全球化背景下我國地方政府的國際行為探析
——以江蘇省與東盟國家的合作為例

宋效峰

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

改革開放40余年來，中國已成為全球化的重要參與者、受益者和引領者；中國在影響世界的同時，自身也發生了深刻的變化，國家治理能力和治理水平不斷提高。當前中國正進一步擴大開放，為省級以下地方政府參與跨國交往提供了更大的活動空間。地方政府在自身的權限范圍內積極開展經濟、文化、科技、社會等領域的國際交流與合作，形成了中國與外部世界之間多層次的跨國互動結構。接下來就以江蘇省為例，來探討地方政府國際行為的一般動力、主要形式和發展趨勢。

一、國際關系多層結構下的次國家政府

地方政府也稱次國家政府，是指僅在一國部分地域行使管轄權的政府，即中央政府以下各級政府。在全球化時代，無論聯邦制還是單一制國家，次國家政府參與國際事務的意愿和能力都呈現出上升趨勢；這使傳統的“國家中心主義”國際關系范式進一步發生變遷，國際合作的多層次性得以凸顯。對于中國這樣一個幅員遼闊的大國而言，沿邊省區及外向型經濟較為發達的沿海省市對外交往的需求尤為突出。隨著次國家行為體所參與的國際領域日益多維，它們與國家層面的對外關系及其決策產生著前所未有的復雜互動，尤其在地區一體化相關進程中扮演著越來越活躍的角色，從而使地區乃至全球治理體系趨于完善。換言之，次國家政府日益介入國家的對外政策制定過程并開展越來越廣泛的國際活動，它們已成為新興的國際事務參與者。[1]4與國家層面的外交行為相比，次國家政府的對外交往更為靈活——它們不必拘泥于與主權有關的若干限制，在一些重大問題上的敏感性較低；這有利于促成國家間在具體領域的務實合作，從而使國際合作能夠在更多軌道上得以推進。例如，云南、廣西兩省區與湄公河次區域和東盟國家的合作，新疆與中亞和南亞國家的合作，東北三省與俄羅斯、韓國、日本的合作；它們作為橋頭堡，在不同方向上促進了中國與周邊國家的區域合作。

不過，主權國家(及其中央政府)仍然是全球化時代最基本的國際行為主體，它在國際政治和國內政治兩個層面之間發揮著最重要的屏障或區隔作用?；诖?，次國家政府國際行為能力的發揮空間，與國家的結構形式以及該國的對外交往架構存在著直接關系。英國學者布瑞恩·霍金(Brian Hocking)提出的多層外交論認為，次國家政府是一國政治體制的一部分，不可能成為完全自主的國際行為體，而只是在特定問題領域具有較大的相對自主性。[2]1相對于中央政府而言，次國家政府的對外交往具有從屬性和功能性，有賴于國家間的政治關系和交往架構。次國家政府負責把本地區社會群體的要求傳達到中央政府，但由此產生的跨國利益訴求須與中央政府所確定的國家利益目標保持根本一致——或者說，地方利益應與國家層面的戰略需要相協調。[3]162與美國、英國等世界上一些典型的聯邦制國家不同，中國作為傳統的單一制國家，次國家政府的國際行為有其自身特點。但隨著未來我國央地關系的進一步完善和調整，中央政府將向地方進一步放權，省級地方政府則會主動承接包括對外交往在內的更多權力，從而獲得更大的對外行為活動空間。這除了使國家的外交資源得到更合理的配置和利用外，也有利于進一步規范央地關系、激發地方政府的創新發展活力。

此外，次國家政府的對外交往能力還與自身所處地區的經濟社會發展水平存在正相關關系。一般地，經濟較為發達、社會較為開放地區的次國家政府，謀求擴大對外經濟和社會交往的意愿也更為強烈。相對于欠發達省份，它們的發展更依賴于國內和國外資源兩種資源，以及國內國際兩個市場。傳統上它們更為熟悉交往規則，交往手段也更為多樣化，相應的國際行為能力也更強。隨著它們對國際事務的參與度不斷加深，其所處地區的經濟社會發展也越來越需要訴諸于國際合作，跨國利益訴求趨于上升。而它們所掌握的各種地方公共資源，對于國家貫徹其對外政策目標也是值得倚重的外交資源之一。其中，江蘇地處中國改革開放的前沿之一——長三角地區，是我國經濟最為發達的省級地方之一；其雄厚的經濟實力也支撐著科技、文化、教育等領域在全國的領先地位，從而使其在對外交往中擁有較為均衡的軟硬實力資源，并成為我國開放度較高的省份之一。2017年11月，中國國務院新聞辦公室主辦的中國—東盟新聞部長會議選擇在蘇州舉行，同時向東盟國家展示了江蘇的傳統文化與現代文明。

最后，就外交的多軌道性而言，國家層面上的對外交往帶有全局性、統領性和趨勢性，次國家政府的國際行為必然會受到由這種國家間交往所塑造的外部環境影響。次國家政府所從事的對外交往顯然也具有官方性，它能夠從地方層面折射出國家關系的現狀及走向，以及傳導相關國家中央政府之間的政策甚至戰略意向。改革開放尤其是上世紀70年代中國與東盟國家建交前，中國地方政府與東盟國家進行某些合作是難以想象的。而當前江蘇省與東盟國家交流合作的不斷發展，符合新時期中國與東盟深入發展關系的需要，契合了當前中國大力推進的“海上絲綢之路”建設倡議。中國與東盟是推動東亞一體化進程的主要力量，隨著全球化和地區一體化在并行不悖地進行，經濟、社會、文化、環境等“低級政治”領域的重要性相對上升。國家利益的重心也由軍事安全等高級政治問題向低級政治問題下移，次國家政府外交越來越成為國家利益的重要實現渠道，尤其在經貿、人文等領域它們的表現更為突出，現代信息技術與交通工具的飛速發展也為之提供了便利。在有利的國家宏觀政策框架下，江蘇省積極尋求擴大開放，已構建起較為均衡的對外交往格局，其中東盟國家具有重要地位。2018年12月，第三屆服務中國品牌論壇暨東盟經貿發展對話會在江蘇昆山舉行，顯示了江蘇政企各界對東盟市場的重視。

二、經濟合作是江蘇省與東盟交往的重心

江蘇是我國省級地方中實施經濟國際化戰略的成功范例，它日益全方位、寬領域、多層次地參與國際經濟分工與合作。其中，以新加坡為代表的東盟國家已成為江蘇省對外經濟交往的重要對象。東盟包括多個為世界所關注的亞洲新興經濟體，目前這一區域組織正在致力于內部整合，以提升自身的國際競爭力。在國家層面上，中國與東盟之間的合作在取得“黃金十年”的基礎上，2013年又提出打造未來“鉆石十年”，包括升級中國—東盟自貿區、推動彼此間的互聯互通、加強金融合作、增進人文交流等倡議。而要深化國家層面的上述合作關系，離不開彼此地方層面的參與和支撐，這為江蘇省擴大對東盟開放提供了良好的契機。目前江蘇已與東盟國家相關地方建立起多樣化、多層面的交往形式，諸如締結友好城市、開展地方官員互訪、簽訂合作協定等。2007年官方性質的新加坡—江蘇合作理事會成立以來每年舉行一次會議，這是新加坡與我國省級地方政府成立的第六個同類機構，已經成為江蘇省深化與新加坡合作的重要平臺。2018年11月，該理事會第12次會議在新加坡召開；由此在江蘇省與新加坡政府有關部門之間，形成了較密切的官員互訪以及具體領域的合作關系。此外，江蘇省已締結的對外友城數量居我國各省級地方前列。在省級層面上，江蘇與越南同奈省、馬來西亞馬六甲州之間已建立友好省(州)關系。早在1995年，江蘇就與越南同奈省建立了友好合作關系，1998年雙方締結為友好省，2010年兩省簽署《關于加強交流與合作的協議》。在市級層面上，南京市與馬來西亞馬六甲市、文萊斯里巴加灣市，無錫市與菲律賓公主港市、柬埔寨西哈努克市，則締結了友城關系。相對來看，經濟較為發達的蘇南地區與東盟國家交往的活躍程度明顯超過蘇中和蘇北地區，這也反映了經濟因素的基礎性作用。

作為江蘇省對外開放的重要對象，東盟國家大都自然資源豐富，勞動力成本較低，市場潛力巨大。江蘇省則具有自身的比較優勢，與東盟的產業結構存在很強的互補性，有望形成較強的經濟相互依賴關系。江蘇省制造業發達，是貨物進出口大省，目前與東盟的雙向投資快速增長；其中馬來西亞、新加坡和泰國等較發達的經濟體是江蘇在東盟的首要貿易伙伴。江蘇生產的紡織機械在越南、柬埔寨等東盟后發國家存在較大需求，而農機產品在菲律賓、越南、泰國等很有競爭力，光伏發電項目則在越南等國很有市場潛力。此外，江蘇企業還與馬來西亞、泰國在造紙等輕工領域以及現代農業領域開展合作，紡織、制衣、輪胎制造等產業也轉移到越南、柬埔寨、泰國等國投資設廠，并積極參與東盟國家的工程承包。從“請進來”到“走出去”，貿易與投資并舉，通過大型企業帶動眾多中小企業的參與，目前江蘇省與東盟國家存在經貿往來的企業數以千計，東盟已成為江蘇省最重要的貿易伙伴之一。2017年3月，江蘇省商務廳召開了赴東盟投資企業座談會，尋求更好地融入“一帶一路”、共享發展機遇。展望未來，通過進一步加強經貿合作，還可以有效緩解江蘇省經濟社會發展中資源比較緊缺的矛盾，實現地方產業機構的升級轉型。

在“請進來”的早期階段，東盟國家是江蘇重要的外資來源地，其中新加坡的資金與管理經驗為江蘇尤其是蘇南地區的經濟發展產生了顯著的促進作用。1994年，新加坡與江蘇合作創辦了蘇州工業園，開創了江蘇與東盟經濟合作“直通”新模式，也是迄今中新兩國政府之間規模最大、運作最為成功的合作項目。在其帶動下，上世紀90年代，江蘇與東盟國家(主要是老成員國)的經貿合作進入活躍期。[4]1這一時期，無錫市政府也與新加坡淡馬錫財團控股的勝科工業集團合作建立了無錫新加坡工業園。一些有實力的東盟國家企業開始在蘇南等地投資，并以此為基地不斷拓展中國市場。長期以來，江蘇省是新加坡投資最多的中國省份。近年來，江蘇省著力在先進制造業、戰略性新興產業和現代服務業等領域實施“引進來”戰略。2007年，江蘇與新加坡合作建設位于常州的數字文化產業園。同年，水務巨頭新加坡凱發集團投巨資參與江蘇灌云的水處理等市政基礎設施建設。雙方的經濟合作由蘇州、無錫等蘇南地區向蘇中、蘇北地區擴展，其中，2009年在南通開工建設的蘇通工業園(蘇通科技產業園)就是中新蘇州工業園模式的推廣。江蘇與東盟國家之間的航空、海運聯系也越來越便捷——2005年，連云港開通了東南亞集裝箱運輸航線，可達越南、泰國、馬來西亞、新加坡等國的港口；2010年，東方航空江蘇有限公司開通了南京至新加坡的定期航班。2016年，長江開通的首條直航東南亞的集裝箱班輪航線從太倉出發；2018年5月，該航線增至每周3班，以進一步滿足區域企業面向越南、泰國等東盟國家的進出口需求。這種有形的互聯互通，直接促進了雙方的人員和物資流動，加強了江蘇省與東盟國家經濟上的相互依存關系。

隨著自身經濟結構轉型的推進，除了深化省內已有的經濟合作區或工業園區建設外，江蘇還對東盟積極實施“走出去”戰略，經貿對象國別分布更趨廣泛和均衡，主要是從東盟的老成員國向新成員國擴展。東盟國家也正在以土地、稅收等優越條件吸引中國經濟發達省市的投資，而江蘇省在對東南亞的貿易和投資方面居于全國前列，尤其是對新加坡、越南、泰國、馬來西亞和柬埔寨等國的投資比較突出，體現了彼此較強的互補性。其中，江蘇省與柬埔寨共建西哈努克港經濟區，是江蘇省乃至中國第一家在境外主導建設的經貿和合作開發區，也是商務部“走出去”戰略確立的首批8家境外合作區之一。2008年，該項目由江蘇無錫紅豆集團、無錫光明集團等企業與柬方企業合作創辦，是雙方經濟合作“直通”模式的典型體現。江蘇企業尤其是民營企業能夠積極利用國際市場的資源和要素配置，進行必要的對外投資和產業轉移，體現了較強的跨國經營能力。這不但可以規避貿易風險、有效緩解自身資源相對緊缺的矛盾，也有助于促進江蘇省產業結構的戰略升級。

總的來看，在中國-東盟自貿區框架下，江蘇省可積極推進多層次、多行業領域的經貿合作，促進自身的產業結構升級。[5]1-4同時與廣西等南方省份加強協作，拓展與東盟交往的平臺(例如借助于設在廣西南寧的中國-東盟博覽會)，共同夯實中國與東盟不斷深化的經貿關系?？陀^地說，國內其他一些省份也在積極發展與東盟的經貿關系，在某種意義上江蘇省與相關省市也存在一定競爭關系，因此需要進行一定的利益協調，開展錯位競爭。就外部環境而言，江蘇省在實現對外經濟交往對象多元化、積極開拓新興市場的同時，也要協調好不同區域方向之間的關系，更有針對性地拓展與東盟各國的經貿關系，完善江蘇的對外經貿戰略格局，從而分散和降低對日本、美國等主要傳統市場的過度依賴。另一方面，東盟國家大都屬于出口導向的經濟體，江蘇省與一些東盟國家的產業結構存在一定競爭性，例如制造業領域的服裝、電子產品等；其中，勞動密集型等加工貿易企業與越南、泰國等東盟國家存在一定的競爭，尤其需要升級轉型。此外，在“走出去”時江蘇企業還面臨著對東盟各國法律、制度、人文環境的適應等問題。為此，要推動項目主導的經貿合作方式向更高層次、更為制度化的合作關系發展，即將一般性的經貿合作向制度化、規范化的方向發展，加強與東盟構建更為全面的互聯互通，包括在有形層面上參與東盟國家的基礎設施建設，以及加強無形層面上的市場規則交流。

三、向更為全面的領域拓展國際行為能力

當前東亞地區經濟一體化處在一個重要關頭，中國和東盟都是區域全面經濟伙伴關系協定(RECP)談判的重要成員和積極推動者。中國政府提出與東盟各國構建利益共同體、命運共同體，這些目標都需要扎實的具體內容作為支撐。江蘇省雖然不具備云南、廣西等省所處的地緣區位優勢，但它是歷史上“海上絲綢之路”的重要起點；雖然僑鄉優勢趕不上廣東、福建等華南省份，但其中也有數量可觀的新加坡、馬來西亞、泰國等東南亞華商的祖籍在江蘇。此外，江蘇還是中國現代東南亞研究的發祥地；主要面向東南亞華僑的暨南大學的前身便于1906年創立于南京。[6]6江蘇省與東盟國家的合作可由經貿向科技、人文、教育、社會等更廣泛的領域擴展或外溢，積極開展對東南亞的各種交流活動，增強自身的對外交往軟實力。

東南亞一些國家與中國人文相通，中華文化在新加坡、馬來西亞、泰國、印尼等國的華人社會得以傳承，越南也屬于傳統的儒家文化圈。而江蘇是中國人文積淀比較深厚的省份，教育資源豐富，尤其是高等教育發達，對于東南亞國家留學生具有較大吸引力。目前江蘇的中外合作辦學機構和項目位居全國前茅，針對東盟國家江蘇省教育廳還與中國—東盟中心、東南亞教育部長組織、緬甸教育部、印尼教育部等簽署合作協議。2016年江蘇省專設“茉莉花東盟獎學金”，預留300萬元用于獎勵東盟國家優秀學生來江蘇學習?？梢哉f，與新加坡、馬來西亞、越南等東盟國家在文教領域開展合作，順應了當前中國的文化“軟實力”發展戰略，為中國與東盟的教育合作充實了具體內容。例如，2011年成立的老撾蘇州大學，是獲得中老兩國政府支持的中國在海外創建的第一所高校，開創了中國高等教育“走出去”的先河。目前，其運作模式正在完善之中，示范效應已經顯現。在職業教育合作方面，位于南通市的江蘇工程職業技術學院近年來與老撾、柬埔寨、緬甸、馬來西亞等國家的院校和教育機構建立了友好合作關系。2015年，江蘇省教育廳與中國—東盟中心在蘇州舉辦了中國—東盟職業教育校長高峰會。2016年8月，在第九屆中國—東盟教育交流周上，江蘇牽頭舉辦了中國—東盟職業教育合作對話會，并發出了建立中國—東盟職業教育合作聯盟的倡議。2016年11月，江蘇—東盟教育合作對話會在無錫舉行，發表了《江蘇—東盟中學校長合作倡議書》，同東南亞國家的教育交流與合作機制不斷加強。[7]

而在旅游和其他人員往來方面，新加坡是江蘇最重要的海外客源市場之一，同時其南洋理工大學等機構也江蘇省提供了干部培訓等公共管理方面的服務。作為國家整體發展戰略的一部分，江蘇省正致力于實現自身的經濟社會發展轉型，進一步深化對外開放；這需要借鑒東南亞較先進國家的現代化經驗，充分發揮政策能動性，實現機制創新。其中，江蘇蘇州市積極吸收新加坡在社會管理等方面的經驗，在城市與社區管理方面取得了突出進展，例如電子政務建設。中越兩國社會制度相同、國情相近，2010年4月，越南政府總理阮晉勇訪問江蘇，并出席了中國(江蘇)—越南經貿合作論壇。2011年，第七次中越兩黨理論研討會在江蘇常州舉行，交流新形勢下做好群眾工作的經驗。為了吸引更多的東南亞游客來蘇，2018年1月，江蘇省旅游局與暢游行傳媒私人有限公司在新加坡合作成立江蘇旅游推廣中心。2018年5月，由中國—東盟中心、中國外文局、江蘇省人民政府新聞辦公室主辦的首屆中國—東盟媒體合作論壇在無錫舉行，促進了江蘇與東盟各國在媒體層面的合作。

在科技、環保等領域，2012年中國—東盟科技伙伴計劃啟動。江蘇省擁有較強的科技實力，科技資源十分豐富，產業鏈條相當成熟完善，可依托上述計劃加強與東盟在新能源技術、農業技術等領域的合作，使之成為中國與東盟國家科技合作的高地。2010年，新加坡—江蘇創新合作高層論壇暨技術對接大會在南京舉行，旨在促進雙方在電子、信息等領域的科技合作。而總投資超過1000億元人民幣、目前仍在建設之中的新加坡—南京生態科技島是繼蘇州工業園之后江蘇與新加坡合作的又一重大項目，也是迄今為止南京對外經濟技術合作中規模最大的一個整體合作項目，它以生態、低碳、智慧等科技產業為主導。再如，2012年11月，中國—東盟環境保護合作中心與宜興環?？萍脊I園簽署戰略合作協議；宜興環保科技工業園是是我國唯一以發展環保產業為特色的國家級高新技術產業園區，上述協議支持該園區相關企業“走出去”，提升園區的國際化水平，促進中國與東盟的環保技術合作?？偟膩砜?，除新加坡外，江蘇與其他東盟國家的科技合作則以技術輸出相對較多。[8]6這些技術合作從農業、制造業向高新技術領域擴展，其形式以項目合作和技術培訓為重點，在醫療衛生、應對氣候變化、打擊電信詐騙等領域的合作空間仍然很大。

四、小結

在全球化與地區經濟一體化背景下，地方政府的對外交往與國家的總體外交總體保持一致，地方政府的國際合作為國家層面的國際合作和相關政策提供了實踐基礎和經驗積累，在總體方向上符合國家和地方經濟社會發展的需求。[9]313作為一個行為能力較強的次國家行為體，江蘇省與東盟的合作關系正由經貿領域向其它更廣泛的領域擴展，有力地配合了中國與東盟關系的全面發展，支持、貫徹和補充國家層面的外交戰略與政策。但另一方面，江蘇省與東盟國家的合作還有很大的潛力可以挖掘。從交往主體來看，可進一步鼓勵和吸收民間組織的參加，加強與上一層級和下一層級相關機構的多方協作、彼此補位，從而實現第一軌道與第二軌道、第三軌道交往的協調共進。江蘇省相關機構、組織還可通過國際交流平臺開展對東盟國家的宣傳，針對包括東南亞媒體在內的重點受眾，傳播本地區經濟發展、人文繁盛、法治進步、生態良好的形象，從而參與到國家總體形象的戰略中來。在對外政策制定方面，地方政府可以通過機制化或非機制化的方式與中央政府交流意見、向中央政府提出相關可行性建議，在更高水平上參與中央政府的有關決策。這就需要通過機制和政策創新，進一步激發次國家政府的主動性，引導與扶持地方各級政府提升自身的國際交往能力，拓展江蘇與東盟的合作領域，促進江蘇省對外開放格局的多元、均衡、協調發展，從而實現交往國別、地區分布的進一步優化。在具體層面上，江蘇省企業在與東南亞發展經貿關系時，除了要獲取經濟利益之外，還要積極參與當地的經濟社會發展，承擔起必要的環境和社會責任，并注意規避跨國經營的政治和法律風險；對于地方政府外事部門而言，則需要發揮好新形勢下的服務和管理職能，指導相關主體樹立機遇與風險意識，更好地開展對東盟國家的交流。