基于“復合治理”理論的多層次養老服務體系主體責任建構

張絢麗

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

一、問題的提出與相關研究

社會經濟的快速發展，醫療技術的創新改善，社會保障的不斷擴展，我國人口平均預期壽命由1981年的67.77歲增長到2018年的76.4歲①，人類發展指數得到了極大的提升。截至2018年，中國60歲及以上老年人口2.494億人，占總人口的17.9%②；中國老年健康報告(2018)稱，到2020年，全國老年人口比例將進一步提高到20%③，我國養老問題日益突出。

當前家庭養老能力削弱，社會化養老應運而生，而在實施過程中，養老服務中政府資金和監督職能缺失，機構養老組織混亂，缺乏科學管理理念和專業服務能力。社區養老過度行政干預，社會力量得不到有效整合，對此本文運用復合治理理念，明確多元主體責任，以多樣化養老需求為著力點，創新組織合作分工機制，進一步完善現行的多層次養老服務體系。

隨著政府職能向管理和服務轉變，社會治理問題備受關注[1]11-17。為了改善社會治理狀況，鄭巧、肖文濤利用協同治理提出諸要素間要非線性相互協調，最大限度維護增進公共利益[2]48-53。胡象明、唐波勇認為整體性治理要充分利用政府在內的各利益相關者的專有資源和優勢[3]11-15。林玲提出網絡化治理以治理主體資源共享、構建多樣的網絡化治理工具，進一步協調各主體間的互動關系，提高社會治理的能力和效率[4]78-79。姚偉、吳莎則認為以上各實踐都是可貴的探索，但均存在各自的缺陷。整體性治理更加強調政府功能的整合，參與主體間的平等性和參與制度化不足。網絡治理并未改變單一治理模式，暗箱操作和腐敗現象仍在。協作化治理雖發展程度最高，但仍存在著政府主動而社會被動問題[5]108-115。因此構建一個以復合理性為基礎的復合治理框架十分重要。養老服務是社會治理的重要組成部分。長期自上而下的政府養老模式存在著諸如，資金短缺、養老服務供給效率低下、官本位思想嚴重、民眾長期依賴政府心理等弊病，對此張強、張偉琪主張借鑒美國多中心治理，主體間平等競爭、協商合作[6]122-127。顧金喜則認為多中心的治理在我國并不成熟，政府仍處于絕對主導地位[7]70-76。當前各治理模式均存在著政府和社會組織職責界限不清晰等缺陷。再此背景下，復合治理理論再次引入到養老問題中。

復合治理理論強調養老服務主體多元化、多向互動，通過協商、整合、信任機制加強彼此之間的聯系。當前是多元主體共同治理發展雛形期，政府在新的購買者、引導者和監督者角色中存在缺位以及職能越位現象。社會組織則缺乏政策引導、制度保障、政府監督管理，發展空間受限，獨立性和自主性得不到充分的發揮[8]86-90。對此，同春芬、汪連杰重點討論政府在養老服務中的作用及實施方案[9]73-84，姜玉貞則重點描述了社會組織在養老服務中困境的解決方案[10]45-53。當前研究多從供給角度分析，屈群蘋另辟蹊徑在復合治理視域下根據老人在生活照料、醫療保障和精神慰藉需求方面進行各主體的具體分工和復合運用[11]105-110。綜上所述，當前運用復合治理進行養老服務體系探討的文章仍不足，本文在總結前人的經驗上，從供給與需求兩個角度進行探討，完善責任分工的基礎上建立各主體間責任機制聯結。

二、多層次養老服務體系主體責任建構的必要性

本文根據“老齡化”發展要求，對“復合治理”給出新的內涵：一是多主體，包括政府、市場、營利性社會組織和基層自治組織、志愿者組織；二是多維度，包含東中西、城鄉等空間維度、短中長時間維度；三是多層次，則是指性別年齡、健康服務、差異需求分層；四是多領域，不僅包含養老、經濟、公共基礎、社會衛生，還包括微觀宏觀社會環境；五是多機制，即黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動的總機制；六是個人能動，表現為老年個體應擴大社會參與能力和范圍；七是及時高效，不僅表現為新的現代互聯網技術的高速應用、還包括養老需求反饋回應的及時、養老模式的運行高效和機制建設的高效實施。

當前我國的養老矛盾主要表現為養老需求與養老服務供給不相適應。養老需求因個體、家庭支持條件和經濟差異而呈現出多樣化的特點[12]80-87。

(一)個體差異主要為性別差異、年齡差異和健康水平差異

健康水平相同條件下，低齡男性老年人口傾向于社交、文教娛樂和自我價值實現需求。受長期以來男女性別不平等影響，低齡女性人口養老需求則更加關注經濟支持供給及精神尊重需求[13]91-98。隨著年齡的增長身體條件的不斷弱化，高齡老人不論男性和女性，生活照料和精神慰藉都是其最迫切的養老需求。不同健康水平條件下，失能、半失能老人身體自我照料能力逐步喪失，此時日常生活照料和健康醫療保障是其最基本的養老生存需求，出于心理負擔壓力，此時需要養老供給者密切關注老人的心理健康變化狀況，給與及時的安慰和鼓勵。對于失智老人，提供基本的衣、食、住、醫并給予良好的人文關懷環境，是解決該群體養老問題的基本途徑。

(二)家庭支持條件差異主要為家庭子女數以及家庭結構差異

二十世紀八九十年代生育政策下我國家庭結構漸趨核心化，且城市多于農村，發達地區多于欠發達地區。子女數量的變化一定程度上減輕了父母的經濟壓力，相對于農村家庭，城市家庭的養老需求更多傾向于自我養老和社會養老，追求高質量的老年生活，對于養老的需求更加多樣化。農村養老由于物質資源的缺乏以及經濟水平的限制，養老壓力相對于城市較大，農村家庭子女數量相對城市較多，一定程度上分散了養老負擔。但農村家庭總體負擔能力較弱，農村老人隨著年齡的增長，對基本生活和日常照料需求極高，更多依賴于家庭養老。

(三)經濟差異宏觀上表現為東中西部和城鄉經濟差異，微觀上則表現為個體經濟支持能力的差異

經濟條件是決定養老需求的關鍵因素。東中西部的養老需求隨著經濟能力的高低需求呈邊際遞減規律。東部發達地區相對于中西部欠發達地區擁有著經濟優勢和豐富的“資源”優勢，養老服務供給覆蓋面廣，發展質量高。不同區域城鄉居民的個人收入也使得老年養老質量存在差異。城市老年人口經濟能力較農村老人強，不僅表現在個體經濟支持能力，也包括子女所能承擔的養老經濟壓力。經濟基礎決定上層建筑，包括養老需求層次的高低，一定程度上反映出當前經濟的區域差異所導致的養老區域差異。以上描述中不同群體間的養老需求僅是相對需求，權益保護則是養老群體的共同需求，養老必須得到保障，既是老人權利也是子女義務。

老年人的養老需求決定了主體間的責任分工。復合型養老服務體系，主張養老主體間多元互補，養老資源整合與組織協同、空間開放、方式和成效共建共享[14]139-145。復合型養老服務體系建立黨政縱向，市場和社會組織橫向發展的網絡體系，在整合、協商、信任機制上實現各主體的優勢互補。第一，復合型養老服務體系中黨始終處于領導地位，站在制高點統籌全局發展，制定相關養老服務發展規劃，協調各有關部門集中力量解決養老難題，同時監督政府行為。第二，作為養老服務政策的制定者和實施者，政府必須加強養老服務建設和開發規劃。作為養老服務的協調者和監督者，政府要充分發揮各主體自身優勢，同時對于各主體的服務建立監督評估平臺，對于人員的安排建立一系列準入機制，對于不符合條件的主體和服務人員堅決拉入政府養老服務黑名單，切實保障養老服務健康長效發展。第三，作為養老服務提供者的企業，應按照政府政策進行行業規范，在市場競爭機制下，以提供高效便捷專業的養老服務作為企業文化，自覺接受政府和公眾的監督。第四，民間社會群體組織，要充分發揮“資源”整合優勢，作為社會服務的重要力量，加大公益性和自主性服務，提高服務質量水平；同時作為監督者，要主動監督政府和企業在養老服務中的行為，對于不符合公眾利益的現象及時進行反饋和曝光，保證養老服務的每一步都在“陽光”下開展。第五，家庭要充分發揮養老保障功能，實現老人情感精神上的滿足，作為子女應做到贍養義務，將"孝"文化傳承。社區作為養老服務社會化實現的重要場所，保障養老服務覆蓋面要不斷擴大，服務質量要更高。

三、明確多元主體組織責任及實現路徑

(一)強化政府責任和地位，完善政府協調和引導功能

當前養老服務體系中政府職能缺位和越位現象嚴重。一方面政府購買力度小、購買信息未透明化、政府購買服務后存在主體責任推諉等現象；另一方面社會組織發展數量少自組織性不高；政府制度體系不健全，社會組織權益保障性較弱，社會組織的積極性大大降低。同時政府監督評估機制不健全，社會組織因公信力下降受到大眾的質疑，自身發展失去資金和人才支撐。

第一，政府作為制定者和執行者，要自覺承擔制定全局性統籌養老服務政策和地方性法規，在中央文件主導下，各地方可以根據自身差異做出相應調整。對于政策的執行要堅持效率原則，各地方財政資金要及時下撥，對于養老服務的優惠政策要及時落實，針對地方經濟發展水平差異，養老服務水平要符合當地的需求。針對社會主體發展不受認可、養老服務人員自身權益沒有保障等問題，政府要制定相關政策切實保障，以此鼓勵和激勵社會主體煥發生機。

第二，政府作為各主體間合作協調者和引導者，要明確各主體的優劣勢，滿足各自特殊的利益取向，通過主體分工和復合運用的方式將老年人的養老需求與資源提供者相結合。例如，根據經濟差異進行責任劃分和資源利用，針對我國城鄉貧困老年人口養老問題，主要以政府提供無償服務為主，同時鼓勵社會力量進行公益捐助和愛心捐贈，滿足該人群基本養老需求。相對于步入小康生活的老年人口，根據經濟水平不同，提供適度有償服務，充分發揮社會組織自主性和獨立性。同時政府財政盈余狀態下，加大對企業和社會組織的資金支持，培育社會組織發展，以便更好地承擔政府轉讓后的空位，實現政府和社會正向耦合。

第三，政府在養老服務中另一個主要職能是監督評估。政府的自我監督包括一整套從中央到地方的監督系統，即各級設置督察組，督察組人員的選派嚴格按照準入標準，即組長必須由國家派遣公職人員擔任，成員由各社會組織通過無記名投票選派；中央督察組接受黨和人大監督，地方檢查組接受中央督察組和各級人大監督。政府對資金的來源和運作進行監督，系統評估養老服務，對于不合格的一律拉入黑名單。互聯網信息的技術發展，社會組織和公眾則通過線上線下對政府的行為進行監督，防止權利的濫用和缺失。

(二)加強市場和社會主體的參與，實現多元主體協調發展

任何個體自身都不具備在社會大環境下獨立解決復雜問題的能力和資源。社會養老服務離不開政府的主導，更不能缺少市場和社會主體的參與。當前市場在資源配置中的主體地位日益突出，中國不斷與世界接軌，民眾視野變得更加開闊，社會參與的呼聲不斷升高，社會力量得到一定的發展。但仍存在不足，一方面由于尚未制定完備的制度體系，使得政府和其他主體間職責模糊，政府絕對主導以及過度依賴共同限制了社會組織的獨立性和自主性發展。另一方面監督評估機制缺乏，社會組織公信力下降，資金來源渠道受限；缺少必要的獎勵激勵措施，社會組織和服務人員社會保障政策滯后，專業化人才隊伍建設受到阻礙；缺乏權威認證，以及群眾對于社會組織就是非營利組織的錯誤意識，使得盈利性社會組織發展緩慢，專業化服務產品的提供受到限制。

良好的社會參與環境需要：第一，法治的保障。通過法律明文規定，給予群眾參與養老服務和監督各主體養老服務的權利；賦予社會組織參與養老服務的權威和信譽；同時通過制度保障社會組織和養老服務人員的權益；通過具體運行機制的建立，界定好各主體之間的權利和責任。第二，培育發展社會組織。政府積極地將一些社會職能轉移到社會組織，為社會組織提供充足的資金和優惠政策，保證政府不過度干預，充分發揮社會組織在人力、物力和財力方面的整合和比較優勢。作為盈利性的社會組織，要抓住政府提供的發展機遇，堅持質量保證，打造專業的人員隊伍，滿足利益發展的同時，盡可能承擔企業應有的社會責任。社區自治組織和村民自治組織，應在政府給予的權限內，堅持人民利益導向，堅持本地養老發展需求導向，因地制宜的進行資源的利用。志愿者組織則要加大宣傳力度，鼓勵更多的群眾自覺參與到養老服務中來，同時群眾要加大對政府和營利性企業的監督，始終堅持公共利益至上原則。

第三，各主體協調發展。當前養老服務應堅持政府在公益性和基礎性服務的主體地位；堅持市場盈利性企業在市場供給制和價格機制下提供養老服務產品，充分發揮專業性和效率性；同時鼓勵基層自治組織(社區自治組織和村民自治組織)和志愿者組織充分利用地方性、低成本性，實現公眾利益最大。例如農民自身健康素養低，“資源”不足使得農村養老中的醫療問題成為主要難題。對此，政府牽頭，各城市三甲醫院與地方醫院對接的有償醫療互助模式緩解了看病難問題；在政府主導的社會醫療保障體系下，當地社會團體組織的重大疾病救助制度緩解了昂貴的醫療問題；村民自治委員會積極完善基礎設施建設，廣場的建立，健身運動器材的投入，營造了良好的運動氛圍，加強了農民尤其是留守老人的身體健康素養；以學校為主體自發形成的志愿組織，不定期舉辦文娛活動，填補老人的精神需求。

(三)充分打造智慧養老服務，營造良好社會養老環境

當前我國各部門對于養老問題缺乏有效的合作，政府同市場和社會主體之間信息溝通不暢，尚未形成統一完善的養老服務信息交流平臺。社會化養老服務單一，忽視老年人醫療、精神、康復方面的養老需求。專業人才隊伍匱乏，從事養老服務的人員多為流動中年女性，自身素質較低，缺乏專業性服務知識和技能且穩定性較差，老年護理服務總體水平較低。

智慧養老以互聯網信息技術為支撐，實現智慧養老[15]34-39，需要充分打造復合型養老服務體系平臺，平臺的頂層由政府牽頭民政、衛健委、殘聯等多部門組成，充分將各部門老年人信息資料通過互聯網整合匯總，建立老年人健康檔案管理系統，實現“一人一檔”。同時政府部門作為監管者，通過平臺可以對養老服務的全過程進行網上監控和指揮。平臺的中層充分吸收有資格的企業和社會組織加入，在平臺內市場可直接獲取養老服務信息。同時市場和社會組織的動態信息及時在平臺上呈現，有利于政府進一步了解其服務內容和質量。平臺的終端同群眾掛鉤，通過平臺群眾能夠將個人需求反應，政府第一時間對群眾需求做出回應并實施積極的方案進行解決，同時借用平臺，群眾可以對政府和市場養老服務進行監督。通過信息技術聯結，在政府協調引導下，市場和社會組織及時將手中的資源與群眾養老需求掛鉤，真正實現供需平衡。

當前通過開展國情教育，我國基本形成了敬老、愛老、尊老以及全面宣傳學習養老文化的社會環境。面對日益嚴峻的人口老齡化，僅僅通過文化知識的宣傳，改善能力具有局限性。長期以來，受西方功利主義思想的影響，創造經濟財富的能力被當做實現人生價值的標識，受生理因素的影響，老年人逐漸退出經濟主導的舞臺，經濟能力降低，家庭地位下降，隨之而來的還有心理失落感。隨著我國平均預期壽命的延長，老年人到達退休年齡后，仍存在巨大的創造價值，尤其是高知老人(具有高級知識、能力的老人)，發揮擁有再次參與社會工作能力老人的價值，能夠最大化創造新的社會財富，滿足老年人自我認同感，增加老年人心理健康程度。

實現老年人再次社會參與，需要營造良好的社會環境。此處的社會環境既包括經濟環境、也包括基礎公共衛生環境。經濟是根本，隨著老齡人數不斷增加，政府給與相應政策支持和引導，商業經濟可多加側重與老年人有關的產業，不同群體受生理因素影響衣、食、游、醫、住、行等需求不同，不同行業朝著老年人的需求進行有序轉變，一定程度上參加老年人再次就業。充分發揮社會組織的力量，在政策引導和環境需求下進行企業行業擴展；非盈利性組織則扮演重要的宣傳者，積極鼓勵組織老年人參與到新興老年產業中；政府在基礎公共衛生設施上要繼續進行適老化改造；社會要給與老年群體更大的包容和理解，青年人作為社區和家庭成員，更要鼓勵家人走出家門、走出社區、融入社會。文化具有潛移默化的影響作用，無論何時，對于養老愛老文化的宣傳教育不能懈怠，黨政成員學習有利于明確養老問題重要性，及時作出新的政策制度調整；企業學習有利于營造社會責任感；非盈利組織學習有利于將志愿、愛心服務進一步接力；社區、家庭學習有利于營造良好的老年人生活環境；個人學習能夠增加理解和包容性，使得整個社會養老環境更加和諧。積極利用科技智慧養老，營造良好社會養老環境，發揮多元主體責任作用，充分實現“復合治理”在養老上的新內涵。

[注 釋]

①世界衛生組織.World Health Statisitcs[R].2018.

②國家統計局.2018年國民經濟和社會發展統計公報[R].2019.

③中國老年保健協會.中國老年健康報告(2018)[R].2019.