家庭自治困境下的未成年人監(jiān)護(hù)國家干預(yù)立法完善

談 婷 夏吟蘭

引 言

兒童[1]關(guān)于“兒童”與“未成年人”的定義：聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》將“兒童”界定為“18 歲以下的任何人”，該公約于1992年4月1日開始在中國正式生效；《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》規(guī)定：“未成年人是指未滿十八周歲的公民”；《中華人民共和國民法總則》規(guī)定：“不滿十八周歲的自然人為未成年人。”故本文中“兒童”與“未成年人”內(nèi)涵外延一致，僅因文本表述習(xí)慣而切換使用。是人類的未來，是社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要資源。但兒童由于身心尚未發(fā)育成熟，應(yīng)予特殊保護(hù)和照料。未成年人監(jiān)護(hù)制度的功能即在于此——為彌補(bǔ)兒童行為能力的不足，保護(hù)兒童人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益而設(shè)立。由于監(jiān)護(hù)是人從出生到成年獨(dú)立的必經(jīng)環(huán)節(jié)，是人類個(gè)體生存、種族綿延和社會(huì)發(fā)展的必須，[2]參見曹詩權(quán)：《未成年人監(jiān)護(hù)制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第31、33、43 頁。這使得未成年人監(jiān)護(hù)不僅是家庭的私務(wù)，其制度內(nèi)容也必然承載著社會(huì)責(zé)任和國家責(zé)任。對兒童監(jiān)護(hù)施加國家公權(quán)力干預(yù)是20 世紀(jì)以來的世界潮流，表現(xiàn)為國家干預(yù)介入監(jiān)護(hù)各環(huán)節(jié)并強(qiáng)化對監(jiān)護(hù)的監(jiān)督。[3]參見王竹青：“論未成年人國家監(jiān)護(hù)的立法構(gòu)建——兼論民法典婚姻家庭編監(jiān)護(hù)部分的制度設(shè)計(jì)”，載《河北法學(xué)》2017年第5 期，第106 頁。

我國已初步構(gòu)建起以家庭監(jiān)護(hù)為主體、以國家監(jiān)護(hù)為保障、以社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充的監(jiān)護(hù)制度框架。雖然對損害兒童權(quán)益的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為應(yīng)由國家公權(quán)力加以干預(yù)已為立法所確立，但難點(diǎn)在于如何確定最佳干預(yù)時(shí)機(jī)、干預(yù)程度和具體干預(yù)方法。當(dāng)前國家干預(yù)機(jī)制尚不能有效預(yù)防和救濟(jì)因家庭監(jiān)護(hù)不當(dāng)導(dǎo)致兒童權(quán)利受損的事實(shí)困境。基于困境兒童保護(hù)的迫切性，國家接連出臺一系列規(guī)劃綱要，多次強(qiáng)調(diào)要完善未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)機(jī)制。本文在對國家干預(yù)必要性、家庭自治與國家干預(yù)邊界探析的基礎(chǔ)上，總結(jié)我國未成年人監(jiān)護(hù)國家干預(yù)的不足，以比較法為視角，綜合借鑒各國有益經(jīng)驗(yàn)，[4]參見本文中所涉各國具體規(guī)定，部分參見《瑞士民法典》，戴永盛譯，中國政法大學(xué)出版社2016年版；《德國民法典》，陳衛(wèi)佐譯，法律出版社2015年版；《法國民法典》，羅潔珍譯，北京大學(xué)出版社2010年版；《俄羅斯聯(lián)邦民法典》，黃道秀譯，北京大學(xué)出版社2007年版。就我國相關(guān)立法完善提出思考建議。

一、國家干預(yù)未成年人監(jiān)護(hù)的必要性探析

（一）家庭自治困境：國家干預(yù)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

近年來，我國因家庭監(jiān)護(hù)不當(dāng)導(dǎo)致兒童權(quán)益受損的惡性事件頻發(fā)，沖擊社會(huì)道德底線，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。這些事件中的兒童因家庭監(jiān)護(hù)不力，基本的生命權(quán)和健康權(quán)都難以保障。當(dāng)前，未成年人監(jiān)護(hù)家庭自治的困境主要表現(xiàn)為監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益、監(jiān)護(hù)人怠于或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)、監(jiān)護(hù)人缺乏監(jiān)護(hù)能力以及家庭監(jiān)護(hù)缺失等方面。

家庭保護(hù)是兒童權(quán)利保護(hù)的最主要形態(tài)，尊重家庭自治是未成年人監(jiān)護(hù)制度的重要原則。但如不加干涉地放任家庭自治，當(dāng)父母或監(jiān)護(hù)人不當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，兒童人權(quán)將無法得到有效保護(hù)。為預(yù)防和有效救濟(jì)家庭監(jiān)護(hù)困境，國家有必要采取適當(dāng)、必要的干預(yù)措施，保護(hù)兒童各項(xiàng)基本權(quán)利得以落實(shí)。

（二）兒童人權(quán)保護(hù)需要：國家干預(yù)的理論基礎(chǔ)

兒童人權(quán)，是指兒童作為獨(dú)立的權(quán)利主體所享有的基本權(quán)利。長期以來，在世界范圍內(nèi)，兒童被視為成年人的附庸。直到20 世紀(jì)，國際法領(lǐng)域才逐漸對兒童人權(quán)予以關(guān)注。[5]1924年《日內(nèi)瓦兒童權(quán)利宣言》提出兒童應(yīng)當(dāng)被給予特殊照顧；1948年《世界人權(quán)宣言》確認(rèn)了兒童有權(quán)受到特殊保護(hù)和不受歧視，但尚未賦予兒童獨(dú)立的、具體的權(quán)利；1959年聯(lián)合國《兒童權(quán)利宣言》宣稱“兒童因身心尚未成熟，在其出生前和以后均需要特殊的保護(hù)和照顧，包括法律上的適當(dāng)保護(hù)”，并提出了保護(hù)兒童權(quán)利的十項(xiàng)原則，但該宣言不具有法律約束力；1966年《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》也確認(rèn)了兒童權(quán)利的特殊保護(hù)和不受歧視。參見吳鵬飛：《中國兒童人權(quán)法治保障探究》，中國民主法制出版社2015年版，第3~4 頁。1989年聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》首次確認(rèn)兒童人權(quán)的概念，即兒童具有與成年人平等的權(quán)利主體地位，不再只是被成人承認(rèn)保護(hù)的對象和權(quán)利客體；其權(quán)利內(nèi)容包括生存權(quán)、受保護(hù)權(quán)、發(fā)展權(quán)和參與權(quán)等；并確立了在世界范圍內(nèi)影響深遠(yuǎn)的兒童最大利益原則。該公約是當(dāng)今世界締約國最多的國際人權(quán)公約，是兒童人權(quán)保護(hù)最重要的國際法依據(jù)，我國于1992年批準(zhǔn)加入。1993年，《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》重申了兒童人權(quán)保護(hù)及“一切以兒童為重”原則，規(guī)定兒童權(quán)利應(yīng)在聯(lián)合國全系統(tǒng)的人權(quán)行動(dòng)中占有優(yōu)先地位，兒童人權(quán)的國際保護(hù)得以進(jìn)一步發(fā)展。

兒童行為能力的不足決定了其基本權(quán)利需依賴成人幫助才能實(shí)現(xiàn)，一般主要依賴于父母或其他監(jiān)護(hù)人。但當(dāng)監(jiān)護(hù)人不能適當(dāng)履行職責(zé)，甚至直接作為侵害方時(shí)，兒童權(quán)利就會(huì)受損?；谄渖硇牡娜鮿萏卣骱蜋?quán)利的易受侵害性，為實(shí)現(xiàn)兒童與成年人人權(quán)的實(shí)質(zhì)平等，必須予以特殊保護(hù)，這在包括《兒童權(quán)利公約》在內(nèi)的多個(gè)重要國際人權(quán)公約和文件中已被反復(fù)申明和確認(rèn)。兒童成長過程中最早接觸和最多接觸的是家庭生活環(huán)境，由父母或其他監(jiān)護(hù)人對兒童權(quán)益實(shí)施保護(hù)的未成年人監(jiān)護(hù)制度就成為兒童權(quán)利保護(hù)法律制度中的基礎(chǔ)性核心制度。因此，各國紛紛通過監(jiān)護(hù)制度設(shè)計(jì)來具體實(shí)現(xiàn)兒童各項(xiàng)基本權(quán)利。[6]參見吳用：《兒童監(jiān)護(hù)國際私法問題研究》，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2009年版，第41 頁。

國家積極干預(yù)是兒童人權(quán)特別保護(hù)的必然要求。國家對公民基本權(quán)利的保護(hù)分為積極保護(hù)和消極保護(hù)。消極保護(hù)主要是排除國家侵害，表現(xiàn)為國家的不作為。積極保護(hù)是國家權(quán)力采取積極干預(yù)措施提供法律上、組織上和財(cái)政上的保障，幫助抵制他人的非法侵犯。任何一種基本權(quán)利都對應(yīng)著國家的積極保護(hù)和消極保護(hù)。[7]參見楊福忠：“消極權(quán)利與立法者的積極義務(wù)——以德國聯(lián)邦憲法法院第二次墮胎判決為例”，載《北方法學(xué)》2011年第1 期，第111 頁。兒童的弱勢地位更加要求國家通過公權(quán)力介入對其權(quán)利采取特別保護(hù)措施，尤其要求國家通過立法提供實(shí)體和程序上的法律保障。在未成年人監(jiān)護(hù)領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為國家采取積極措施排除家庭不當(dāng)監(jiān)護(hù)對兒童權(quán)益的損害，滿足兒童的受照顧和保護(hù)需求，促進(jìn)兒童人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（三）國家保護(hù)義務(wù)：國家干預(yù)的法律依據(jù)

國家保護(hù)義務(wù)指國家負(fù)有保護(hù)其國民生命、健康、自由及財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利的義務(wù)。[8]參見鄭賢君：《基本權(quán)利原理》，法律出版社2010年版，第254 頁。從法律依據(jù)角度，我國對未成年人監(jiān)護(hù)的國家保護(hù)義務(wù)體現(xiàn)為國際法上的義務(wù)和國內(nèi)法上的義務(wù)。關(guān)于國際法依據(jù)，當(dāng)前我國已加入《兒童權(quán)利公約》等國際人權(quán)公約，其以兒童最大利益為首要考慮，在確認(rèn)了家庭首要監(jiān)護(hù)責(zé)任的同時(shí)，規(guī)定了國家對家庭監(jiān)護(hù)的公力救濟(jì)義務(wù)，具體包括為家庭監(jiān)護(hù)提供適當(dāng)幫助義務(wù)、保護(hù)兒童不受侵犯義務(wù)、對脫離家庭環(huán)境兒童的特別保護(hù)和協(xié)助義務(wù)、社會(huì)保障義務(wù)、生活和物質(zhì)援助義務(wù)等。[9]聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》第3、18、19、20、26、27條。關(guān)于國內(nèi)法依據(jù)，《中華人民共和國憲法》明文宣告“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”、“兒童受國家的保護(hù)”，從根本法和最高法律效力規(guī)范的角度，明確了國家保護(hù)兒童的基本權(quán)利和國家的基本義務(wù)，為未成年人監(jiān)護(hù)的國家干預(yù)立法完善奠定了基礎(chǔ)依據(jù)，確立了指導(dǎo)原則。

二、我國未成年人監(jiān)護(hù)國家干預(yù)立法的不足

（一）干預(yù)組織職能分工不明確，不利于保護(hù)措施的落實(shí)

我國對未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)具有決定權(quán)的干預(yù)權(quán)力機(jī)關(guān)包括兒童住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、民政部門及人民法院，但職能分工不夠明確且存在不合理之處。例如，各機(jī)構(gòu)關(guān)于指定監(jiān)護(hù)均有決定權(quán)，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、民政部門就近親屬以外的個(gè)人或組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人均有審批權(quán)，但其職能分工未予界定。多部門同時(shí)負(fù)責(zé)容易導(dǎo)致決定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，產(chǎn)生規(guī)則漏洞，妨礙法律執(zhí)行。并且居民委員會(huì)、村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，以群眾性、自治性、獨(dú)立性為特征，其經(jīng)濟(jì)財(cái)力、人員組成、工作方式、職責(zé)范圍和法律地位決定了其并不適合作為干預(yù)權(quán)力機(jī)關(guān)決定相關(guān)事務(wù)。[10]參見余延滿：《親屬法原論》，法律出版社2007年版，第496 頁。

干預(yù)執(zhí)行機(jī)關(guān)也存在分工不明確的情形。體現(xiàn)為兒童危險(xiǎn)狀態(tài)下?lián)闻R時(shí)監(jiān)護(hù)人的組織包括被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)、民政部門、法律規(guī)定的有關(guān)組織；在監(jiān)護(hù)人缺位時(shí)，有條件的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)及民政部門可擔(dān)任監(jiān)護(hù)人等。一方面，在未明確分工協(xié)作機(jī)制的情況下，多機(jī)構(gòu)同時(shí)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人不利于國家監(jiān)護(hù)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，不利于困境兒童保護(hù)工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。另一方面，因未成年人監(jiān)護(hù)任務(wù)繁多，包括照顧、教育、保護(hù)、代理、財(cái)產(chǎn)管理等，涉及兒童權(quán)利保護(hù)的各方面；且困境兒童由于家庭監(jiān)護(hù)原本就存在問題，身心更需要特別照顧。這對國家監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)護(hù)能力提出了很高的要求，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)由于其自身性質(zhì)和工作特點(diǎn)所限，并不適合長期擔(dān)任兒童監(jiān)護(hù)人。

此外，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，就監(jiān)護(hù)人侵害兒童權(quán)益行為建立了跨部門協(xié)作體系。但該意見一方面位階過低、效力有限；[11]參見夏吟蘭：“比較法視野下的‘父母責(zé)任’”，載《北方法學(xué)》2016年第1 期，第25 頁。另一方面，只針對監(jiān)護(hù)人嚴(yán)重侵害兒童案件，未涉及其他不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為，且各部門之間的職能銜接尚待細(xì)化落實(shí)。在將來修改立法時(shí)，應(yīng)就未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)的部門協(xié)作分工機(jī)制加以明確。

（二）對不當(dāng)監(jiān)護(hù)的干預(yù)措施體系不完備，無法保證干預(yù)的適度、必要

我國現(xiàn)行立法對不當(dāng)人身監(jiān)護(hù)的干預(yù)措施包括：勸誡、制止、訓(xùn)誡并責(zé)令改正、批評教育或出具告誡書、法治教育、責(zé)令限期改正等教育性措施；[12]《未成年人保護(hù)法》第62條，《預(yù)防未成年人犯罪法》第50條，《反家庭暴力法》第11、16、22條，《義務(wù)教育法》第58條。強(qiáng)制報(bào)告等監(jiān)督性措施；[13]《反家庭暴力法》第14、35條。人身安全保護(hù)令等限制性措施；[14]《反家庭暴力法》第23～32條。撤銷監(jiān)護(hù)人資格；[15]《民法總則》第36條。臨時(shí)性監(jiān)護(hù)措施。[16]《民法總則》第31條第3款，《未成年人保護(hù)法》第43條第1款，《反家庭暴力法》第15條，《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》。但存在以下問題：

一是當(dāng)前針對不當(dāng)人身監(jiān)護(hù)尚未建立適合不同程度危害情形的干預(yù)措施體系。一方面，現(xiàn)行措施散見于不同法律規(guī)范，[17]《民法總則》、《民法通則》、《未成年人保護(hù)法》、《反家庭暴力法》、《預(yù)防未成年人犯罪法》、《義務(wù)教育法》等。各法律規(guī)范關(guān)于相同情形及措施的干預(yù)主體范圍規(guī)定不盡一致，相同措施的名稱術(shù)語也不一致，很多措施都是從特別法角度針對特定情形的規(guī)定，不具有普適性，規(guī)則零散不成體系，不利于法律的具體適用。另一方面，現(xiàn)有措施層次和種類不完備，不足以針對各類危害情形提供干預(yù)程度適當(dāng)?shù)木葷?jì)措施。具體而言：（1）缺少必要的援助性措施，對于因監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力不足而導(dǎo)致的監(jiān)護(hù)困境，例如監(jiān)護(hù)人存在不良嗜好，監(jiān)護(hù)人因個(gè)人或家庭困難導(dǎo)致照顧能力不足等，法律沒有規(guī)定具體官方援助措施給予救濟(jì)；（2）監(jiān)督性措施規(guī)定不完善，對于除家庭暴力以外的其他不當(dāng)監(jiān)護(hù)情形，缺少監(jiān)督報(bào)告機(jī)制，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止危害行為；且對于已進(jìn)行干預(yù)處理的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為，沒有設(shè)立持續(xù)監(jiān)督措施，不能有效防控危害擴(kuò)大；（3）限制性措施內(nèi)容不充分，當(dāng)前立法只針對家庭暴力行為規(guī)定了人身安全保護(hù)令，但對監(jiān)護(hù)職責(zé)履行中就教育、醫(yī)療、接觸等特定事項(xiàng)發(fā)生的不當(dāng)監(jiān)護(hù)情形，通過教育性措施無法解決時(shí)，缺少針對該特定事項(xiàng)限制監(jiān)護(hù)權(quán)行使的相應(yīng)措施規(guī)定。由于在教育性措施和撤銷監(jiān)護(hù)人資格措施之間，缺少中間層次的適當(dāng)干預(yù)措施供選擇適用，導(dǎo)致部分情形適用法律的結(jié)果，或是干預(yù)過輕不足以解決危險(xiǎn)，或是干預(yù)過重直接撤銷監(jiān)護(hù)人資格，不能保證措施的適度性。

二是當(dāng)前立法缺少針對財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)的必要干預(yù)措施。一方面缺少財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制。由于財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)行為與人身監(jiān)護(hù)行為相比更為隱蔽，這導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中不當(dāng)財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)行為很難被發(fā)現(xiàn)，無法切實(shí)保護(hù)兒童財(cái)產(chǎn)權(quán)益。另一方面缺少相應(yīng)救濟(jì)措施。不當(dāng)財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)行為即使被發(fā)現(xiàn)，也不能得到適當(dāng)?shù)氖潞蟊O(jiān)督和救濟(jì)。此外，在父母以外的監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)情形下，兒童財(cái)產(chǎn)更加獨(dú)立，且容易與監(jiān)護(hù)人產(chǎn)生利益沖突，有必要施以更加嚴(yán)格的干預(yù)手段。

（三）干預(yù)手段重事中控制和事后救濟(jì)，事前防御不足

當(dāng)前對未成年人監(jiān)護(hù)困境的干預(yù)以控制危害擴(kuò)大和危害發(fā)生后追責(zé)救濟(jì)的事中、事后干預(yù)為主要手段，預(yù)防不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為發(fā)生的事前干預(yù)措施少有規(guī)定?，F(xiàn)行立法對不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為發(fā)生之前的家庭監(jiān)護(hù)，基本采取放任家庭自治的立法態(tài)度，只規(guī)定了監(jiān)護(hù)人確定的事前審批制度、監(jiān)護(hù)職責(zé)履行的事前教育職能、人身監(jiān)護(hù)的禁止性行為；且分別存在職能分配不合理、過于原則化、缺少財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)行為的禁止性規(guī)定等問題。

當(dāng)前事前干預(yù)機(jī)制不健全導(dǎo)致以下問題：（1）教育幫扶機(jī)制不到位，不利于引導(dǎo)監(jiān)護(hù)人正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，以預(yù)防不當(dāng)監(jiān)護(hù)情形；（2）就事關(guān)兒童重大利益監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的事前禁止、審批和爭議決策機(jī)制不完善，不能保障重大監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的決定符合兒童最大利益；（3）未建立監(jiān)護(hù)職責(zé)履行的日常檢查制度，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)不當(dāng)監(jiān)護(hù)傾向并督促正確履行；（4）當(dāng)監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人利益沖突時(shí)，未設(shè)立另行指定兒童代表人的制度，不利于預(yù)防監(jiān)護(hù)人損害兒童利益的情形發(fā)生。

三、未成年人監(jiān)護(hù)家庭自治與國家干預(yù)的邊界

（一）家庭自治的前提：未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系的利益衡平

未成年人監(jiān)護(hù)制度的發(fā)展經(jīng)歷了古代以家族利益為本位，到近代強(qiáng)調(diào)父母權(quán)利的“親本位”，再到現(xiàn)代重視兒童權(quán)利保護(hù)的“子本位”的價(jià)值演進(jìn)，兒童作為社會(huì)弱勢人群的利益日益受到重視和特別保護(hù)?，F(xiàn)代意義上的監(jiān)護(hù)更多是強(qiáng)調(diào)監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，“監(jiān)護(hù)制度的設(shè)立，在于彌補(bǔ)被監(jiān)護(hù)人民事行為能力的欠缺，著眼點(diǎn)在于保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益，而非為監(jiān)護(hù)人自身之利益?！盵18]梁慧星：《民法總論》，法律出版社2011年版，第108 頁。

“家庭是人類迄今為止撫育未成年人的最普遍也是最有效的社會(huì)形式。”[19]高偉：《私法公法化研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012年版，第103~104 頁。家庭是最為普遍的承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的組織。家庭監(jiān)護(hù)表現(xiàn)為監(jiān)護(hù)人在家庭環(huán)境中履行對兒童的撫養(yǎng)、教育、監(jiān)督、保護(hù)等職責(zé)。由于各個(gè)家庭情況各異，其履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的具體內(nèi)容和方式也各不相同。這必然要求未成年人監(jiān)護(hù)制度應(yīng)尊重家庭的差異性和家庭監(jiān)護(hù)的自主性。在未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系利益衡平的前提下，應(yīng)充分尊重家庭自治。

未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系內(nèi)部存在監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人之間、不同監(jiān)護(hù)人之間的利益關(guān)系，一方面由于種族的繁衍、血緣關(guān)系等因素，監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人具有利益的一致性，但另一方面監(jiān)護(hù)關(guān)系內(nèi)部也不可避免的存在利益沖突的情形，如監(jiān)護(hù)人自身的利益實(shí)現(xiàn)與兒童的利益實(shí)現(xiàn)發(fā)生沖突，又如兒童各項(xiàng)權(quán)利本身在實(shí)現(xiàn)順序上也可能存在沖突，不同監(jiān)護(hù)人之間就監(jiān)護(hù)事項(xiàng)安排可能存在不同的主張。關(guān)于利益衡平的標(biāo)準(zhǔn)，考慮到未成年人監(jiān)護(hù)制度的價(jià)值目標(biāo)，當(dāng)存在利益沖突時(shí)，如監(jiān)護(hù)人能夠從兒童最大利益為出發(fā)點(diǎn)來安排各監(jiān)護(hù)事項(xiàng)，且其安排并未損害兒童各項(xiàng)基本權(quán)利，則應(yīng)充分尊重其自治權(quán)。

國家干預(yù)并非無時(shí)無處都存在。正如恩格斯所言，國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物，國家力量的產(chǎn)生是為了緩和沖突，把沖突保持在“秩序”的范圍以內(nèi)。[20][德]恩格斯：《家庭、私有制和國家的起源》，中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局編譯人民出版社第1999年版，第176~177 頁。當(dāng)未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系內(nèi)部的利益沖突通過家庭自治得以衡平，即未成年人基本權(quán)利在監(jiān)護(hù)關(guān)系中得以保障時(shí)，則無須國家干預(yù)。

（二）國家干預(yù)的啟動(dòng)條件：保障實(shí)質(zhì)正義所必須

正義的價(jià)值發(fā)生是基于社會(huì)秩序本身的形成以及這種秩序在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行所帶來的社會(huì)權(quán)益的不平等分配的社會(huì)事實(shí)。[21]參見張穎聰：“馬克思實(shí)質(zhì)正義的邏輯指向”，載《學(xué)習(xí)與探索》2018年第4 期，第37 頁。羅爾斯的實(shí)質(zhì)正義理論要求打破僅僅停留于形式上的權(quán)利平等（即形式正義而實(shí)質(zhì)不正義），要求正視人與人之間“自然的或生理上的不平等”和“精神上或政治上的不平等”所導(dǎo)致的人生賽道上起點(diǎn)的天然不平等，因此必須借助“差別原則”，以形式上的不平等矯正實(shí)質(zhì)上的不平等，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，達(dá)到公平的正義。[22]參見鄭祥福、徐正銓：“論羅爾斯正義理論中的實(shí)質(zhì)正義訴求”，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2014年第3 期，第95 頁。馬克思把實(shí)質(zhì)正義的最終落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)置于生產(chǎn)實(shí)踐之上，認(rèn)為正義的價(jià)值訴求在于滿足生存需要的基礎(chǔ)上，滿足發(fā)展與自我實(shí)現(xiàn)的需要?，F(xiàn)代民法理念已由形式正義轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)正義。[23]參見梁慧星：《從近代民法到現(xiàn)代民法》，中國法制出版社2000年版，第179 頁。具體到未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系中，實(shí)質(zhì)正義的價(jià)值理念要求正視成年監(jiān)護(hù)人與未成年被監(jiān)護(hù)人之間的天然不平等，以兒童生存、發(fā)展等基本需求的實(shí)質(zhì)保障為出發(fā)點(diǎn)，從制度設(shè)計(jì)上矯正家庭自治中可能出現(xiàn)及已然出現(xiàn)的不平等，對未成年被監(jiān)護(hù)人予以特殊保護(hù)。

如前所述，未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系內(nèi)部存在利益沖突的情形。發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)找到一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，[24]參見蔣月：“論兒童、家庭和國家之關(guān)系”，載夏吟蘭、龍翼飛主編：《家事法研究》（2014年卷），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版，第35 頁?，F(xiàn)代監(jiān)護(hù)制度確立了兒童利益優(yōu)先的原則，在尊重監(jiān)護(hù)人權(quán)力的同時(shí)，不得因?yàn)楸O(jiān)護(hù)人的利益損害兒童的基本權(quán)益。因此，在家庭監(jiān)護(hù)中，當(dāng)監(jiān)護(hù)人可能或已經(jīng)損害兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本權(quán)利時(shí)，需要啟動(dòng)外在的力量進(jìn)行干預(yù)。國家是人類社會(huì)中唯一能夠合法使用暴力的壟斷性組織，相對而言，它的立法權(quán)能夠強(qiáng)制性地促進(jìn)私人間的合作；它的處罰權(quán)能夠增大私人主體的不當(dāng)行為的成本。[25]種明釗：《國家干預(yù)法治化研究》，法律出版社2009年版，第15 頁。為有效預(yù)防和矯正家庭自治中損害兒童基本權(quán)益的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為，有必要啟動(dòng)國家公權(quán)加以干預(yù)，保障兒童合法權(quán)益得以實(shí)現(xiàn)。

（三）國家干預(yù)的范圍：干預(yù)主體與干預(yù)權(quán)法定原則

國家干預(yù)必然涉及私權(quán)，并主要表現(xiàn)為對私權(quán)的剝奪與限制。干預(yù)必須有其特定的存在價(jià)值，或保護(hù)私權(quán)，或維持秩序，或提供公平，否則不應(yīng)進(jìn)行。出于對私權(quán)的保障、避免干預(yù)沖突、提升干預(yù)能力和效率的考慮，必須對干預(yù)加以限制，主要表現(xiàn)為干預(yù)主體和干預(yù)權(quán)的法定。干預(yù)主體的法定，是指并非所有的公權(quán)機(jī)關(guān)都有權(quán)干預(yù)，只能由法定的公權(quán)機(jī)關(guān)加以干預(yù)；干預(yù)權(quán)法定指除法律授予外，任何機(jī)關(guān)和主體都不能對干預(yù)權(quán)作出設(shè)定和處置。

未成年人監(jiān)護(hù)的國家干預(yù)也應(yīng)遵循干預(yù)主體和干預(yù)權(quán)法定原則。綜觀各國關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)的主管機(jī)構(gòu)和職能模式主要有三種。其一是法院主導(dǎo)（例如德國、法國）。即監(jiān)護(hù)監(jiān)督、調(diào)查、干預(yù)措施決定的全過程都由法院負(fù)責(zé)，行政機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)協(xié)助法院執(zhí)行。其二是行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)（例如瑞士）。在瑞士，一般情形下，干預(yù)措施從調(diào)查到處理均由兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，法院、相關(guān)機(jī)構(gòu)僅在決定子女保護(hù)措施、強(qiáng)制執(zhí)行撫養(yǎng)費(fèi)等特定環(huán)節(jié)根據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行干預(yù)。其三是法院和行政機(jī)關(guān)相互配合（例如英國、美國）。即行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對兒童權(quán)利損害情形進(jìn)行調(diào)查、先期處理及提供兒童保護(hù)服務(wù)，由法院決定是否采取及采取何種干預(yù)措施。無論何種干預(yù)組織模式，為平衡家庭監(jiān)護(hù)中監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人的利益，只有法定的公權(quán)機(jī)關(guān)才有權(quán)干預(yù)；為避免干預(yù)沖突，提高干預(yù)效率，各干預(yù)權(quán)力機(jī)關(guān)之間必須合理分工，只能在法定的監(jiān)護(hù)事務(wù)范圍內(nèi)、通過法定的方式和程序進(jìn)行干預(yù)。

（四）國家干預(yù)的尺度：適當(dāng)干預(yù)原則

公權(quán)的干預(yù)以基礎(chǔ)關(guān)系出現(xiàn)危機(jī)并不能自行克服為前提，因此，公權(quán)干預(yù)以緩解或克服危機(jī)為必要和限度。其干預(yù)目的在于提升權(quán)利的效率或保障權(quán)利的安全，如不能實(shí)現(xiàn)這一功能，干預(yù)行為就可能受到譴責(zé)。國家干預(yù)只有與未成年被監(jiān)護(hù)人的受保護(hù)需求相一致，才可能實(shí)現(xiàn)國家干預(yù)的目的，滿足未成年人監(jiān)護(hù)的干預(yù)需求。適度干預(yù)是未成年人監(jiān)護(hù)國家干預(yù)在量上的要求。

從更有利于兒童成長的角度出發(fā)，在能有效保護(hù)兒童權(quán)利的前提下，維持原有的家庭環(huán)境和監(jiān)護(hù)人不變更符合兒童身心發(fā)展需要。因此，國家干預(yù)應(yīng)以兒童最大利益原則為指導(dǎo)，干預(yù)程度應(yīng)以制止不當(dāng)監(jiān)護(hù)為必要，盡可能減少干預(yù)對原家庭關(guān)系的改變，避免因干預(yù)過度損害兒童利益。當(dāng)前世界多國立法均體現(xiàn)了這一理念。例如，《法國民法典》規(guī)定：“只要有可能，均應(yīng)讓未成年人留在其現(xiàn)在的環(huán)境中”。[26]《法國民法典》第375-2條。在美國，法院的作用包括“確保兒童和家庭獲得其所需最低限度的、家庭友好方式的服務(wù)，以便兒童能夠返回或安全地留在家中”。[27]WORKING GROUP THREE， State Intervention in the Family: Child Protective Proceedings and Terminati on of Parental Rights[J/OL].40 Colum.J.L.& Soc.Probs，2006-2007， 485.

適當(dāng)干預(yù)原則要求立法針對具體的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為，區(qū)分危害程度，提供多層次的干預(yù)措施，以保障干預(yù)的適度和必要。當(dāng)前各國立法關(guān)于人身監(jiān)護(hù)的干預(yù)主要包括維持監(jiān)護(hù)權(quán)利義務(wù)的幫扶性措施、保留監(jiān)護(hù)資格的限制性措施、剝奪監(jiān)護(hù)資格以及臨時(shí)性保護(hù)措施；關(guān)于財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)的干預(yù)區(qū)分父母照顧和父母以外的監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)，對父母以外的其他監(jiān)護(hù)人規(guī)定了更為嚴(yán)格的干預(yù)措施。就各類干預(yù)措施的適用，美國規(guī)定了“合理的努力”原則，德國規(guī)定了合比例和官方援助優(yōu)先原則，瑞士規(guī)定了輔助性和比例原則，其立法理念相同，即國家干預(yù)措施應(yīng)為必要和適當(dāng)。例如《德國民法典》規(guī)定，“僅在危險(xiǎn)不能以其他方式加以對付，也不能通過官方的援助加以對付時(shí)，與子女脫離父母家庭相關(guān)聯(lián)的措施才可準(zhǔn)許”，“僅在其他措施仍無效果，或須認(rèn)為它們不足以避開危險(xiǎn)時(shí)，全部人身照顧才能予以剝奪”，“對子女最佳利益的危險(xiǎn)已不復(fù)存在，或措施的必要性已消失的，僅在對于避開對子女最佳利益的危害為必要或?qū)τ谧优罴牙鏋楸匾獣r(shí)始得采取的子女保護(hù)法上的措施，必須予以取消?！盵28]《德國民法典》第1666a條、第1696條。

（五）國家干預(yù)的方式：事前預(yù)防與事中、事后救濟(jì)相結(jié)合

事后介入是指國家在發(fā)生比較嚴(yán)重侵害權(quán)利主體的情形后才介入，追究侵害人的責(zé)任，保護(hù)受害人的權(quán)利。事前、事中介入是指國家不僅要在事后介入，而且在有侵害權(quán)利主體權(quán)益危險(xiǎn)發(fā)生時(shí)就應(yīng)迅速采取措施避免進(jìn)一步的侵害，還要采取措施預(yù)防侵害權(quán)利主體的事件發(fā)生。事前、事中介入的目的是為了保護(hù)公民的利益和安全。20 世紀(jì)下半葉私法的發(fā)展中出現(xiàn)了許多體現(xiàn)事前、事中介入的條款。[19]

就未成年人監(jiān)護(hù)而言，基于監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人能力上的天然不平等，針對被監(jiān)護(hù)人權(quán)益易受侵害的事項(xiàng)，除了設(shè)置事后懲戒和事中制止等救濟(jì)措施，還應(yīng)建立事前預(yù)防制度，避免被監(jiān)護(hù)人權(quán)益受損。比較英、美、德、法、瑞士、俄羅斯等多國立法，通過設(shè)立事前教育、事前禁止、事前審批、爭議決策、日常檢查、事前救濟(jì)、兒童代表人等制度，從多維角度建立了監(jiān)護(hù)干預(yù)的事前預(yù)防體系，對我國立法完善頗具借鑒價(jià)值。

1.事前教育制度。由于監(jiān)護(hù)職責(zé)內(nèi)容繁多，涉及兒童人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益的保護(hù)，為預(yù)防監(jiān)護(hù)人因不了解監(jiān)護(hù)職責(zé)未能全面適當(dāng)履行，應(yīng)完善事前教育制度，引導(dǎo)監(jiān)護(hù)人熟悉職責(zé)并正確履行。例如，瑞士兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)就探視權(quán)行使有提醒、說明職能；[29]《瑞士民法典》第273條。德國家庭法院應(yīng)向監(jiān)護(hù)人提供咨詢意見。[30]《德國民法典》第1837條。

2.為預(yù)防兒童重大利益受損，針對監(jiān)護(hù)人履職過程中涉及兒童重大利益的事項(xiàng)，建立事前禁止、事前審批和爭議決策制度，確保重大事項(xiàng)的決策符合兒童利益。

（1）事前禁止制度。為了預(yù)防不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為侵犯兒童利益，多國規(guī)定了監(jiān)護(hù)禁止性行為，即監(jiān)護(hù)人不得實(shí)施的行為。例如，瑞士規(guī)定不得代表兒童訂立保證契約、設(shè)立財(cái)團(tuán)；不得代表兒童為贈(zèng)與等行為，除非該贈(zèng)與乃禮俗上的偶然贈(zèng)與。[31]《瑞士民法典》第304、412條。在法國，除法定情形外，監(jiān)護(hù)人不得無償轉(zhuǎn)讓被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)或權(quán)利；不得從第三人處取得針對被監(jiān)護(hù)人的某項(xiàng)權(quán)利或債權(quán)；不得以被監(jiān)護(hù)人名義經(jīng)商或從事自由職業(yè)；不得購買被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)或者取得其財(cái)產(chǎn)的租賃權(quán)。[32]《法國民法典》第509條。在俄羅斯，監(jiān)護(hù)人及其配偶、近親屬無權(quán)與被監(jiān)護(hù)人訂立有償契約；也無權(quán)在被監(jiān)護(hù)人與監(jiān)護(hù)人的配偶、近親屬之間締結(jié)契約和進(jìn)行訴訟案件時(shí)代表被監(jiān)護(hù)人。[33]《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第37條。在德國，不得暴力教育子女；不得允許子女絕育；除道德義務(wù)或禮儀考慮外，不得代理子女作出贈(zèng)與；監(jiān)護(hù)人不得為自己的利益或監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的利益而使用被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)。[34]《德國民法典》第1631、1631C、1804、1805條。

（2）事前審批制度。為確保監(jiān)護(hù)人正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，多國立法均規(guī)定，監(jiān)護(hù)人做出的事關(guān)兒童重大利益的特定事項(xiàng)，以主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)作為生效要件。比較各國立法，人身監(jiān)護(hù)方面的法定事項(xiàng)包括：①父母之間關(guān)于子女的撫養(yǎng)協(xié)議（瑞士、法國、美國）；②將親權(quán)全部或部分委托他人行使（法國）；③與剝奪自由相關(guān)的子女安置（德國）；④養(yǎng)育寄養(yǎng)子女（瑞士）。財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)方面的法定事項(xiàng)包括父母代表子女作出的特定財(cái)產(chǎn)行為和父母以外的監(jiān)護(hù)人代表被監(jiān)護(hù)人作出的特定財(cái)產(chǎn)行為：①父母代表子女作出的特定財(cái)產(chǎn)行為：包括子女不動(dòng)產(chǎn)、商業(yè)營業(yè)資產(chǎn)及其他重要財(cái)產(chǎn)的處分、義務(wù)承擔(dān)、有償合同行為；以子女名義開始新的營業(yè)或借貸；使子女承擔(dān)證券債務(wù)或長期給付義務(wù)；代替子女拋棄某項(xiàng)權(quán)利；自愿協(xié)商分割財(cái)產(chǎn)；將法定財(cái)產(chǎn)標(biāo)的交給子女；授予子女經(jīng)理權(quán)等（法國，德國）。②父母以外的監(jiān)護(hù)人代表被監(jiān)護(hù)人作出的特定財(cái)產(chǎn)行為：此類行為范圍更廣，除前類行為外，還包括其他財(cái)產(chǎn)的處分行為和非通常管理行為；將被監(jiān)護(hù)人的金錢財(cái)產(chǎn)進(jìn)行投資；監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人之間訂立的有償合同；訂立住房、繼承、人壽保險(xiǎn)等重大合同；表示接受或拒絕繼承；承擔(dān)票據(jù)法上的義務(wù)；聲明無支付能力；訴訟程序中進(jìn)行和解或仲裁；以及導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)減少的任何其他法律行為（瑞士、法國、德國、俄羅斯）。但當(dāng)父母或其他監(jiān)護(hù)人就特定事項(xiàng)取得主管機(jī)構(gòu)授權(quán)，或?qū)儆诜ǘ獬樾危鄳?yīng)行為可免于批準(zhǔn)即生效。

（3）爭議決策制度。當(dāng)重大監(jiān)護(hù)事項(xiàng)發(fā)生爭議時(shí)，由主管機(jī)構(gòu)決定監(jiān)護(hù)履行方式。瑞士、法國、德國、美國均規(guī)定，當(dāng)監(jiān)護(hù)人之間就特定事項(xiàng)不能達(dá)成一致意見，而這些事項(xiàng)的處理對兒童將產(chǎn)生重大影響的，由主管機(jī)構(gòu)做出決定。具體事項(xiàng)包括：兒童的醫(yī)療、教育、居住地、生活費(fèi)和教育費(fèi)用的分擔(dān)方式、探視權(quán)的安排、與兄弟姐妹及其他人的關(guān)系等。主管機(jī)構(gòu)的處理方式包括：根據(jù)父母一方的申請，將特定事務(wù)的決定權(quán)授予父母一方；在監(jiān)護(hù)人之間分配監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的執(zhí)行，每個(gè)監(jiān)護(hù)人在分配范圍內(nèi)獨(dú)立執(zhí)行監(jiān)護(hù)；直接就爭議事項(xiàng)作出裁判。[35]《德國民法典》第1628、1797、1798條。

3.日常監(jiān)督制度。針對日常監(jiān)護(hù)中易使兒童權(quán)益受損的財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)和探視、接觸等重要人身監(jiān)護(hù)事項(xiàng)，建立監(jiān)督檢查制度，通過定期走訪、監(jiān)護(hù)人定期報(bào)告、特定事項(xiàng)特別監(jiān)督、設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督人等措施，督促監(jiān)護(hù)人正確履職。瑞士、德國、法國均規(guī)定了日常監(jiān)督制度，主要是針對非父母共同監(jiān)護(hù)的父母一方監(jiān)護(hù)、其他監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)情形。其一是規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的定期報(bào)告義務(wù)。在父母一方監(jiān)護(hù)的情形下，應(yīng)向主管機(jī)構(gòu)呈交子女財(cái)產(chǎn)目錄，主管機(jī)構(gòu)視情況可要求報(bào)送相關(guān)情況（瑞士，法國）；在父母以外監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)的情形下，監(jiān)護(hù)人至少每年報(bào)告一次被監(jiān)護(hù)人的個(gè)人狀況，且報(bào)告中必須包含對監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人個(gè)人接觸的說明（德國），應(yīng)向主管機(jī)構(gòu)呈交被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)目錄、定期呈交賬目并報(bào)告財(cái)產(chǎn)狀況（瑞士，德國）。其二是規(guī)定了對特定事項(xiàng)的特別監(jiān)督。如德國、瑞士均規(guī)定在兒童探視和接觸方面應(yīng)予特別監(jiān)督，在瑞士還可就探視行為專門委任保佐人并授予其監(jiān)督權(quán)。其三是針對父母以外監(jiān)護(hù)人設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)護(hù)任務(wù)的實(shí)施，及時(shí)向主管機(jī)構(gòu)報(bào)告監(jiān)護(hù)過失、終止等情況，證明監(jiān)護(hù)人正常履行財(cái)產(chǎn)管理職責(zé)等（法國、德國）。

4.兒童代表人制度。當(dāng)監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人利益沖突時(shí)，為防止監(jiān)護(hù)人利用職權(quán)損害被監(jiān)護(hù)人利益，應(yīng)由監(jiān)護(hù)人以外的人代表兒童處理特定監(jiān)護(hù)事務(wù)。關(guān)于應(yīng)任命兒童代表人的利益沖突情形，德、法、瑞士等大陸法系國家立法包括處理日常監(jiān)護(hù)事務(wù)時(shí)的沖突情形和訴訟程序中的沖突情形。例如法國民法典規(guī)定，在監(jiān)護(hù)任務(wù)實(shí)施中，未成年人利益與監(jiān)護(hù)人利益相抵觸時(shí)，由監(jiān)護(hù)監(jiān)督人代表未成年人；在訴訟中利益有沖突時(shí)，由法官指定專門管理人代理該未成年人。[36]《法國民法典》第388-2、389-3、410條。瑞士民法典規(guī)定，當(dāng)發(fā)生利益沖突時(shí)，父母或監(jiān)護(hù)人對相關(guān)事務(wù)的權(quán)限當(dāng)然停止；兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)指定保佐人或直接對該事務(wù)作出規(guī)定；當(dāng)所涉及的程序事關(guān)子女安置，或各當(dāng)事人對重大問題有不同意見，或在其他有必要的情形下，兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)為子女指定保佐人作為子女的代理人；子女代理人可提出申請和采取法律手段。[37]《瑞士民法典》第306、314a、403條。在英、美、澳大利亞等英美法系國家，法定沖突情形主要指訴訟程序中的利益沖突情形。

四、完善未成年人監(jiān)護(hù)國家干預(yù)立法的建議

（一）確立兒童最大利益指導(dǎo)下的適當(dāng)干預(yù)原則

我國立法由于干預(yù)措施種類不全且缺少必要的程序規(guī)則，當(dāng)前無法保證干預(yù)的適當(dāng)性。在未來立法完善工作中，隨著相應(yīng)干預(yù)措施種類的豐富，有必要確立兒童最大利益指導(dǎo)下的適當(dāng)干預(yù)原則，即干預(yù)措施的適用以必要和適當(dāng)為限，在符合子女最大利益的前提下，應(yīng)盡力促使家庭團(tuán)聚，僅在援助性措施無法解決危險(xiǎn)時(shí)，限制監(jiān)護(hù)權(quán)行使的措施才可準(zhǔn)許；僅在其他措施仍無效果或不足以避開危險(xiǎn)時(shí)，監(jiān)護(hù)權(quán)才可剝奪；當(dāng)措施必要性消失時(shí)，應(yīng)取消相應(yīng)干預(yù)措施。

（二）健全行政干預(yù)和司法干預(yù)有序銜接的干預(yù)組織體系

針對我國立法存在各干預(yù)機(jī)構(gòu)之間分工協(xié)作不明確的問題，今后一方面應(yīng)明確職能分工，同時(shí)建立各干預(yù)環(huán)節(jié)有效銜接的組織體系，以保障干預(yù)措施的落實(shí)。

基于我國干預(yù)組織現(xiàn)狀，行政和司法機(jī)關(guān)有序配合的機(jī)構(gòu)職能模式更適合我國國情。因未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)涉及諸多環(huán)節(jié)和多部門職能范圍，為確保各干預(yù)環(huán)節(jié)的有序銜接，應(yīng)由專業(yè)的兒童保護(hù)部門牽頭，負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)和指導(dǎo)督促干預(yù)工作的開展。鑒于民政部門在困境兒童、留守兒童保護(hù)工作中已經(jīng)承擔(dān)了牽頭職能，并設(shè)立有兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，可由民政部門在未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)中繼續(xù)承擔(dān)牽頭職能?？紤]行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)職能分工如下：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)事前審批、監(jiān)督、調(diào)查、評估、提供幫扶、提起限制或變更監(jiān)護(hù)關(guān)系訴訟、協(xié)助執(zhí)行法院裁判、承擔(dān)兜底監(jiān)護(hù)職責(zé)；人民法院作為司法審判機(jī)關(guān)，決定是否采取限制或變更原監(jiān)護(hù)關(guān)系的干預(yù)措施，負(fù)責(zé)重大監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的爭議裁決；檢察院作為司法監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)干預(yù)工作的監(jiān)督，并負(fù)責(zé)公訴案件的起訴。

關(guān)于各行政部門的具體分工：（1）事前審批和兜底監(jiān)護(hù)職責(zé)應(yīng)由民政部門獨(dú)立承擔(dān)。事前審批事關(guān)兒童重大利益，需要綜合監(jiān)護(hù)關(guān)系具體情形作出決定，涉及監(jiān)督、調(diào)查、評估等環(huán)節(jié)，應(yīng)由承擔(dān)牽頭協(xié)調(diào)職能、具有兒童保護(hù)專業(yè)知識的部門負(fù)責(zé)；擔(dān)任兜底監(jiān)護(hù)人職責(zé)復(fù)雜，對監(jiān)護(hù)人履職能力要求很高，應(yīng)由專業(yè)性兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。筆者認(rèn)為，該兩項(xiàng)職能應(yīng)由民政部門獨(dú)立執(zhí)行，以保證重大事項(xiàng)的決策和監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行符合兒童最大利益。同時(shí)建議取消現(xiàn)行立法關(guān)于居（村）民委員會(huì)的事前審批和兜底監(jiān)護(hù)職能。（2）監(jiān)護(hù)監(jiān)督、調(diào)查、評估、幫扶、提起訴訟、協(xié)助執(zhí)行等干預(yù)職能則根據(jù)不當(dāng)監(jiān)護(hù)具體情形，由民政部門牽頭，民政、公安、教育、衛(wèi)生計(jì)生、社會(huì)保障、婦聯(lián)、殘聯(lián)、共青團(tuán)、村（居）民委員會(huì)等行政部門、群團(tuán)組織協(xié)作承擔(dān)。（3）監(jiān)護(hù)人之間就重大監(jiān)護(hù)事項(xiàng)發(fā)生爭議的，由民政部門或人民法院決定，但人民法院有最終決定權(quán)。

（三）建立多維預(yù)防的事前干預(yù)規(guī)則體系

就兒童權(quán)利保護(hù)的實(shí)際效果來說，預(yù)防不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為發(fā)生的事前干預(yù)措施較危險(xiǎn)發(fā)生后的事中控制和事后救濟(jì)措施，更有利于兒童的身心健康發(fā)展。當(dāng)前我國未成年人監(jiān)護(hù)事前干預(yù)機(jī)制不健全。可通過完善事前教育、事前禁止、事前審批、爭議決策、日常監(jiān)督、兒童代表人等制度，從多維角度建立監(jiān)護(hù)干預(yù)的事前預(yù)防體系。

完善事前教育機(jī)制，引導(dǎo)正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。當(dāng)前立法只原則性規(guī)定了有關(guān)國家機(jī)關(guān)和組織有家庭教育指導(dǎo)職能，應(yīng)明確承擔(dān)教育指導(dǎo)職能的具體機(jī)構(gòu)；并建立監(jiān)護(hù)職責(zé)履行的教育咨詢制度，自監(jiān)護(hù)關(guān)系成立之始，即應(yīng)向監(jiān)護(hù)人提醒、說明不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為的不利后果，并提供咨詢服務(wù)。

針對事關(guān)兒童重大利益的監(jiān)護(hù)事項(xiàng)完善事前禁止、審批和爭議決策制度，保證重大監(jiān)護(hù)事項(xiàng)決策符合兒童最大利益。（1）規(guī)定禁止性財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)行為。對于有較大風(fēng)險(xiǎn)損害兒童利益的財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)行為，應(yīng)明確監(jiān)護(hù)人不得代表被監(jiān)護(hù)人進(jìn)行與第三人之間的財(cái)產(chǎn)行為種類，以及禁止監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人之間有利益沖突的財(cái)產(chǎn)行為種類。（2）設(shè)立事前審批制度。規(guī)定監(jiān)護(hù)人之間關(guān)于監(jiān)護(hù)職責(zé)分配的協(xié)議、委托監(jiān)護(hù)等重要人身監(jiān)護(hù)事項(xiàng)，被監(jiān)護(hù)人重要財(cái)產(chǎn)、權(quán)利的處分行為、重大義務(wù)承擔(dān)行為等重要財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)事項(xiàng)，應(yīng)報(bào)民政部門審批后方能生效。對父母以外監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)行為，應(yīng)擴(kuò)大審批事項(xiàng)范圍：除法定免除情形外，有導(dǎo)致被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)減少風(fēng)險(xiǎn)的行為均應(yīng)列入審批范圍。（3）設(shè)立爭議決策制度。當(dāng)監(jiān)護(hù)人之間就被監(jiān)護(hù)人的醫(yī)療、教育、居住地、生活費(fèi)和教育費(fèi)用的分擔(dān)、探視權(quán)的安排等重大監(jiān)護(hù)事項(xiàng)發(fā)生爭議時(shí)，由主管機(jī)構(gòu)決定監(jiān)護(hù)履行方式。

建立日常監(jiān)督制度，督促監(jiān)護(hù)人正確履職。通過主管機(jī)構(gòu)定期走訪，及時(shí)排查家庭監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)情形；要求非父母共同監(jiān)護(hù)的監(jiān)護(hù)人定期報(bào)告被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)及個(gè)人狀況；對被監(jiān)護(hù)人探視、接觸等重要監(jiān)護(hù)事項(xiàng)進(jìn)行特別監(jiān)督；針對父母以外監(jiān)護(hù)人設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，促使監(jiān)護(hù)人正確履行監(jiān)護(hù)職責(zé)并及時(shí)糾錯(cuò)。

設(shè)立兒童代表人制度，預(yù)防利益沖突時(shí)的不當(dāng)監(jiān)護(hù)行為。就日常監(jiān)護(hù)及訴訟程序中的利益沖突情形，規(guī)定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)限應(yīng)當(dāng)然停止，由主管機(jī)構(gòu)指定代理人代表被監(jiān)護(hù)人利益作出法律行為。

（四）完善多層次多元化的不當(dāng)監(jiān)護(hù)干預(yù)措施體系

針對已經(jīng)發(fā)生的不當(dāng)監(jiān)護(hù)情形，當(dāng)前我國尚未建立起適合不同危害程度的干預(yù)措施體系，不能有效保證干預(yù)措施的適度和必要，應(yīng)豐富現(xiàn)有干預(yù)措施層次和種類，健全干預(yù)措施體系。

在人身監(jiān)護(hù)方面，一是針對監(jiān)護(hù)人怠于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或監(jiān)護(hù)能力不足的情形，增設(shè)幫扶性措施。除對監(jiān)護(hù)人進(jìn)行教育訓(xùn)誡、責(zé)令改正外，還應(yīng)由相關(guān)機(jī)構(gòu)就被監(jiān)護(hù)人撫養(yǎng)、教育、就醫(yī)、探視等特定監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的履行提供指導(dǎo)建議；對于監(jiān)護(hù)人有不良嗜好影響正常履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，在一定期限內(nèi)幫助監(jiān)護(hù)人戒除不良嗜好；監(jiān)護(hù)人履行確有困難的，應(yīng)對被監(jiān)護(hù)人提供必要的援助及照料。二是完善監(jiān)督性措施，對已發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)監(jiān)護(hù)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，防止危害擴(kuò)大。例如要求監(jiān)護(hù)人定期報(bào)告被監(jiān)護(hù)人情況；設(shè)置監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，由監(jiān)督人對監(jiān)護(hù)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督等。三是針對從兒童最大利益角度考慮，尚不必剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的不當(dāng)監(jiān)護(hù)情形，健全限制性措施。在保留監(jiān)護(hù)資格的前提下，對被監(jiān)護(hù)人的特定監(jiān)護(hù)行為進(jìn)行限制。包括：（1）限制或禁止特定行為：如指定被監(jiān)護(hù)人的特定居住地、特定照料地、參加特定活動(dòng)、接受醫(yī)療檢查等；限制或禁止探視、聯(lián)系被監(jiān)護(hù)人；禁止共同居住等；（2）指定監(jiān)護(hù)人：必要時(shí)，授予指定監(jiān)護(hù)人特定監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的代理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如撫養(yǎng)費(fèi)請求、探視、就醫(yī)等事項(xiàng)，并相應(yīng)限制原監(jiān)護(hù)人權(quán)力，但其他監(jiān)護(hù)權(quán)利義務(wù)仍由原監(jiān)護(hù)人行使；（3）帶離安置：當(dāng)被監(jiān)護(hù)人受到威脅、因關(guān)系惡化無法與監(jiān)護(hù)人繼續(xù)生活等特殊情況下，根據(jù)兒童利益要求，將其帶離監(jiān)護(hù)人并妥善安置；當(dāng)委托特定人員或部門照管時(shí)，監(jiān)護(hù)人繼續(xù)行使不相抵觸的監(jiān)護(hù)職能，同時(shí)由專業(yè)人員或機(jī)構(gòu)對受托照管兒童的人或部門以及對兒童的家庭給予幫助，提出建議，并隨時(shí)了解兒童成長情況。

在財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)方面，應(yīng)增設(shè)必要干預(yù)措施。規(guī)定當(dāng)兒童財(cái)產(chǎn)未能受到充分謹(jǐn)慎的管理時(shí)，根據(jù)具體危害情形，主管機(jī)構(gòu)可采取適當(dāng)措施，如要求編制賬目和報(bào)告財(cái)產(chǎn)狀況，命令以特定方式投資被監(jiān)護(hù)人的金錢財(cái)產(chǎn)，命令提存被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)或提供擔(dān)保，剝奪監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)管理權(quán)等。同時(shí)干預(yù)程度應(yīng)區(qū)分父母照顧和父母以外的監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)。對父母一方監(jiān)護(hù)的干預(yù)應(yīng)嚴(yán)格于父母雙方監(jiān)護(hù)，對父母以外監(jiān)護(hù)人的干預(yù)應(yīng)嚴(yán)格于父母監(jiān)護(hù)情形。例如，關(guān)于財(cái)產(chǎn)使用，父母有權(quán)在法定范圍內(nèi)管理、使用其子女財(cái)產(chǎn)并取得收益，而父母以外的監(jiān)護(hù)人則不得為自己的利益或監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的利益而使用被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)；關(guān)于兒童財(cái)產(chǎn)的返還，僅在有理由認(rèn)為父母違反法定用益限度內(nèi)，父母才需要提交報(bào)告；但父母以外的監(jiān)護(hù)人必須在其職務(wù)終止后，將所管理的財(cái)產(chǎn)返還給被監(jiān)護(hù)人，并提交報(bào)告。

結(jié) 語

監(jiān)護(hù)人和被監(jiān)護(hù)人的天然不平等和利益沖突是未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系的內(nèi)在特點(diǎn)，家庭自治的利益衡平狀態(tài)主要依靠監(jiān)護(hù)人的自覺，如其失衡狀態(tài)完全依靠家庭自治解決，則將有損監(jiān)護(hù)關(guān)系的實(shí)質(zhì)正義。這是未成年人監(jiān)護(hù)國家干預(yù)的根本原因。即基于家庭自治的現(xiàn)實(shí)困境，為實(shí)現(xiàn)兒童權(quán)利，國家有義務(wù)進(jìn)行積極保護(hù)。但國家干預(yù)畢竟需要通過對私權(quán)的限制甚至剝奪來實(shí)現(xiàn)。因此必須受到兒童權(quán)利保護(hù)必要性的限制，避免干預(yù)沖突，提升干預(yù)效率。這要求國家干預(yù)應(yīng)遵守干預(yù)主體和干預(yù)權(quán)限法定原則和兒童最大利益目標(biāo)指導(dǎo)下的適當(dāng)干預(yù)原則，通過事前預(yù)防和事中、事后救濟(jì)的方式，保障兒童權(quán)利保護(hù)的效果。當(dāng)前我國未成年人監(jiān)護(hù)國家干預(yù)關(guān)于干預(yù)主體、干預(yù)時(shí)機(jī)、干預(yù)程度、干預(yù)方式的立法均未盡健全，不利于兒童的生存和發(fā)展需求。應(yīng)立足國情，吸取他國有益經(jīng)驗(yàn)，完善未成年人監(jiān)護(hù)國家干預(yù)的立法原則、組織體系、規(guī)則體系，切實(shí)保障兒童各項(xiàng)權(quán)益。