我國特定問題調查制度的憲法邏輯及其展開

特定問題調查是我國人大監督權的基本內容，也是立法機關履行人權保護憲法義務的重要方式。我國特定問題調查制度的憲法基礎是一切權力屬于人民；運作機理是以人大代表為主導的多元主體通過憲法商談最終實現權利保障。盡管國家層面尚無特定問題調查的實踐，但地方人大的豐富實踐為推動國家層面的制度實施提供了參考經驗。運用憲法思維完善特定問題調查制度，需要堅持黨的領導和社會主義法治這兩項憲法基本原則。

特定問題調查是國家權力機關為了查清對公共利益和社會民眾影響特別重大的事件或問題，依照法定程序成立專門機構開展的調查活動。我國憲法第71條明確規定了全國人大及其常委會在必要的時候有組織特定問題調查委員會的權力。但在實踐中，面對民眾就“溫州動車追尾事故”“天津特大火災爆炸事件”“北京霧霾治理”“山東非法疫苗事件”等進行特定問題調查的呼吁，全國人大迄今為止尚未組織過特定問題調查委員會。①為了充分發揮特定問題調查制度的憲法價值，必須從憲法文本層面理解特定問題調查的內在邏輯與運作機理，明確其憲法定位與實施條件，從而實現特定問題調查的憲法功能。

一、特定問題調查制度的憲法基礎

根據代議制“以人民的名義實現對政府的控制”原理，現代國家一般將監督政府的權力授予代議機關，代議機關代表人民履行監督政府的憲法義務成為各國政體架構的基本配置。特別是隨著福利國家理論的興起，代議機關在履行監督義務的過程中，還承擔著人權保障、促進國家權力與公民權利形成良好的戰略合作伙伴等新的時代使命。這主要是通過代議機關與政府及民眾之間的溝通互動并達成合意來實現的，“代議機關與其他國家機關交互進行的合意活動中，合意基本原則所發揮的作用可歸結為兩種：一為正面實施人民主權原則；二為確保在法治原則下或制衡過程中實施人民主權原則”[1]（P416）。換言之，代議制在現代國家的憲法秩序中，不再僅僅是政治共同體通過公開議事和理性辯論形成共識的民主機制，而且是一種基于自由平等的公民理性交往形成的、包容多元利益主體和不同價值信仰、促進公民權利實現和保障的共和制度。蘊含了共和理念的代議制不僅確定了古老的民主問題的最佳解決方法，而且還提出了人民是國家所有事務和公共事業根源的主張，認為“人民”存在的最重要的意義是，人民是國家憲法秩序的最終守護者，也是憲法解釋和憲法實施的終極動力來源。人民和代議機關的關系是，“盡管人民有責任認定憲法作為根本法和最高法，如何得到正確解釋和實施的問題，但人民必須通過代議機構這種民主機制來實現自我表達”[2]（P31）。同時，人民通過參與代議機關的協商議事，還能夠喚醒他們作為政治共同體法律創制者的公民意識和憲法認知力，積極承擔起公民所應承擔的職責，并養成關心公益事業和社會福祉的憲法美德。人民通過以公民角色為核心的參與奠定了現代法律的合法性基礎，代議機關通過人民的授權監督政府既是履行憲法規定的義務，也是實現民眾參與國家治理和社會公共事業的重要途徑。在這個過程中，公民的參與權、表達權、批評建議權和知情權等基本權利得到了實現，法律共同體的自我理解因為民主參與獲得了反思能力，從而構成了法治國家實質化的合法性基礎。

現代民主政治的發展實踐表明，人民對于代議機關權威的認同主要取決于代議機關是否能夠切實履行好立法和監督兩項重要的憲法職責。從代議機關的功能視角來看，一方面代議機關主要通過民主程序制定“合法之法”獲得合法性和有效性；另一方面是通過規范化的民主制度行使監督權，對行政機關進行制度化約束從而為政體的長治久安積累足夠的民眾認同和支持，確保具有社會自主性的公民有效運用其政治自主構建起良好的憲法秩序，以實現政治力量和社會資源的整合。如英國議會為調查政府弊政所設置的議會查弊官制度，即直接向議會負責的查弊官通過對政府官員所表現出的不稱職、無能、武斷、官僚作風以及濫用權力等進行調查，以實現對政府行為的及時糾偏和指導。議會查弊官在某種程度上享有高級法官的地位，其調查結果的權威性和認受性很高，提出的糾正建議通常都能夠被相關部門接受。[3]（P85-86）這種通過議會調查政府弊政以監督政府的方式，是代議機關作為民意代表機關履行其憲法職責的重要體現。

盡管代議機關在對政府行使監督權的過程中，會受到多方面因素的影響和限制，可能導致監督效果不一定能夠實現制度預期，但“從權力精英主義（或稱議程設置）視角出發，我們就會更多關注議會可以做什么，而不是它實際做了什么。……換言之，議會監督有一種遏制效應”[4]（P123）。這種“遏制效應”使代議機關在現代立憲國家的憲法秩序中，成為政府權力行使的“抑制機關”[5]（P151），即便沒有產生直接法律后果，議會監督通常也能夠對行政官員施加無形壓力并警示其認真對待所作出的行政行為，客觀上能夠起到防范權力濫用、化解未知風險的隱性效果。而且，對行政機關進行監督本身就是代議機關的憲法職責之一，國家最高法律效力的規定性使得制度設計本身就具有極大的威懾力，這在一定程度上也會督促其他國家機關在履行職責時會更嚴格地遵照法律的規定，服從法律的治理。從這個意義上來說，憲法規定的代議機關行使監督權所起到的“遏制效應”與“抑制功能”將提升政府依法施政能力和施政水平，樹立起民眾對代議機關權威與代議制民主價值的廣泛認同和堅定信仰。

在我國，人民代表大會代表人民行使國家權力，管理國家事務和社會事務。人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，是憲法規定的實現社會主義民主的基本形式。由人民代表大會代表人民行使對其他國家機關的監督權，是憲法規定的人大基本職權之一，主要目的在于通過監督約束其他國家機關，確保其按人民的意志行使權力，落實“一切權力屬于人民”的憲法原則。“人民只因其存在，便永遠正當。人民絕非虛構的擬制，它由具體的成員構成，人民的意志來自一切成員的個體意志，是一切個體意志間的共同意志。”[6]（P6）根據憲法第27條的規定，一切國家機關和國家工作人員應經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。因此，其他國家機關接受最高代表機關的監督，是落實“一切權力屬于人民”憲法原則的應有之義。其中，特定問題調查制度作為全國人大及其常委會行使的一項重要監督職責，更是直接鮮明地體現了“一切權力屬于人民”的憲法原則，彰顯了社會主義國家“權力來源于人民、服務于人民、受人民監督”的本質特征。

“一切權力屬于人民”是我國特定問題調查制度的憲法規范基礎。“一切權力屬于人民”意在實現人民當家作主的憲法地位，在人民代表大會制度中貫徹“一切權力屬于人民”的憲法原則，實質上就是要充分發揮各級人民代表大會在保障人民當家作主方面的憲法功能。因此，在人民代表大會制度的運作過程中，必須切實把“一切權力屬于人民”落實到人大工作的方方面面。特定問題調查作為人大行使監督權最具權威性和嚴厲性的方式之一，對于保證人民代表大會制度的穩健運作具有重要作用。通過人大及其常委會組織特定問題調查委員會，能夠對涉及民眾利益的重大問題、社會重大突發事件或危及公共安全的緊急事件進行全面深入的調查，并及時公布相關信息，澄清事實真相，保障公眾知情權的實現。“在國家某些特定的時候，由于強力的作用，政治也常常成為民眾的關注焦點。可能喚醒民眾政治良知的事件就如同這個國家的歷史一樣豐富多彩、變化無常……不管是哪種原因，關注這些事件和問題可以使平時并不積極的公民變得相對活躍起來，并且能夠在令人吃驚的程度上犧牲自己的時間和利益參與討論這些問題，并使民眾通過關注這些事件去認真思考是否支持國家權力機關作出的解決這些問題的方案。”[7]（P5）通過特定問題調查委員會調查工作的開展，不僅可以及時發現和處理政府施政過程中出現的各種問題，回應社會生活中人民群眾的各種訴求，為受到侵害的各種權利提供及時救濟，而且有助于促進普通社會民眾以人民的名義關注和參與國家政治生活和社會公共事業，積極捍衛和維護人民代表大會的制度權威，更好地落實“一切權力屬于人民”的憲法原則。

二、特定問題調查的運作機理：憲法商談下的權利保障

自1954年英國議會成立沃爾芬登委員會對同性戀和賣淫問題開展調查開始，標志著特定問題調查的功能從傳統的民主監督轉向現代公民權利保障。尤其是2018年2月英國眾議院財政部特別調查委員會啟動的對加密貨幣和區塊鏈技術的調查，2018年5月塞爾維亞議會成立對1999年北約使用貧鈾彈轟炸造成民眾健康和環境影響問題的特定調查委員會②，都表明了特定問題調查制度的功能轉向人權保障的發展趨勢。作為憲法的終極價值追求，公民權利的實現和保障需要代議機關的積極作為，特別是在社會民眾普遍關注的重大責任事故和社會事件發生后，更需要代議機關查清真相以消除不必要的恐慌，滿足公眾知情權，并積極推動立法變革和公共決策以防范未來可能發生的類似風險，切實履行憲法賦予的各項職責。“立法者是為政策負責及經民主、合法程序所產生之國民代表。”[8]（P11）從特定問題調查的制度功能來看，為了實現其權利保障目標，現代國家的民主政治架構采用了基于憲法的民主商談路徑。

如前所述，議會行使特定問題調查權的主要目的是，通過對政府監督實現對公民權利的保障，借鑒現代憲法理論由傳統的權力監督走向權力的積極作為以促進公共福祉的新發展，現代國家議會行使特定問題調查權的重心，逐步由單方的監督政府行為轉向多方主體通過民主商談共同參與調查活動，明晰特定問題產生的原因、過程及責任歸屬，平衡各方利益關系，最終實現權利保障的憲法終極價值追求。其中，基于憲法的民主商談作為特定問題調查制度的核心程序，也是風險社會分析處理信息以保證立法決策合法性的重要機制，“商談是標準制定者用來厘清問題、確定相關信息和專門知識以及最終評定風險的手段”[9]（P22）。作為現代社會多元主體參與國家和社會治理的基本方式，民主商談的重要價值在于，可以為復雜問題的解決凝聚多方智慧，通過理性辯論和廣泛商談提供多樣化解決方案。通過基于憲法商談基礎上的特定問題調查，不僅可以在查清問題真相的同時最大限度地實現公民知情權、參與權和監督權等公民權利，而且有助于參與調查的多元主體形成良好的持續性合作伙伴關系，在防范監督權力的同時更好地應對來自風險社會不確定的各種機遇和挑戰。

首先，憲法商談以維護公共利益和公民權利為價值追求，這也是憲法設計特定問題調查的價值目標。憲法是國家的最高法律秩序，人權保障是憲法的終極價值追求，“‘研究憲法就是研究人權'，學術領域并沒有人權學，憲法學就是在探討人權的內容，如何保障人權的權力分立體制及政治運作的相關事項。……憲法的內容必須具備現代立憲主義的基本原理：保障人權、國民主權、權力分立，才具備合法性、正當性，否則就不配稱之為憲法”[10]（P2）。代議機關作為民意機關和代表機關，應當履行憲法規定的立法和監督職責，其中特定問題調查就是其中的重要內容而為大多數國家的憲法所明確規定。如《西班牙憲法》第76條規定，眾議院和參議院在必要的時候，可以針對任何涉及公共利益和民眾利益問題任命事實真相調查委員會。《克羅地亞憲法》第92條規定，議會有權就任何有關公共利益的任何問題組建調查委員會。《馬其頓憲法》第76條規定，議會有權針對涉及公共利益的任何領域和某個特定事務設立調查委員會，調查結果成為追究相關負責人責任的動議基礎。由此可見，特定問題調查的目的主要在于維護公共利益和公民權利，調查程序的民主性直接影響著調查結果的正當性。以憲法商談為基礎的調查程序，為特定問題調查結果的正當性提供了源于商談的合法化力量，特定問題調查過程由此成為政治共同體維護公益目標的集體性行動。

其次，憲法商談要求商談過程應當符合民主和法治原則，這與特定問題調查應符合人民主權原則、具有民意基礎并在法治軌道內運作存在深刻契合。“應盡可能地擴展法治思想，尤其是原則性的決策優于特殊性決策，這對政府應當如何行動產生了深遠影響。這意味著，代議機關必須始終在法治軌道內運作，對其所面臨的任何問題及時立法。法治國家的條件也意味著，政府的其他代理機構必須始終按照法律規定的方式采取行動。”[11]（P175）為了確保特定問題調查制度在法治軌道內運作，一是調查機構的成立須經過代議機關的民主決議或者授權，符合憲法和法律的規定。如《捷克憲法》第30條規定，眾議院調查社會公眾所關注的重大問題時，可以設立調查委員會，但必須通過至少五分之一的議員提議。二是參與調查的成員應當體現代議機關的民意基礎，且代議機關有義務為民眾參與和監督調查提供多樣化渠道。如《斯威士蘭憲法》第129條規定，議會任命的委員會在調查中，組成人員應盡可能地反映議會中不同的意見和利益。三是調查機構應直接向議會負責，結束調查之后提交的調查報告應由代議機關審議并作出最終結論，最終結論應當向公眾公開，接受人民的監督。《土耳其憲法》第100條規定，調查委員會應當在兩個月內將調查結果向議會提出報告。調查應當符合法律的規定，并盡可能傾聽各種聲音、反映多種意見，才能真正查明問題真相并提供多元化解決方案，從而對類似問題的解決和防范提供立法改革建議或規劃，“原則上由立法機關負責評估危險程度，并準備充分的防衛裝置，而防衛裝置有多種選擇可能性時，亦委諸立法機關決定”[12]（P16）。在調查過程中，調查機構應遵循法治原則，通過調查取證和公開聽證的方式，依法傳喚證人，充分保障公民權利。

最后，憲法商談要求參與商談的各主體承擔起商談責任，特定問題調查亦應體現責任性原則。一方面，責任性原則要求調查委員會組成人員應當與被調查的事項無利害關系，以保證調查結果的公正性；同時，為了保障公眾知情權，除了法定不予公開的情形之外，特定問題調查的全過程應向全體社會民眾公開。另一方面，責任性原則要求特定問題調查委員會在調查時應遵循法律保留和比例原則，選擇對當事人權利侵害最小的調查方式，充分尊重和保障公民的各項權利。如《巴林憲法》第69條規定，眾議院任何時候均有權組織調查委員會或委任一名或多名議員調查任何憲法規定的議員職權范圍內的國家事務，委員會或議員應在調查之日起4個月內提交調查結果。大臣、所有國家公務員有義務和責任提交需要由其提交的證書、文件資料和報告。

由此可見，代議機關特定問題調查的運作機理充分彰顯了通過憲法商談實現權利保障的制度邏輯：調查目的應符合憲法的精神和價值；調查機構的成立必須有憲法和法律的明確授權；調查方式應遵循程序正義原理；調查過程應恪守法治、人權保障和比例原則；調查報告應是參與調查的各方主體通過商談辯論形成的理性、客觀、中立的結論。唯有如此，特定問題調查才能成為代議機關查清真相、推動立法改革的動議基礎，更好地落實代議機關保障人權的憲法義務。因此，代議機關應認真對待特定問題調查這項對于人權保障“具有特殊價值”的憲法權力，切實履行好這項憲法職責。

三、特定問題調查的地方實踐：與質詢的比較分析

盡管全國人大及其常委會從未組織過特定問題調查，但地方人大特定問題調查的實踐頗為豐富：2000年安徽省合肥市人大常委會對汪倫才案件進行特定問題調查；2004年遼寧省興城市人大常委會啟動特定問題調查追查糧庫執行問題涉及國有資產流失；2005年湖南省益陽市人大常委會組織特定問題調查委員會對城市規劃區內歷年形成的閑置土地進行調查；2008年湖南省永州市人大常委會對瀟湘平湖“得月舫”游輪問題進行調查；2011年湖南省宜章縣人大對于康達水泥廠開展特定問題調查；2014年浙江省云和縣人大對財政存量資金啟動特定問題調查；2016年江西省人大常委會對食品生產加工小作坊和食品攤販開展特定問題調查；2017年底浙江嘉興人大常委會對市屬國有資產若干問題開展特定問題調查；2018年四川自貢市人大常委會對大氣污染防治工作情況進行特定問題調查。雖然地方人大組織特定問題調查的次數較少，但效果非常顯著，受到了社會民眾的廣泛好評，促進了當地群眾普遍關注的社會問題的解決，有效保障了社會民眾的合法權益。

從我國地方人大特定問題調查的實踐，可以看出各地實施特定問題調查的共同點有：（1）調查內容主要是涉及公共利益與民眾權利的重大事件。如2004年遼寧省興城市人大常委會對糧庫執行案件的特定問題調查和2008年湖南省永州市人大常委會對瀟湘平湖“得月舫”游輪問題的調查，分別維護了被執行人的合法權益和群眾的飲用水源安全。（2）調查啟動的程序較為嚴格。地方人大特定問題調查一般由各級人大常委會依職權主動啟動，提議成立特定調查委員會的主體大多是由各級人大常委會主任或副主任牽頭向常委會提出動議，而后經過常委會全體會議表決通過，再開展調查工作。如2016年江西省人大常委會啟動對食品生產加工小作坊和食品攤販的特定問題調查，先由江西省第十二屆人大常委會第二十五次會議通過《關于成立食品生產加工小作坊和食品攤販問題調查委員會的決定》后，再成立特定問題調查委員會進行調查。（3）調查過程其實是以人大代表為主導的多元主體共同參與的民主商談過程。如2014年浙江省云和縣人大對財政存量資金啟動特定問題調查，特定調查委員會的成員不僅包括通過民主推薦與常委會票決相結合方式產生的人大代表，而且還專門從財政、審計、發改、金融等部門抽調業務骨干組成專家小組，以保證調查活動的專業性。再如四川自貢人大常委會針對大氣污染防治工作開展的特定問題調查，為了確保調查數據科學性、準確性和權威性，以市人大常委會組成人員為主建立的特定問題調查委員會還專門聘請了國家、省、市環保專家全程指導。④多元主體的共同參與，確保了調查結果的中立性、客觀性和科學性。（4）調查結果強調相關主體的責任落實。如浙江嘉興市人大常委會開展針對市屬國有資產若干問題的特定問題調查，經過近一年的調查，最終形成了《嘉興市人大常委會特定問題調查委員會關于市屬國有資產若干問題的調查報告》，對存在的問題進行了清單式列舉，明確了各部門各單位的整改事項和具體責任。⑤四川自貢人大常委會啟動對大氣污染防治工作情況的特定問題調查后，對在調查中發現的較嚴重的失責行為、不作為行為、亂作為行為等，必要時啟動問責追責；對問題特別重大的，且整改落實不到位、造成嚴重后果的，報經黨委同意后啟動罷免程序。調查結束后，將梳理形成大氣污染防治工作情況問題清單和責任清單，并對市政府及相關職能部門整改落實情況開展跟蹤督查。[13]通過剛性問責機制，特定問題調查制度的監督功能得到更有效的發揮，權力制約和權利保障的價值目標也得以充分落實。

在人大監督權的體系當中，質詢也是其中的重要內容。與特定問題調查相比，質詢是國家代議機關對行政機關實行的監督，在我國是指人大代表對行政機關及其工作人員提出質問和要求答復的制度。特定問題調查和質詢都是憲法規定的人大行使監督權的基本方式，但在實踐中較易混淆，且這兩項制度都存在由于具體適用范圍不清晰、啟動條件較嚴格、實施程序不明確等問題，導致這兩項制度實施效果不甚理想。要充分發揮這兩項制度的監督功能，首先應明確二者的區別。大致說來，特定問題調查和質詢制度的區別有：第一，制度設計的直接目的不同。人大組織特定問題調查的主要目的在于通過調查，對涉及公共利益的重大問題、社會重大突發事件或危及公共安全的緊急事件進行全面深入的調查，并及時公布相關信息，澄清事實真相，從而實現對公民權利的保障。質詢主要是人大代表對其他國家機關及其工作人員工作失誤的一種責問和糾偏，其價值在于獲取信息和敦促受質詢機關及時糾正錯誤。第二，憲法定位和制度屬性不同。特定問題調查是一項臨時性的、輔助性的憲法權力，當完成了對特定事項或問題的調查后，特定問題調查組織將不再存在，而質詢是一項常態化、靈活性的監督權力，是人大行使監督權的經常性內容。第三，啟動程序不同。人大組織特定問題調查的啟動要件是“認為必要的時候”，一般說來，“必要的時候”包括重大社會事件、對民眾權利產生重大影響的責任事故等。質詢必須在人大開會期間才可提出，而人大會期一般較短，會議事項也比較多且雜，這就使得質詢的啟動條件也比較嚴格，實踐中難以開展。第四，運作機理不同。特定問題調查程序主要基于民主商談理念而展開，參與主體應當體現多元利益主體的要求，而質詢制度主要是基于代議機關與政府之間的理性辯論而展開。第五，法律后果不同。特定問題調查在調查完成后，特定問題調查委員會應當向人大及其常委會提交調查報告，人大及其常委會應對此作出相應的決議。這對于防范行政權的濫用更具權威性和針對性，更有利于人權保障目標的實現。對于質詢而言，如果提出質詢案的人大代表或常務委員會組成人員的過半數對答復不滿意的，可以要求受質詢機關再答復。但對于再答復不滿意的，法律沒有規定如何處理。這在一定程度上也影響著質詢制度的實施效果。由此可見，特定問題調查與質詢存在著諸多差異，在實踐中應當把握二者的具體區別。

盡管全國人大及其常委會尚未組織過特定問題調查委員會、行使過特定問題調查權，同樣沒有使過質詢權，但憲法規定這兩項制度的意義仍然意味深長。“憲法之所以重要，是因為它提供了一種規范性結構，人民可以借助這一結構采取政治行動推動人民代表制定各項基本法律，這些基本法律將會成為憲法之外的憲法的組成部分。”[14]（P183）雖然在國家層面暫無特定問題調查和質詢的制度實踐，但地方人大的實踐將促進社會民眾對人大監督憲法設計的持續關注，從而在參與國家政治生活和社會公共事業的活動中，積極推動人民代表大會制定關于特定問題調查和質詢制度的基本法律以落實憲法規定，最終實現“國家尊重和保障人權”的憲法目標。

四、運用憲法思維完善特定問題調查制度

基于一切權力屬于人民的憲法邏輯，特定問題調查制度已經成為現代國家代議機關行使監督權、履行憲法人權保障義務的重要制度設計。鑒于憲法思維實質上就是權利思維，因此，運用憲法思維完善特定問題調查制度應當堅持以人民權益保障為中心的價值理念。在以人民權益保障為中心理念的指導下，完善特定問題調查制度需要堅持黨的領導和社會主義法治兩項憲法原則。

一方面，運用憲法思維完善特定問題調查制度，應始終堅持黨的領導。2018年憲法修改將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”明確寫入憲法，標志著從國家最高法秩序的高度確立了黨在國家政治生活和社會生活的各個領域的領導地位，以國家根本法的形式將黨的領導與中國特色社會主義之間統一起來，為堅持黨對國家全部工作的領導提供了直接明確的憲法依據。故此，人大組織特定問題調查委員會開展調查工作時，應首先堅持黨的領導。實踐證明，只有在黨的領導下，人大特定問題調查才能取得更多的成效，才能更及時地為人民群眾解決問題，才能提前預防以后可能發生的類似風險。⑥如為了加強人大和全社會對國有資產的監督，推進國有資產管理的公開透明，黨中央專門發文強調要發揮全國人大及其常委會運用特定問題調查的方式加強對國有資產的管理和治理。2017年12月30日，中共中央印發《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》中明確指出：“全國人大常委會視情況需要可以綜合運用專題詢問、質詢和特定問題調查等方式，必要時可依法作出決議。”由是觀之，堅持黨的領導和人大組織特定問題調查委員會、行使特定問題調查權是完全一致的。通過人大開展特定問題調查工作，既可以解決人民群眾關心的問題，保證人民根本利益的實現，又能夠提高黨在人民群眾中的威信，還有助于加強和改善黨的領導，保持國家憲法秩序的健康穩健發展。

另一方面，運用憲法思維完善特定問題調查制度，應始終堅持社會主義法治原則。首先，應在憲法層面加強各級人大開展特定問題調查的宏觀指導和頂層設計，明確特定問題調查的適用范圍和實施條件。由于涉及特定問題調查制度的規范性依據有憲法、全國人大組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、地方組織法、監督法、預算法及代表法等，而對于具體在什么情況下、什么是“必要的時候”，人大可以組織特定問題調查委員會、行使特定問題調查權憲法并無明確規定，而在相關法律及地方性法規中的規定卻存在差異、表現出認知不統一的情形。這就需要作為法定釋憲機關的全國人大常委會對憲法第71條進行解釋，保證各級人大規范行使特定問題調查權。“憲法解釋的事業是有良知、負責任的解釋者在尋找憲法的真實含義與對條文的最佳適用方式。”[15]（P10）通過憲法解釋明確特定問題調查的最佳適用方式，有助于充分發揮其制度價值，并促進人大行使特定問題調查權始終在憲法框架下規范運作。其次，由于特定問題調查具有不同其他調查的權威性、嚴肅性、規范性的特點，如果“有關重大事實不清”的查證和認定情況可以通過質詢、專題詢問、專題調查、備案審查等其他方式就能實現目的，就沒有必要啟動特定問題調查。待時機成熟時，可制定專門的調查法對“特定問題調查的啟動要件”及調查報告的提交制度、決議制度及備案制度等進行明確規定，從而為各級人大及其常委會開展特定問題調查工作提供直接明確的法律依據，以便查清事實、實現對公民權利的保護。再次，應嚴格遵循“權力法定”原則，通過立法的方式明確規定人大特定問題調查權的權限范圍。各級人大應嚴格根據法律所設置的權力邊界行使特定問題調查權，涉及依法應當由政府、監察委員會、法院和檢察院處理的問題就不應由人大行使，特別是與新成立的監察委員會的調查職權等進行區分。為此，應進一步通過立法對人大特定問題調查的權限內容、工作機制及具體程序等進行詳細規定，明確區分人大特定問題調查與監察委員會調查的調查原則、調查對象與范圍、調查程序及界限，使人大特定問題調查制度能夠在法治軌道內有序運作，從而有效解決人民群眾所亟須解決的問題。最后，特定問題調查權的行使應符合法律保留原則，以人民權益的充分實現為中心。充分維護和實現人民群眾的根本利益，是人大特定問題調查制度的終極價值追求，因此，人大及其常委會在開展特定問題調查時，應切實遵守憲法的人權保障原則，及時回應人民群眾對于重大社會事件或問題的知情權等相關要求，確保公平正義的實現，維護公共利益和公民權利之間的和諧平衡。在開展特定問題調查的過程中，即便要對公民權利作出必要的限制，也應符合法律保留與比例原則，盡可能地降低對公民權利的影響。在現實生活中，群眾反映強烈，社會影響重大，經過行政機關和司法機關處理均未取得明確效果的時候，就需要人大組織特定問題調查委員會進行調查，以維護人民群眾的各項權利。值得強調的是，特定問題調查委員會在行使調查權時，應時刻牢記“國家尊重和保障人權”的憲法原則，最大限度地尊重和保護公民的各項基本權利。

注釋：

①呼吁啟動特定問題調查，早在針對1979年11月25日“渤海二號”沉船事故就有人大代表提議過由全國人大組建特定問題調查委員會進行調查。近年來，社會民眾呼吁全國人大組織特定問題調查委員會、啟動特定問題調查的主要事件有：溫州動車追尾事故、天津爆炸事故、北京霧霾治理、山東疫苗事件等。

②由于全球范圍內比特幣等加密貨幣的投資熱導致價格的劇烈波動，英國議會財政特別委員會決定啟動對加密貨幣和區塊鏈技術的調查。該委員會在聲明中稱，調查將重點關注加密貨幣的日益火爆給消費者、企業和政府帶來的機遇和風險，以保護消費者權利并實現消費者、企業和政府的關系平衡。參見：陳樺編譯《英國議會對加密貨幣和區塊鏈展開正式調查》，http://www.cebnet.com.cn/20180223/102467418.html；王慧娟《塞爾維亞議會成立委員會調查1999年北約轟炸影響》，http://www.xinhuanet.com/world/2018-05/19/c_1122855308.htm。

③有學者認為，2016年江西省人大常委會對食品生產加工小作坊和食品攤販開展的特定問題調查不是典型意義上的“特定問題調查”，可能會導致特定問題調查權行使的泛化。參見：田洪俊等《完善人大特定問題調查制度的思考——從一例非典型性特定問題調查案例談起》（《新視野》2017年第5期）。

④據統計，此次調查工作共有34名常委會組成人員，140名市人大代表、2300余名區縣和鄉鎮人大代表以及180名群眾代表參與。在調查過程中，調查組召開動員會、培訓會、座談會、會商會等各類會議168次，聽取了各級政府、有關部門、企業的匯報和群眾的意見，組織下基層、進企業、入鄉村開展明察暗訪226次，實地察看了72個單位和企業。參見：孫信志《最強“監督之劍”揮向大氣污染 全國首例人大針對大氣污染防治工作特定問題調查在自貢進入高潮》（《人民權力報》2018年12月13日）。

⑤2018年12月15日，浙江省嘉興市八屆人大常委會第十四次會議審議了嘉興市人民政府關于《加強國有資產監督管理提高國企國資綜合競爭力的決議》落實情況的報告，分別列出了110個問題的2600多條具體指向，并下發28個部門和市屬國企。同時還建立了信息上報、進度提醒、問題銷號、定期會商、考核問責等五項工作推進機制。參見：應麗齋、戴純青《向國資亮劍：全省地市首次特定問題調查嘉興交答卷》（《嘉興日報》2018年12月17日）。

⑥如在全國具有廣泛影響和深遠意義的浙江省云和縣人大常委會開展財政存量資金特定問題調查過程中，堅持黨的領導、爭取同級黨委支持就是云和縣做好開展財政存量資金特定問題調查工作的根本保障，正是在黨委領導下，云和人大開展的特定問題調查才取得了顯著成效，產生了積極效應，把人大剛性監督落到實處。參見：胡國強、趙曉思《云和：探路特定問題調查》（《浙江人大》2016年第7期）。