劃違法案件查處等行政職能過程中，通過不同形式和方法，征求公眾意見，接受公眾監督并對此作出信息反饋的行政行為。公示方式主要有媒體公示、網絡公示以及現場公示(見圖1，圖2)。

目前公示制度的實施過程中往往出現：公示內容過于專業；公示流程簡化，流于形式；公示方式選擇單一；公眾意見反饋較難等問題[2]。

同時公眾參與并不應局限于從上到下的方式，不應僅僅是通知、公示，更應該對公眾意見進行進一步的收集、整理、影響、反饋乃至更深層次的“共建共享”“眾規眾謀”，讓公眾從規劃的參與者，成為設計者、實施者、維護者。

基于以上原因，基于移動互聯網技術，依托網絡平臺，提高規劃編制、實施過程中的公眾參與程度，極大可能成為未來規劃工作重要的組成部分。

3 對策與措施

目前規劃公眾平臺開發與使用普及率仍然較低，但利用互聯網技術拓展規劃行業范疇、加強公眾參與程度、落實公眾意見、眾規眾籌的思路仍會是主要趨勢，作為規劃從業人員應主動適應、主動求變。在規劃過程中，探討其參與形式，對規劃編制、管理、實施提供新的思路。

3.1 規劃設計階段

在規劃設計階段，編制單位與主管部門合作完成規劃項目報審之前的工作，其中編制單位主要負責技術層面，包括規劃方案、規劃成果等等，主管部門主要負責協調各部門意見以及提供技術依據，規劃設計階段主要工作流程如下：

現場踏勘走訪→相關部門會談→規劃方案設計→方案交流與溝通→階段成果編制。

規劃設計階段中，公眾參與工作主要體現于現場踏勘走訪，相關部門會談以及方案交流與溝通中，但溝通意見往往聚焦主管部門或委托方領導，所收集的意見也往往是政府或部門意志。雖然在走訪中，規劃編制單位能收集大量的公眾信息與意見，但公眾意見較個人(領導)意見受忽視是常態。

所以在設計過程中，首先應加強方案設計過程中的公眾參與、加強公眾的話語權并與之反饋。

如圖3所示，為加強公眾參與程度，在規劃設計階段時可增加公眾代表座談會、公眾意見收集、方案開放征集意見等工作。目前國內各城市較為重大的規劃皆開展了公眾意見收集以及階段成果意見征集工作，然而，其主要依托新聞媒體等傳統媒介，性質上更像規劃編制過程中的“新聞發布會”“通告會”，距眾規眾籌的公眾參與目標仍有較大距離。

以線上平臺的形式，將規劃設計階段的相關信息以通俗化的表達方式，點對點向平臺用戶發送，尤其向規劃所涉及的平臺用戶進行發送，并預留意見反饋渠道，依托平臺終端對所收集意見進行重組與篩選，能夠推動規劃設計過程中的參與程度。

3.2 規劃決策階段

在規劃決策階段，編制單位與主管部門合作完成規劃項目報審直至規劃交付地方使用，其中編制單位主要負責技術層面，包括規劃成果的修改及繪制等等，主管部門主要負責協調組織各評審會議以及相關程序的辦理。

規劃決策階段主要工作流程如下：

專家評審→行政評審→規劃公示→相關程序審批→交付地方使用。

規劃決策階段就是指所編制的規劃通過相關評審、合法化、并交付地方使用的過程。目前的決策過程中，面向社會開展公眾參與工作主要依托于規劃公示。可以看出該階段基本屬于決策層的權衡，公眾話語權較少，屬于被動接受角色。

因此，在決策階段過程中，應擴大公眾話語權，透明主管部門審批過程，對前期工作中公眾意見進行交流與反饋。如圖4所示，在該階段過程中可開展公眾聽證會制度，在技術審批程序之前首先征求社會意見，同時在現有規劃公示程序中，多方位對規劃成果進行展示，對公眾意見做出專項的解釋與反饋。

基于此，可利用規劃線上公眾平臺，推送公眾聽證會信息，擴大規劃影響力，吸引社會聲音，對公眾代表進行認證，公眾代表可在聽證會之前通過平臺吸納公眾信息，并與之反映。平臺應擴展公示功能，展示所吸納或未吸納的公眾意見并解釋，提供反饋渠道。同時，平臺可展示規劃審批流程與階段，使市民進一步了解規劃審批過程，適時提醒相關利益群體，使規劃的落實更具說服力，提升主管部門以及人民政府公信力。

3.3 規劃實施階段

規劃決策階段指規劃交付地方使用之后的具體實施、局部調整直至該規劃重新修編的過程。該過程中編制單位的工作主要為適時對規劃進行調整，規劃主管部門的主要工作為以規劃為依據，對城市建設、項目引進等方面進行城市管理工作。

目前的實施階段中，公眾參與的主要途徑仍然是實施項目的公示，公眾參與程度較弱。另一方面，對于城市違章建筑的處理、實施項目建設進展等方面的信息，公眾參與程度低。

基于此，線上公眾平臺可點對點推送規劃展覽、實施項目概況、實施項目進展、違法處理等信息。同時亦可開設投訴渠道，提高公眾認同度，使公眾成為城市義務監督員，提高規劃實施過程中的合法性及一致性。

4 結語

公眾參與應覆蓋于城鄉規劃的全流程，涉及“方案參與、過程參與、結果參與”多個層面。然而目前的行業發展階段，受技術能力、管理模式等因素的限制，公眾參與程度仍然較低。

隨著信息化、網絡化建設，城鄉規劃職能部門主動打開壁壘，將公眾吸引至城鄉規劃中來。依托相關網絡信息平臺建設，提升城市規劃效力，提升行政管理能力，是未來規劃行業的發展方向之一。