行政公益訴訟訴前程序的案件范圍及來源

任 芙 英

(運城學院 政法系，山西 運城 044000)

2017年6月27日通過的《行政訴訟法》修正案確定了檢察機關作為起訴人提起行政公益訴訟，標志著我國行政公益訴訟制度的正式確立。2018年2月，兩高分別通過了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，《解釋》對行政公益訴訟作出了訴前程序與訴訟程序兩個階段的制度安排。全國試點的大量數據表明，“訴前程序和提起訴訟”的雙軌制模式[1]成效卓著，約75.4%的行政機關在訴前程序中自行糾正了行政違法行為[2]。試點之前的行政公益訴訟在涉案范圍上涵蓋了文體、國稅、規劃、環保等不同領域。[3]然而，從《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》開始，試點方案采取了列舉式的方法，將行政公益訴訟類型限定在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等三個領域。雖然《行政訴訟法》第二十五條因增加了食品藥品安全案件而將受案范圍擴展為四個領域，但仍然采取列舉的方法對受案范圍作出了限定。對此，有學者認為，從行政法法理來看，此種列舉式規定不應當被視為排他性的，對公共利益造成侵害的違法行政行為，都應當屬于行政公益訴訟的受案范圍。姜明安教授也認為檢察機關對行政違法行為的監督重點還應當包括公共安全領域和房屋拆遷、土地征收領域。[4]同時，檢察機關在司法實踐中也作出了有益的探索。例如，山西省檢察院發布的典型案例中，運城市鹽湖區檢察院辦理的違法使用、改造古建筑文物案件中，檢察機關將文物、古建筑等文化遺產的保護也納入了行政公益訴訟的范圍。[5]還有學者認為檢察機關被確定為行政公益訴訟的唯一起訴人，在嚴格限定起訴主體的情況下，再嚴格限定案件范圍，必然導致案件類型趨同，監督范疇過于狹窄，制度設置的作用難以施展。[6]從行政訴訟法的立法傳統來看，限定受案范圍是其區別于民事訴訟的重要內容，行政公益訴訟作為其分支，是否還有限定受案范圍之必要？

一、訴前程序的案件范圍：擴大范圍或保持克制

(一)“公共利益”概念不明決定了檢察權應當克制

我國行政公益訴訟制度設立的初衷是因違法行使行政權或者消極、拖延、拒絕行使行政權導致國家、公共利益受到侵害，而具體的公民、法人和其他組織與侵害公共利益的行政行為之間沒有法律上認可的“利害關系”，不具有原告資格，無權啟動主觀訴訟。因此，檢察機關應當發揮其法律監督機關的應有之義，成為維護公共利益，啟動行政公益訴訟的當然主體。何為“公共利益”？縱觀我國的法律文本，雖然多處出現公共利益條款，但是缺乏具體的概念界定。還有學者以為對公共利益進行概念界定僅具有工具性價值。[7]

在無法科學、準確地歸納公共利益概念的情況下，學界首先統一的觀點是公共利益的主體應當是不特定多數人。筆者認為這一觀點的關鍵在于“不特定”而非“多數人”。前文姜明安教授談及的房屋拆遷、土地征收行為時常涉及多數人，若不能積極妥善處理，極易激發群體性信訪事件，成為當地社會不安定因素，應當被確定為監督行政權力違法的重點領域，但卻不宜被納入行政公益訴訟的范圍。理由有三：第一，雖然行政征收行為涉及人數眾多，但行政征收的對象是具體的被征收戶，是“特定的多數人”；第二，若被征收戶認為行政征收行為違法，可以通過主觀訴訟的方式維護自己合法權益，無需他人代勞；第三，即便訴訟人數龐大，也可以采取代表訴訟或者合并審理的方式解決。再例如，山西省人民檢察院公布的典型案例中，長治市城區檢察院承辦的91戶家庭違規享受保障性住房一案，表面看起來只涉及“特定的”91套保障性住房，但由于行政機關的違法行為，導致國家廉租住房補貼被冒領，同時變相地剝奪了符合保障性住房條件的其他不特定人的權利。因此，公共利益的主體不應單純以人數多寡作為界定標準。公共利益是一個整體性、開放性的概念，其主體應為不能確定的多數人。

在內涵、外延均不明確的情況下，公共利益極有可能成為一項彈性標準，導致行政公益訴訟被濫用。實踐中，因公共利益概念不明確被濫用的情形屢見不鮮。例如，《憲法》《物權法》《土地管理法》中規定，行政征收的前提僅是“為了公共利益的需要”，然而，有些地方政府以公益項目之名行商業開發之實的做法并不罕見。生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓四類案件屬于集中體現不特定多數人利益的范疇，行政公益訴訟將該四類案件納入受案范圍符合我國目前的實際需要。

(二)謙抑性原則決定了檢察權應當克制

謙抑性是刑法領域中的概念，是指“凡是適用其他法律足以抑止某種違法行為、足以保護合法權益時，就不要將其規定為犯罪；凡是適用較輕的制裁方法足以抑止某種犯罪行為、足以保護合法權益時，就不要規定較重的制裁方法”[8]。該原則本質上是要求公權力自我抑制，避免張揚擴張，以保護公民權利。檢察機關作為刑事司法程序中的重要主體，承擔著批準逮捕、審查起訴、提起公訴等職責，因此，謙抑性是檢察機關行使公訴權時應當遵循的基本原則。筆者以為，行政公益訴訟中，檢察機關同樣應當自我克制，遵循謙抑性原則。

第一，檢察權行使遵循的基本原則應當始終一致，否則會造成權力分裂和混亂。檢察權并非單一的國家權力，而是一個包括公訴權、支持起訴權、公益訴訟權等多種權力在內的權力束。不同權力由檢察機關不同部門行使，各部門之間存在銜接配合。若在批捕、公訴部門適用謙抑性原則，而在承擔行政公益訴訟的檢察監督部門主張檢察權擴張，必然會導致權力性質分裂和無所適從。

第二，保持謙抑性有利于檢察機關處理與行政機關的權力邊界，否則會造成干預行政權的嫌疑。行政權的焦點是管理，檢察權的側重是監督。兩種權力均來源于人大，但權力的性質和范圍不同。行政公益訴訟是檢察權直接監督行政權的方式之一，其本質是助力行政機關依法行政，共同維護人民根本利益。其監督方式絕不是代行行政權或者直接干預行政權，而是給行政機關提供一個自我糾正的程序。零訴訟是行政公益訴訟訴前程序制度設計的理想目標。[9]檢察機關在發現案件線索時，并非直接訴諸法院，而是啟動訴前程序，作出柔性的檢察建議，目的就是提醒行政機關對其行為重新審視，防止行政權偏離法治的軌道。若行政機關置若罔聞，檢察機關會啟動訴訟程序，由人民法院對行政行為是否違法導致公益受損作出實質性的判斷。因此，檢察權監督行政權不具有最終判斷權，應當堅持有限干預原則。

(三)資源配置不足客觀上決定了檢察權應當克制

在檢察系統內部，多年來存在“重刑輕民”的傳統。批捕、起訴作為檢察機關的重要業務部門，資源適度傾斜是不言而喻的。同時，因配合國家監察體制改革，2018年全國各級檢察機關完成了反貪職能及人員的轉隸工作。檢察機關內部的可支配資源尤其是人力資源受到了一定程度的影響。

按照最高人民檢察院的職能分工及工作部署，行政公益訴訟案件由民事行政檢察部門負責，包括行政公益訴訟的立案審查、調查核實、檢察建議、提起訴訟和出庭支持訴訟等。而民事行政檢察部門的固有職能還包括監督人民法院作出的已生效民事、行政裁判結果，監督審判人員在審判程序中的違法行為，處理當事人申訴，提起抗訴等。那么，面對案件類型增加、業務范圍擴大的現實，檢察機關是否能夠從容應對？2019年最高人民檢察院工作報告中載明，檢察機關2018全年辦理公益訴訟案件數量為113160件，其中民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件，實現了全國縣級檢察院辦理公益訴訟案件全覆蓋。刑事、民事、行政違法情形監督447940件次，同比上升22.4%。民事、行政申訴案件持續上升的態勢，導致案件存量陡增，案件大量積壓。這樣的情況使得檢察機關辦案壓力增大，尤其是基層檢察機關。以山西省交城縣人民檢察院為例，全院行政在編人員31人，民事行政檢察科包括分管領導在內不足5人。交城縣檢察院2019年工作報告中總結，2018年交城縣檢察院共辦理行政公益訴訟案件33件，開展專項整治行動一項，辦理首例文物保護案和人防工程易地建設費征收案，對全縣范圍內兩大網絡餐飲服務平臺中共兩百多家入網商戶進行調查。同時，民事行政檢察科2018年度共受理審查各類民事行政案件66件，共受理對民事生效判決、裁定的監督案件6件，支持起訴13件，支持社會弱勢群體起訴9件。肯定工作成績的同時，工作強度之高也是顯而易見的。同交城縣檢察院類似，基層檢察機關普遍存在案多人少的情況，甚至有的基層檢察院還存在民事行政檢察科“一人科室”的現象。如此資源配置尤其是人力資源嚴重短缺制約了行政公益訴訟業務的開展，也決定了行政公益訴訟范圍不宜進一步擴張。

首先，檢察機關內部機構設置的滯后性無法適應日益增長的公益訴訟需求，擴大行政公益訴訟范圍的條件尚不具備，應當改革檢察機關內設機構，凸顯行政公益訴訟獨立性。制度建立初期，行政公益訴訟的監督屬性使該職權天然歸屬于民事行政檢察部門，導致公益訴訟與民事、行政檢察監督職能被壓縮在一個機構。如此設置，能夠辦好行政公益訴訟既定范圍中的案件尚屬不易，擴大受案范圍缺乏可行性。因此，檢察監督職能復雜化與部門薄弱現實矛盾突出，檢察機關內設機構改革勢在必行。2018年12月4日，中共中央辦公廳印發了《最高人民檢察院職能配置、內設機構和人員編制規定》，確立了刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”法律監督總體布局，按照檢察監督的側重不同，重新組建了十個檢察廳。其中第八檢察廳獨立處理公益訴訟案件。隨后，最高人民檢察院緊扣深化體制改革主題，印發《關于推進省以下人民檢察院內設機構改革工作的通知》，要求各級檢察院在2019年2月前形成內設機構改革方案，3月底前基本完成內設機構改革任務。由此可見，2019年是檢察機關職能重塑的關鍵之年，也為行政公益訴訟的深入開展提供了嶄新的契機。在獨立設置行政公益訴訟檢察監督機構的前提下，適時拓展行政公益訴訟范圍才存在新的可能。

其次，數量有限的員額檢察官無法適應日益增長的行政公益訴訟需求，擴大行政公益訴訟范圍會導致辦案人員與案件數量失衡，應當建立順暢的人員遴選流動機制，并按照一定比例為員額檢察官配備相應的檢察輔助人員。員額制改革是近兩年司法體制改革的一項重要內容。員額制改革的初衷是選拔優秀檢察官，并將員額檢察官從具體煩瑣的事務性工作中解放出來，確保員額檢察官有足夠的精力研究案件，最終落實司法責任制。然而，員額制改革后，只有入額檢察官才擁有獨立辦案的權力，客觀上造成了辦案人員數量更加短缺的結果。加之檢察輔助人員配備不到位，職責范圍不明晰，導致事務性工作和業務性工作并無明確的區分標準。假若不考慮檢察官隊伍建設而一味強調行政公益訴訟范圍的擴大，最終可能導致員額檢察官疲于應對案件，職業幸福感降低。面對這一情況，檢察機關應當率先重視檢察隊伍培養，逐級建立檢察官遴選制度并使之常態化。同時，在《檢察官法》第十條規定的任職條件基礎上建立多方位人才流動機制，將符合條件的法官、律師、法學科研院所中的專家學者等引入檢察系統，充實檢察官隊伍，提高檢察官職業素養，為進一步展開“四大檢察”監督包括行政公益訴訟業務聚集力量。

再次，專業人才短缺無法適應行政公益訴訟專業性特點，應當建立行政公益訴訟專家聘用制度，創設靈活的人才合作機制。行政公益訴訟涉及環境污染、生態保護、食品藥品安全等專業性極強的領域。例如水污染案件中需要證明何種元素超標，是否達到污染標準，后期治理技術及費用如何確定；土壤污染、空氣污染、食品安全等案件同樣面臨亟需解決的專業性問題。要求檢察官具備行政公益訴訟所需的全部專業知識明顯不符合現實。檢察機關應當聘用行政公益訴訟相關領域的專家，組建專家庫或者與高校科研機構建立橫向合作項目，委托高校科研機構對案件進行專業評估。甚至在環境污染案件中可以委托具備環境影響評價資質的社會中介機構進行專業性評價。被聘專家、高校科研機構或社會中介組織就行政公益訴訟案件提供專家咨詢意見書或者綜合治理評估報告，作為判斷公共利益是否被持續侵害的證據依據。

綜上，行政公益訴訟訴前程序確定的受案范圍擴張的時機尚不成熟，采取保守的立法態度是衡量多方因素后的結果。

二、案件線索來源：單一渠道或多元機制

自試點工作開展以來，最高人民檢察院采取了定期公布案件統計數據、發布典型案例、表彰貢獻突出單位等行政性手段推進行政公益訴訟。同時，各地行政機關也紛紛采取積極態度予以回應。例如，2017年8月27日，海南省委辦公廳和省政府辦公廳聯合下發了《關于支持檢察機關依法開展公益訴訟的通知》，并于2017年9月20日召開了行政公益訴訟聯席會議，要求省政府各職能部門支持配合人民檢察院的行政公益訴訟工作。再如，2018年1月17日，最高檢和國土資源部聯合發布了《關于加強協作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見》，構建了案件信息共享制度、重大情況通報制度、聯合開展專項行動、聯合培訓制度、聯席會議制度和日常聯絡制度，要求檢察機關與國土資源行政管理部門強化協作、相互配合。在各方共同努力下，各地行政公益訴訟案件數量呈現出幾何級增長。根據最高檢官網公布的數據，僅2018年上半年，檢察機關辦理公益訴訟案件18775件，其中訴前程序18031件、提起訴訟744件。這樣快速的增長能否在行政公益訴訟常態化之后繼續保持？檢察院內部“自上而下”的推進模式后續效應如何？回答這些問題都繞不開一個關鍵因素——案件線索來源。

《行政訴訟法》及最高檢發布的典型案例就案件來源上都籠統地表述為檢察機關在“履行職責中”發現。《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》中明確，案件線索僅限于檢察機關在履行職責中發現的情形。因此，行政公益訴訟案件呈現出單一性線索來源的特點。然而，案件線索來源的單一性限制了案件數量，必然導致案件范圍過于狹窄，案件類型同質化現象嚴重，不符合行政公益訴訟的制度設想。同時，縱觀行政公益訴訟的制度設計，與案件線索來源單一性相關聯的是行政公益訴訟起訴人的唯一性和受案范圍的有限性。為了行政公益訴訟有序開展，《行政訴訟法》排除了公益組織提起訴訟的方式，選擇了檢察機關作為起訴人，成為啟動行政公益訴訟的唯一主體。又如前文所述，行政公益訴訟的案件范圍被限定在四個領域內。筆者認為，在嚴格限定案件范圍和設定唯一主體的情況下，再限定案件線索來源于檢察機關“履行職責”，很難保證行政公益訴訟制度的實施效果，無法完成既定的立法目標。因此，在不突破案件范圍和確保唯一起訴人資格的前提下，行政公益訴訟應當建立上級機關專項組織、辦案機關走訪摸排、其他單位有效移送、人民群眾積極參與的線索來源多元化機制。

首先，行政公益訴訟應當發揮檢察機關垂直領導的組織優勢，由上級檢察機關對檢察公益訴訟進行業務指導，并選定公共利益受損的突出領域，定期組織專項監督行動。

行政公益訴訟作為一項新興的從無到有、從局部試點到全面常態化的制度，辦案機關缺乏成熟的經驗，需要上級檢察機關確立統一的辦案流程。例如，最高人民檢察院制定了《行政公益訴訟案件辦案指南(試行)》，就案件辦理的一般程序、涉案各領域的重點問題、常見法律法規對地方各級檢察機關進行了具體的指導。同時還發布了檢察公益訴訟十大典型案例，為公益訴訟案件提供了指引和參考。實踐中，生態環境和自然資源保護領域的行政公益訴訟往往會涉及多個行政區域，需要跨區域檢察機關相互協同配合。2018年，全國許多省市檢察機關借助公益訴訟制度正式確立的契機，結合自身生態環境和自然資源保護的特點，開展保護“母親河”“生態源頭”等檢察公益訴訟專項行動。例如，湖北檢察機關確定從2018年6月起將開展為期一年半的長江流域生態保護公益訴訟專項行動；山西省檢察院于2018年3月起部署開展“自然保護區”“飲用水水源地保護”“國有文物保護”三個公益訴訟專項活動；浙江省衢州市檢察機關自2018年4月部署開展為期一年的錢江源生態環境和資源保護公益訴訟專項行動。這些專項行動中必然會涌現出大量的案件線索。定期開展檢察公益訴訟專項行動也會成為案件線索的固定來源之一。

其次，行政公益訴訟應當發揮檢察機關主動監督的作用，主動摸排案件線索。

行政機關和檢察機關都扮演著公共利益的守護人的角色，但二者分工不同，行政權傾向于社會事務管理，檢察權傾向于法律外部監督。行政公益訴訟的本質是檢察權監督行政權，防止不當行政行為侵害國家利益和公共利益。檢察監督與被動的司法審查不同，具有主動性，但檢察監督絕不是將檢察權與行政權對立，保護公共利益是行政權和檢察權的共同目標。因此，在目前行政機關普遍對行政公益訴訟積極回應的背景下，檢察機關可以與行政機關建立常規聯席會議，主動走訪環保、水利、林業、國土、公安等主要行政機關，走訪當地重點企業，走訪輿情突出的農村集體組織，摸排一批有價值的公益訴訟案件線索，通過訴前程序督促行政機關自覺重塑執法環境，也使行政公益訴訟成為督促之訴、協同之訴。

第三，行政公益訴訟應當與人大監督、司法審查、國家監察形成合力，將人大監督、司法審查、甚至國家監察中發現的線索轉化為行政公益訴訟案件線索。

2018年憲法修正案增加了監察委員會的相關規定，完成了“一府一委兩院”的橫向權力配置，進一步完善了我國的權力監督模式，形成了人大立法監督、法院司法審查、監委全面監督等形式多樣的綜合監督模式。行政公益訴訟實質上是檢察監督，是我國綜合監督模式中的一個重要環節。我國權力監督方式雖多，但側重不同。人大監督側重審查行政立法合法性，聽取政府工作報告，對特定問題進行詢問和質詢等；人民法院的司法審查主要體現為事后監督、被動審查；監委主要針對所有行使公權力的人員進行全面監督。綜合監督模式的設立有利于各種監督方式互相配合，形成合力將權力置于陽光下、裝進籠子里。因此，在人大監督、司法審查、監委監督的過程中發現行政機關存在不作為、亂作為危害國家利益或公共利益的情形時，應當采取公函、建議等形式將線索提供給檢察機關。

第四，行政公益訴訟應保障人民群眾參與社會事務管理的憲法權利，建立有序的輿情反饋渠道。

根據《憲法》第四十一條之規定，公民對任何國家機關及其工作人員的工作有提出批評、建議的權利；針對侵犯其權益的行為有申訴、控告的權利；針對不法行為有揭發檢舉的權利。《環境保護法》第五十七條規定公民對污染環境、破壞生態的行為以及不依法履行職責的行為擁有舉報的權利。實踐中，縱觀各級檢察機關發布的典型案例，其中不乏群眾反映強烈的環境污染案例。協同發展、基層治理、公眾參與是國家治理體系科學化、現代化的重要特征。批評、建議和申訴、控告、檢舉權的正當行使是公民參與國家治理的基本形式。引導公眾廣泛、有序地參與國家治理有利于現代國家治理體系的建立和完善，也符合公益訴訟維護國家、社會公共利益的根本立法宗旨。因此，關注輿情，建立有序的群眾意見反饋渠道是保障行政公益訴訟案件線索來源的重要手段。

三、行政公益訴訟穩定持續發展：有限擴張與持續多元

行政公益訴訟的穩定持續發展是受案范圍的有限擴張與線索來源的持續多元雙重作用的結果。筆者認為，在行政公益訴訟制度全面推行之初期，明確的案件范圍和穩定的線索來源是訴前程序的亟需解決的問題。對于一項初步確立、尚在探索中制度，采取審慎的態度限定受案范圍是比較穩妥的選擇。但將行政公益訴訟局限于個別領域絕不是立法本意。行政公益訴訟試點方案和《行政訴訟法》第二十五條中均采取了“列舉+等”的立法模式。根據最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》的相關規定，法律規范在列舉典型事項后又以“等”詞語進行表述的，屬于不完全列舉。因此，此處的“等”屬“等外等”。該模式運用“等”作為兜底條款，既防止了立法僵化，又為適度擴大受案范圍留下了余地，體現了科學的立法技術。現階段，在受案范圍有限的情況下，案件線索來源的多元化是行政公益訴訟穩定持續發展的重要保障。要建立行政公益訴訟長效機制，防止“運動式”的監督，大范圍地發揮行政公益訴訟制度的監督功能，促進檢察權與行政權形成良性互動。隨著公益意識逐步覺醒和行政執法日趨規范，公共利益維護機制不斷健全。屆時，擴大行政公益訴訟案件范圍的時機或已成熟，可以適時采取法定方式對行政公益訴訟受案范圍進行擴大解釋，既要防止行政公益訴訟案件范圍的無限擴張，又要充分發揮“等外等”的現實作用。