開發區低效工業用地退出與再利用對策研究

王燦 韓璐

濟寧市規劃設計研究院 山東 濟寧 272000

自1984年我國興辦經濟技術開發區至今已走過了35個年頭，開發區建設已經成為引領和拉動城市經濟發展的引擎。然而這30多年來，我國開發區也呈現出重擴張輕挖潛、重規模輕效率、重引資輕規劃等突出問題，土地資源緊缺與低效利用矛盾則尤其突出。因此，通過低效工業用地再開發利用，挖潛存量土地的內涵式發展方式是目前破解開發區土地緊缺，帶動開發區轉型發展的重要途徑。

一、濟寧市開發區低效用地現狀

濟寧市現有15家省級及以上開發區，其中省級經濟開發區14家、國家級高新技術開發區1家。筆者通過調研發現，開發區土地指標緊張的問題普遍存在。近年來，國家嚴格控制土地供應，雖然我市采取多種措施保證項目用地，但土地指標仍緊缺。而另一方面，開發區也存在一些土地集中利用率、產出率不夠高，存在一些有名無實的“僵尸企業”占用土地資源的問題。雖然各開發區也相繼開展了一些閑置和低效用地清理處置工作，但據市商務部門統計，截至2018年6月底，15家開發區仍存在僵尸企業近百家，剩余未盤活土地近4000畝。因此，在土地指標日益緊缺的情況下，應以低效工業用地開發再利用為導向，加快盤活閑置低效用地，挖掘存量用地，以有效解決開發區土地供需矛盾。

二、開發區低效用地形成原因

（一）開發區準入門檻低

在工業項目引進入駐環節，一些園區缺少對招商引資項目的科學甄別，執行建設用地控制標準不嚴不實；還有一些園區過度看重短期利益，盲目引進一些低質項目，留下了土地資源閑置低效的隱患。

（二）企業自身發展不良

開發區內因企業破產、法人失聯等各種因素導致停產狀態的僵尸企業及因經營不善處于半停產狀態的低效企業大量存在，部分企業圈而不建、建設拖沓、建而未用，土地供應后長期不能形成產值、稅收等經濟效益。

（三）土地閑置空閑成本較低

閑置空閑低效土地認定和處置缺少頂層制度設計、相關法律不完備，認定及查處標準不健全、體制不暢和再利用機制指導缺失等現實障礙，致使企業閑置低效土地長期得不到合理處理。

（四）土地供應監管機制不健全

在土地供應方面，往往重視審批、對批后監管則重視程度不夠，常常由于審批環節時間較長，容易產生“先用后征、邊用邊征、零批整用”等違法違規問題，主管部門對各行業用地規模和配置難以進行有效監管，用地的批后監管未形成有效機制。

三、開發區低效用地再利用的對策研究

（一）完善產業項目用地準入考核機制

一是在土地出讓合同中，建立科學合理的產業用地控制指標標準，將工業項目投入產出指標、容積率、建筑強度、行政辦公及生活服務設施占比等控制性指標納入土地使用條件；并明確低效用地退出約定；提高工業用地投資強度，執行投資強度最低標準制度。二是加強工業項目用地供應的靈活性。工業項目用地可以采取縮短出讓年限、國有土地租賃、先租后讓、租讓結合等方式降低投資門檻，促進有潛力的優質企業落戶。

（二）合理構建低效工業用地評價指標體系

建議嘗試結合定量的評價方式來認定低效工業用地，可以能夠更準確地識別出低效工業用地，更加真實全面地了解低效工業用地的情況，準確把握工業用地的綜合發展水平和地塊發展差異，為下一步低效工業用地的轉型升級、土地價值的挖掘提供明確的對象及工作重點。筆者以低效工業用地評價為導向，并考慮數據的可得性、產業用地特點等實際情況，建議指標體系如下。

表1 低效工業用地評價指標體系

（三）盡快建立低效用地退出機制

政府職能部門應通過建立對企業的引導激勵機制和懲罰退出機制，促進落后低效產能工業用地退出。通過專項資金補償、信貸優惠等措施，鼓勵低效工業用地提升土地利用水平、產業轉型升級，引導低效工業由被動退出到主動退出轉變。

（四）完善產業用地項目供地方式

改革產業項目供地方式，對工業用地采用彈性年期出讓制度。實行工業用地彈性年期出讓，可以有效降低企業的用地成本。進一步鞏固和強化產業項目供地建設雙合同監管制度，明確產業項目供后監管主體和監管職責，研究深化產業項目開發建設監管協議約定內容，探索構建監管協議落實情況考核機制，促進產業項目供后監管落到實處。

（五）建立產業用地項目量化考核機制

建立低效工業用地再開發臺賬，并將低效工業用地再開發情況納入政府政績考核評價體系，動態進行監督審查和綜合防控，通過目標責任制強化地方政府土地集約利用管理行為。根據工作任務落實情況，對完成較好的單位給予用地指標等方面的獎勵；對不能完成任務的單位進行一定的懲罰。

四、結語

總體來說，開發區低效工業用地的利用再開發是一個系統工程，本文主要基于實踐調研工作，分析了低效用地的成因，嘗試提出了相關的策略和建議，今后還需要進一步加強理論方面的研究和學習，以便更好地指導實踐。