淺談信賴保護(hù)原則在行政協(xié)議案件審判中的適用

陳超 盧瑜

當(dāng)前，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中以“新官不理舊賬”、政策變化、規(guī)劃調(diào)整等理由違約、毀約侵犯民營企業(yè)家合法權(quán)益的行為不同程度存在。習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會(huì)上的重要講話以及黨中央、國務(wù)院出臺的有關(guān)支持民營企業(yè)發(fā)展壯大的各類政策舉措，為促進(jìn)民營企業(yè)發(fā)展并走向更加廣闊的舞臺注入了強(qiáng)大動(dòng)力和堅(jiān)定信心。最高人民法院《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為企業(yè)家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好法治環(huán)境的通知》中也提出具體要求：“妥善認(rèn)定政府與企業(yè)簽訂的合同效力，對有關(guān)政府違反承諾，特別是僅因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等原因違約、毀約的，依法支持企業(yè)的合理訴求?！贬槍φ徽\信行為，人民法院應(yīng)依法判決政府有關(guān)部門承擔(dān)責(zé)任，尤其是要求政府繼續(xù)履行協(xié)議的行政案件，行政機(jī)關(guān)一方應(yīng)當(dāng)作為誠信履責(zé)的典范，發(fā)揮示范效應(yīng)，保證行政協(xié)議的有效履行。現(xiàn)就信賴保護(hù)原則在行政協(xié)議案件審判中的適用淺述如下。

信賴保護(hù)原則在行政審判中的適用情況

隨著2003年《行政許可法》的實(shí)施，政府誠信成為一項(xiàng)重要的法治原則。誠實(shí)守信是市場經(jīng)濟(jì)的基本要求和重要保障。政府失信不僅損害當(dāng)事人合法權(quán)益，更容易造成不誠信的社會(huì)風(fēng)氣，從而嚴(yán)重?fù)p害市場經(jīng)濟(jì)秩序。從司法實(shí)踐看，近幾年以政府不守誠信為由要求政府履行承諾或者承擔(dān)補(bǔ)償、賠償責(zé)任的案件不斷增多，爭議標(biāo)的越來越大，甚至達(dá)到數(shù)億元。以行政協(xié)議案件為例，2015年河南全省法院受理102件，2016年躍升至216件，2017年受理235件，2018年受理435件，大多與行政機(jī)關(guān)失信行為有關(guān)。行政機(jī)關(guān)不守誠信的主要表現(xiàn)是：隨意改變行政協(xié)議條件或者違背協(xié)議約定，損害相對人利益；違法承諾企業(yè)或個(gè)人使用土地，待企業(yè)或個(gè)人使用土地實(shí)施建設(shè)后，又以承諾不合法為由收回土地使用權(quán)；為招商引資，違法許諾減少土地出讓金、減免稅收或者先建后批等等，而后又因領(lǐng)導(dǎo)更換、“新官不理舊政”等因素拒不履行承諾。

信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵和價(jià)值

清華大學(xué)著名法學(xué)教授、博士生導(dǎo)師何海波在其第二版《行政訴訟法》教材中闡述道：信賴保護(hù)原則通常是指，當(dāng)事人基于對公權(quán)力行為的信任而作出一定的行為，這種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。信賴保護(hù)原則肇始于德國，并為日本和我國臺灣地區(qū)所繼受。它與英國法上的合法預(yù)期原則、美國行政法上的禁止反言原則存在相似之處?！缎姓S可法》頒布之后，我國行政法學(xué)界普遍認(rèn)為該法第8條直接體現(xiàn)了信賴保護(hù)原則，第六十九條是信賴保護(hù)原則的延伸?！缎姓S可法》第八條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！钡诎藯l第二款規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！钡诹艞l規(guī)定了可以撤銷行政許可的情形以及在撤銷行政許可有關(guān)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定。第六十九條第一款規(guī)定了基于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)可以撤銷行政許可的五種情形。第二款規(guī)定了基于可歸責(zé)于被許可人的應(yīng)當(dāng)撤銷行政許可的情形。第三款規(guī)定了不得撤銷的情形，也就是在撤銷行政許可“可能對公益造成損害的不予撤銷”。

有學(xué)者提出信賴保護(hù)原則是誠信原則在行政法中的運(yùn)用，誠信原則即誠實(shí)信用原則，其基本含義在于行使權(quán)力（利）、履行義務(wù)，應(yīng)依誠實(shí)及信用之方法。這一原則本為民法的最高原則，被稱為私法的“帝王條款”，“貫穿了整個(gè)私法的實(shí)體法和程序法的全部”，其宗旨在于實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人之間及當(dāng)事人與社會(huì)之間利益關(guān)系的平衡，目的在于保持社會(huì)穩(wěn)定與和諧的發(fā)展。東南大學(xué)周佑勇教授認(rèn)為“信賴保護(hù)原則是誠信原則在行政法領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)”，還指出“英國的‘保護(hù)合理期待原則，即具有誠信原則的實(shí)質(zhì)意義”。德國學(xué)界目前占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)還是認(rèn)為，由于信賴保護(hù)原則在特定范圍內(nèi)對居于憲法位階的依法行政原則構(gòu)成了限制，它必然應(yīng)以至少居于憲法位階的原則為基礎(chǔ)，而民法上的誠信原則并不能滿足此要求。

筆者認(rèn)為：由于“誠信”與“信賴”兩詞字面表述以及內(nèi)涵上的相似性，不容置疑地信賴保護(hù)原則與誠信原則會(huì)存在相似之處，誠實(shí)信用原則同時(shí)約束雙方當(dāng)事人，而信賴保護(hù)原則重點(diǎn)拘束行政主體一方，誠信原則應(yīng)當(dāng)是信賴保護(hù)原則的法理基礎(chǔ)，這兩個(gè)原則適用在民法與行政領(lǐng)域，發(fā)揮著不同的作用與功能。

信賴保護(hù)原則強(qiáng)調(diào)的是特定情況下超出特別法具體規(guī)范之外的實(shí)質(zhì)公正，是國家與公民之間在行政許可法律關(guān)系中的一個(gè)緩沖地帶，能夠很好地調(diào)和國家公權(quán)力運(yùn)行與公民私權(quán)利行使之間的矛盾，從而推動(dòng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)在公私矛盾的相互作用中發(fā)展進(jìn)步。其作為解決因信賴?yán)娈a(chǎn)生的糾紛的方法，具有不可替代的作用。信賴保護(hù)原則既有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，又有利于法治政府、誠信政府的建設(shè)。

信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件

信賴保護(hù)原則的構(gòu)成要件應(yīng)當(dāng)包括：存在信賴基礎(chǔ)；具備信賴行為；信賴值得保護(hù)。

首先，信賴基礎(chǔ)即人民信賴什么，主流學(xué)說認(rèn)為信賴保護(hù)的基礎(chǔ)在于行政主體作出一定有效表示的行為，比如行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)等具體行政行為，有學(xué)者認(rèn)為行政行為生效且此生效事實(shí)被行政相對人獲知是信賴保護(hù)成立的前提，認(rèn)為相對人如不知該行政行為的存在，即無信賴可言。足以產(chǎn)生信賴的事實(shí)和行為是信賴保護(hù)適用的首要條件，行政行為的成立或生效也是信賴保護(hù)成立的前提。

其次，具備信賴行為，也稱信賴表現(xiàn)，指行政相對人基于對行政行為的信賴而采取的具體行為（包括作為和不作為），僅僅具備信賴的意思表示，不構(gòu)成信賴表現(xiàn)。行政相對人基于法的安定性原則，信賴行政行為不會(huì)變動(dòng)，而對自己的生活作出安排或?qū)ω?cái)產(chǎn)進(jìn)行處分。

第三，信賴保護(hù)原則的第三個(gè)要件即信賴值得保護(hù)，即值得保護(hù)的信賴須是“正當(dāng)?shù)男刨嚒?。所謂“正當(dāng)?shù)男刨嚒保侵浮叭嗣駥抑袨榛蚍蔂顟B(tài)深信不疑，且對信賴基礎(chǔ)之成立為善意并無過失；若信賴之成立系可歸責(zé)于人民之事由所致，信賴即非正常，而不值得保護(hù)”。行政機(jī)關(guān)與企業(yè)公司簽訂行政協(xié)議的行為，是在法律允許的范圍內(nèi)的意思自治，對協(xié)議雙方具有法律約束力。協(xié)議一旦簽訂應(yīng)當(dāng)遵守誠實(shí)信用原則，積極履行協(xié)議約定的義務(wù)。行政協(xié)議的一方當(dāng)事人恒為行政主體，更應(yīng)當(dāng)按照誠實(shí)信用原則履行協(xié)議確定的義務(wù)，企業(yè)公司合理的信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。

信賴?yán)姹Ｗo(hù)的限度

信賴保護(hù)原則是行政法領(lǐng)域通用的原則之一，其比較集中應(yīng)用于行政許可法領(lǐng)域，并重點(diǎn)表現(xiàn)在行政授益性行為。按照《行政許可法》第六十九條第一、二款的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有過錯(cuò)可以撤銷行政許可，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的應(yīng)當(dāng)撤銷，以此可見信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)是當(dāng)然具有限度的，法律只保護(hù)正當(dāng)合法合理的信賴?yán)?。且信賴保護(hù)原則保護(hù)的利益是已經(jīng)發(fā)生的確定損害，不包括公民主觀臆斷的、不存在證據(jù)支撐的預(yù)期可得利益。

2018年11月7日，最高法院江必新副院長曾強(qiáng)調(diào)：“絕對不能單純以防止國有資產(chǎn)流失、維護(hù)公共利益等為由，置民營企業(yè)和企業(yè)家的正當(dāng)訴求于不顧，損害其合法權(quán)益”。隨著行政協(xié)議案件數(shù)量激增，判決行政機(jī)關(guān)一方承擔(dān)違約、毀約責(zé)任的案件也會(huì)越來越多。因此，在保護(hù)民營企業(yè)合法權(quán)益，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)法律秩序、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)方面，行政審判必將大有作為。