論網約車中自由與秩序價值的沖突與協調

毛焰露

近年來，網約車作為公共交通的補充逐漸進入人們視野。在平臺補貼的鼓勵措施下網約車以低廉的價格吸引消費者關注及選擇，在相關法制建設及政策逐步穩定后回歸正常市場價格，在此過程中成功占據了出行市場的部分份額。網約車是科技與市場融合的產物，不僅以線上線下的及時匹配滿足人們出行需求，更在一定程度上提高就業率、推動經濟發展。但新事物的產生必然帶來新沖突，網約車瓜分市場份額使傳統出租車行業應得利益受挫，監管漏洞使得不法分子有機可乘，不同利益主體的利益傾向使網約車即使合法化也無法實現市場需求與政府管理的完全一致，這些沖突實際都是自由與秩序價值在現實實踐的具體體現。

一、網約車合法化中的自由價值基礎與秩序價值約束

（一）網約車合法化的自由價值基礎

1. 法律對自由價值的確認

馬克思把自由概括為認識自由和實踐自由，其辯證唯物主義觀主張實踐是認識的基礎，認識指導實踐的發展。網約車作為共享經濟的表現形式之一在依托互聯網技術的蓬勃發展下逐漸作為一種新興產業進入公眾視野，2016年7月27日，由交通運輸部、工信部等七部委聯合發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），以部門規章的形式對網約車的合法化進行確認，各地以該《暫行辦法》為指導，相繼面向公眾公開征求意見并頒布與本地實際情況相適應的指導意見和實施細則?！稌盒修k法》與各地區指導意見、實施細則以網約車的實踐現實為基礎而誕生，并作為上層建筑指導和規范網約車的運行。孟德斯鳩在《論法的精神》中提到“自由是做法律所許可的一切事情的權力”。[1][法]孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館2012年版，第164頁。自由是一個宏大且抽象的概念，網約車中的自由是通過頒布的《暫行辦法》來具體明確的，不僅使自由具有實現的預期可能，也使自由的保障具有合法依據。

2. 法律對自由價值的保障

自由是人將自身的內在想法予以實現的過程，在自由物化為具體行為的過程中面臨著兩個阻礙，首先是自身的心理因素及身體因素，其次更為艱巨的是他人對我們實現自由的外部阻礙。正如存在主義大師薩特所說，“他人就是地獄”，他人的外部阻礙才是我們實現自由的過程中更難克服的一點。[2]參見鄭成良：“論自由權利-簡析自由概念在法理學中的含義”，載《當代法學》1988年第3期，第31頁。舉例而言，現實生活中存在許多網約車司機接單被巡游出租車司機們圍堵的情形，即使網約車是合法存在的卻仍被傳統出租車司機否定，認為網約車侵犯了原應當由出租車所得的收益。由此可見，網約車自由價值的外化過程被他人所切斷。法無授權即禁止，法律并沒有授權出租車司機具有圍堵網約車司機的權利，該行為必然是不合法的。洛克認為“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由”。[3][英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、翟菊農譯，商務印書館1964年版，第36頁。雖然《暫行辦法》和實施細則的內容大部分是規范網約車的運行條件和運行秩序也稱自由量度，但仍以法律的形式確立了網約車存在的基本自由，該基本自由具有邊界，不容他人肆意侵犯。

（二）網約車合法化的秩序價值約束

1. 秩序價值的實現是法律調整的目的與歸宿

法律具有規范性，此處的法律不是狹義地僅指全國人大及全國人大常委所制定的法律，而是廣義理解為具有立法權的立法機關依照法定程序制定的基本法律和普通法律的總稱，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章等規范性文件。法律的規范性體現在法律具有指引作用、評價作用、預測作用、強制作用及教育作用。自由與利益掛鉤，每個人實現自己的自由，維護自身的利益是人的天性，無需法律作出明文規定人們也會主動去爭取。而社會秩序的維護需要每個人犧牲自己一部分的自由，這種犧牲行為不是人們所自發的，而是需要法律作為指引，引導人們去自覺遵守的。法律以其指引作用為人們提供可為或不可為的行為模式，以預測作用提供行為實施的法律后果，以教育作用從基本來規范一般人的今后行為，以合法的行為共同構建起和諧的社會秩序。社會秩序的有序實現便是法律所調整的目的和歸宿，法律以其評價作用來判定行為的合法與違法，以國家強制力為后盾保障合法行為，制裁非法行為。將秩序比喻成網的話，法律就如一個梭，作為技術手段以其可操作性將秩序實現變為可能。網約車中的利益斗爭是始終存在的，法律以其規范作用調整和平衡各方利益，最終實現秩序的穩定。[4]參見謝暉：“社會有序：法律調整的正當目的”，載《比較法研究》2000年第4期，第45頁。

2. 法律對自由價值的限制即秩序價值約束

自由不是一個絕對概念，其具有相對性，它不是不受任何條件制約的，若每個人都無條件限制的去實現自己的自由，必然會侵犯他人的自由領域，無規制的自由只會使社會秩序陷入混沌狀態。自由作為一項基本人權，離不開權利與利益這兩個概念?！胺ú唤辜醋杂?，法無授權即禁止”這一句西方法律傳統諺語已經成為學界所公認的法理常識，其意味著法律作為一種社會規范確定了權利所行使的基本空間，該空間以他人利益權利和社會的穩定秩序為邊界。[5]參見汪習根、武小川：“權力與權利的界分方式新探——‘對法不禁止即自由的反思’”，載《法制與社會發展》2013年第4期，第39頁。正如馬克思所說“每個人所能進行的對別人沒有害處的活動界限是由法律規定，正像地界是由界標確定的一樣”。[6]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯全集》（第一卷），北京人民出版社1956年版，第430頁。在《暫行辦法》中，雖然肯定了網約車的合法地位，但也以具體條文的形式對網約車的經營服務行為進行了規范和約束。對參與網約車經營的主體、客體和內容都進行了具體規定，主體包括網約車平臺公司及駕駛員，客體指網約車車輛，行為指網約車的經營行為。不僅如此，《暫行辦法》也對網約車的監督檢查及法律責任進行了綱領性的規定。法律以規范化的形式對網約車的自由價值進行具體約束，不僅是為了滿足公眾多樣化的出行需求，也是為了保護乘客的安全利益、社會的穩定秩序。

二、網約車中自由價值與秩序價值的沖突

（一）網約車中自由價值與秩序價值沖突產生的原因

1. 移動電子商務的發展

網絡預約出租車，從本質上來說是依托互聯網技術和大數據分析，以移動電子設備和網絡信息平臺為載體和媒介在線實行信息匹配，自動調節乘客的需求與車輛供給之間的平衡。移動電子商務是電子商務的進階版，通過手機、PAD便攜式無線終端電子產品與互聯網、移動通信技術結合，實現突破時間與地域的線上線下綜合服務。移動電子商務是互聯網時代的新型產物，具有隨時可移動的特點，隨著網絡技術的不斷刷新發展，對移動電子設備需求急劇上升，用戶規模逐漸超過計算機，成為移動電商發展不可或缺的物質基礎。移動電子商務作為時代的新事物，其產生與發展符合歷史前進的必然趨勢，以強大的生命力得到人民群眾的支持和擁護。新事物的產生伴隨舊事物的滅亡，這個新舊更替的過程注定新事物的發展充滿曲折。移動電子商務逐漸滲透人民生活時，網絡安全問題也浮出水面，信息泄露、新型網絡犯罪、利用互聯網躲避監管使人民信息安全、人身安全受到雙重威脅。在移動電子商務自由發展的情況下執法部門為穩定社會安全秩序監管措施也必須跟上時代腳步采取新技術、新手段。

2. 不同主體之間利益的多元化

社會主體包括社會個體和社會群體，具體表現為國家、政府、企業、個人等形式，不同的社會主體對利益的需求是復雜且存在差異的，不同的價值追求正是矛盾沖突的根源之所在。

國家在政策制定中位于最高地位，其政策的制定具有前瞻性、宏觀性，無法針對各地具體情況一一明確落實，其是作為各地實施細則制定時遵守的綱領性文件，是自由與秩序的集合體。習近平總書記在第二屆互聯網大會講話中提到中國高度重視互聯網發展，國家大力實施網絡強國、國家大數據戰略，促進互聯網和經濟社會的融合發展，李克強總理在此大會中也指出互聯網是大眾創業、萬眾創新的新工具。由此可見，“互聯網+”是我國的國家戰略之導向，在經濟結構轉型期的中國，互聯網信息技術的發展是絕不能放棄的關鍵一環，網約車在移動電商蓬勃發展中應運而生，作為互聯網技術的產物，國家必定是支持與鼓勵的。然而，新事物的產生帶來新機遇的同時不可避免地面臨新挑戰，網約車與傳統巡游出租車經濟之間的利益爭奪沖突無法避免，國家出于維護社會穩定的考慮，也必須在綱領性文件中對網約車的運行秩序加以要求。各地政府在制定實施細則中除了堅持國家所追求的經濟發展和社會穩定大方向，綜合考慮的因素更多，條文制定得更細致。網約車的自由發展加劇了城市的人口壓力、公共道路資源壓力，其監管不完善所帶來的社會治安問題為城市帶來復雜多變的安全隱患，對特許經營制度下的出租車利益的瓜分更是觸動了政府利益。網約車平臺作為市場經濟的參與主體當然追求企業的營運利潤，民眾作為消費者注重的則是網約車的服務質量及價格。[7]參見梁琦、陳時國：“城市多重邏輯、網約車規制與規制失靈”，載《學術研究》2018年第5期，第55頁。政策的制定是社會主體各方利益博弈的過程，不同層級的邏輯架構不同，國家堅定發展戰略和社會穩定，政府追求有序管理，企業追求績效收益，個人追求合理價格，這種矛盾在各層級所顯示的特殊性在政策落實執行時以普遍性的形式表現出來。

3. 《暫行辦法》上位法的缺失

網約車的《暫行辦法》由國務院七部委聯合發布，屬于部門規章，其制定依據來源于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第90條第2款和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第80條，這兩個法條同時規定了國務院各部門、委員會可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內制定規章。但是網約車屬于互聯網時代的新型產業，在不斷運動變化的社會，法律因其滯后性無法與時代保持一致步伐，對于網約車所涉及的新領域，法律和行政法規并沒有做到完全覆蓋，此時規章以其靈活性、可操作性的特點及時適應社會，貼近現實，解決問題。我國的法律體系效力呈現金字塔狀，自上而下依次為憲法、法律、行政法規、部門規章和地方性法規，由此可看出在國家的法律層級中部門規章位于底層，且從《憲法》90條和《立法法》80條可看出部門規章受制于法律和行政法規，具有從屬性。除此之外，部門規章的制定程序和審查機制都與其上位法相比有較大差距，《立法法》對部門規章程序的制定要求不如其上位法詳細，其程序制定是由國務院來決定的，且《立法法》在對法律規范性文件的事后審查制度規范中也未加入部門規章。[8]參見江紅義、陶歡英：“行政規章：變遷與反思”，載《湖北社會科學》2008年第1期，第160頁。這些缺陷都為部門規章立法水平的受限、局部利益的維護、實際操作的矛盾埋下了伏筆，最后導致部門規章的影響力度弱，不能作為實際判案中的有力支撐，各地實施細則與上位法基本價值相沖突，所以彌補《暫行辦法》上位法的缺失漏洞或將部門規章上升為行政法規都是可投入實施的現實舉措。

（二）沖突的表現形式

1. 網約車的發展自由與政府管理秩序之間的沖突

網約車的發展自由與市場部門的關系最為密切，包括運營平臺和網約車司機。市場部門與地方政府分屬不同層級，其價值取向是不同的，市場部門以追求網約車的充分發展自由獲取經濟利潤為根本目的，政府實施細則的制定則要考量本地的眾多關系要素，主要包括三個方面。第一是城市的交通狀況，一線城市的交通雖然發達，但可能因地域面積的原因導致道路的狹窄，通車率必然會低于地域面積廣闊的二三線城市。一地的交通狀況包括道路交通和公共交通的密度、長度、面積、保護度等各項指標，政府的實施細則制定必須量化各項指標，做到全面詳細。第二是城市的人口密度，在北上廣這樣的大都市本就存在人口密度過高的問題，人口的過剩給城市教育，就業，土地、水電資源的消耗都帶來難題，“西氣東輸”、“南水北調”工程的實施就是為了解決資源分布不均的問題。網約車的合法化勢必驅使網約車司機進入城市謀求更大的生存空間，這便會凸顯城市的各項資源匱乏問題，各地制定實施細則提高網約車的準入門檻也是情理之中。經調查研究表明，網約車的政策規制力度與各城市的人口密度和交通擁堵指數成正比，人口越多交通越擁堵的地方網約車的規制措施越嚴格。[9]參見張永安、伊茜卓瑪：“各地網約車政策評價與比較分析”，載《北京工業大學學報（社會科學版）》2 018年第3期，第51頁。第三是利益集團的壓力，傳統巡游出租車司機的利益是政府制定實施細則必須考慮的重要問題，政府在細則制定中必須保障傳統利益集團的基本溫飽生存條件，減弱網約車對出租車行業的沖擊，將平衡兩者之間的對峙關系作為重點考慮因素。除此之外，城市的空氣質量狀況、公共出行需求、地區的就業創造問題、經濟發展水平都是影響政策制定的重要因素。政府實施細則的制定是多方因素綜合考慮得出的結果，目的是維護城市健康有序的可持續發展，網約車的肆意自由出入城市必定擾亂城市的規劃與建設，因此必須在發展與規劃并重的基調中堅持因地制宜。[10]參見沈永東：“因地制宜與殊途同歸-中國地方網約車政策多元化成因分析”，載《甘肅行政學院學報》2 018年第5期，第28頁。

2. 網約車的發展自由與社會安全秩序之間的沖突

近年來，網約車的惡性案件不斷曝光，將網約車推向了輿論的風口浪尖，“網約車是否應當合法化”又成為社會民眾的爭議焦點。據人民網輿情數據中心報告，網約車的乘車安全隱患，不當競爭現象，用戶信息泄露，乘客投訴無門維權困難，企業多地無證經營，司機資信不達標、準入門檻低，大數據殺熟現象，“黑車”和“馬甲車”等不符合運營標準車輛頻繁出現，亂收費、計價不透明，司機刷單炒信用成為網約車的十大亂象。在安全隱患中，與近來刑事案件密切相關問題的包括：一、管理未同步，平臺未盡到對司機資格審查的義務，導致有前科，不符合《暫行辦法》規定的駕駛員參與運營；二、應急管理中，對突發事件和緊急事件的處置不及時到位；三、現代化監控在大部分網約車中未投入使用，加劇安全問題；四、外來人口注冊眾多未在相關機關登記，加劇追蹤難度。網約車雖然為城市帶來了就業、交通、出行各方面的諸多益處，但這些不斷出現的惡性事件都表明網約車的自由若不加以規制必然對城市的社會安全秩序帶來沖擊，為民眾的人身、財產安全帶來威脅，為行政司法各項執行帶來負擔。

除此之外，網約車合法化后很大程度上壓縮了傳統出租車的生存空間，沖擊了出租車行業的傳統運行模式，這對社會安全秩序也有一定影響。傳統出租車是特許經營制度的產物，分為巡游式和預約式，無論何種模式都需要政府頒發特許經營牌照，該牌照由特許經營人支付相應對價購買，可以出租和轉讓，是特許經營人財產權的體現。[11]參見劉連泰：“網約車合法化構成對出租車牌照的管制性征收”，載《法商研究》2017年第6期，第76頁。特許經營制度要求只有具備特許經營牌照的出租車才有資格進入市場從事經營活動，那么公眾的市場需求只能在這些合格車輛中被滿足，牌照持有人自然而然地在這種“公平競爭”下擁有投資的預期回報，但在網約車出現后，這種預期回報就被削減了。傳統出租車由政府控制價格實行價格管制，巡游載客模式下時間成本和機會成本過高，與之相比，網約車在各種平臺及打車軟件的補貼下更具價格優勢，其采取的線上預約模式實現信息快速對接，既節約時間也節約巡游產生的燃油消耗。將市場份額比作一個餅，原先這個餅全部屬于傳統出租車，現在正在被網約車一口一口的侵食，在市場份額被重新分割的過程中，雙方暴力對峙，傳統出租車司機罷工現象層出不窮。

3. 網約車的法律秩序與市場需求自由之間的沖突

對于網約車的管制，采取的是中央進行頂層設計，賦予地方政府充分自由裁量權限的方式。[12]參見薛志遠：“網約車數量管制問題研究”，載《理論與改革》2016年第6期，第110頁。在《暫行辦法》中，中央對網約車輛準入條件、駕駛員準入條件、《網絡預約出租汽車運輸證》發放條件、網約車運價和報廢標準都是給予了基礎性的規定，更多的是放權地方政府根據本地的實際情況制定符合地方發展規劃和資源條件的更明確具體的實施細則。但是地方對《暫行辦法》條文進行細化落地后的結果大都控制并縮小網約車的數量，如北京和上海規定網約車運營條件為本市戶籍和本地車牌，廣州和重慶無戶籍要求但需為本地車牌，廣州和天津要求駕駛員學歷為初中以上，除此之外，北上廣深等地對車輛的車型、排量、裝置都有所要求。像蘭州還明文規定了本市網約車輛控制在3000輛以內，南京于今年4月19日發布通告全面暫停網約車投放，這使得原本可以合法運營的網約車數量大規?？s水，看上去各地的數量管制勢在必行。

有些傳統出租車存在強行拼車、拒載、繞路、一口價等不良現象，且一個城市的出租車數量是相對恒定的，不會在短期內出現大的幅度變化，這是與出行規律不相符的。出行的數量變化呈現為波浪狀，在早晚高峰和節假日等特殊時間到達波峰。網約車的工作時間自由，大都為私家車，在出行到達波峰時，閑置在家的私家車就可參與運營，運營平臺可以在線有效解決拼車和一口價問題，順風車還可降低路上車輛的空載率，一些住處偏僻的群眾出行需求也可通過網約車滿足，由此可見網約車調動閑置資源是滿足市場需求符合出行規律的。[13]參見王靜：“中國網約車的監管困境及解決”，載《行政法學研究》2016年第2期，第51頁。不僅如此，與傳統出租車相比網約車不需要高昂的特許經營費用，其相對較低的準入條件吸引了無業人民和兼職司機的加入，對就業市場的就業壓力也有一定意義的緩解作用。

4. 網約車法律與上層法律中自由與秩序價值的沖突

首先，網約車作為互聯網+時代背景下的新興行業，法律和行政法規存在立法空白，《暫行辦法》在發布之前本身就是缺乏上位法作為參考依據的?！吨腥A人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第16條第4款規定了規章具體規定上位法設定的行政許可，不得增設行政許可，而《暫行辦法》規定的網絡預約出租車經營許可證、汽車運輸證、駕駛員證就屬于確立的新的行政許可，可見《暫行辦法》作為部門規章增設行政許可的這一做法本身就是缺乏上位法依據的。[14]參見馬競遙：“共享經濟模式下網約車管理立法研究”，載《山東社會科學》2018年第9期，第150頁。

其次，《暫行辦法》雖然在許多方面賦予了地方根據實際情況制定實施細則的自由空間，但絕不意味著各地的實施細則以本地情況為第一指導要件，不顧上位法的法律價值：

第一，北京、上海的實施細則對網約車駕駛員限制為必須是本市戶籍，那就意味著只有本地人才可參與網約車運營，明顯屬于地域的差別對待。我國《憲法》規定“公民在法律面前人人平等”，公民不分年齡、性別、地域、民族享有法律保護，憲法作為國家根本大法具有最高法律權威，這為反對地域歧視，實現平等權利提供了最基本的法律依據。且《行政許可法》第15條第2款規定“不得限制其他地區的個人或企業到本地區從事生產經營和提供服務”，《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）第3條規定“勞動者有平等就業和選擇職業的權利”，根據上位法優于下位法原則，實施細則只能細化上位法的條文要求不得違背上位法的基本原則。[15]參見王靜：“中國網約車新政的變革方向”，載《行政法學研究》2018年第4期，第124頁。

第二，在《暫行辦法》第12條和14條對車輛準入的條件限制為7座以下，安裝定位、應急報警裝置，車輛技術型符合運營標準，對駕駛員的準入條件包括取得相應駕駛證、駕齡3年以上，無暴力犯罪、酒后駕駛、危險駕駛、吸毒、最近連續3個記分周期記滿12分記錄。但有些地區對車輛與駕駛員的準入條文進行細化時進行了過當要求，對車輛的要求增加了車輛價格、排氣量、軸距、車身長寬高度等，對駕駛員的要求增加了戶籍、年齡、文化程度等。[16]參見馬亮、李延偉：“政府如何監管共享經濟：中國城市網約車政策的實證研究”，載《電子政務》201 8年第4期，第12頁。這種過分嚴格的附加門檻實質就是為了減少私家車參與網絡運營的數量規模，是違反了《行政許可法》第16條所要求的下位法不得增設違反上位法的行政許可條件這一規定的。

第三，《暫行辦法》第3條第2款規定網約車運價實行市場調節價，但各地政府認為有必要的可以實行政府指導價。我國的《中華人民共和國價格法》為其上位法第3條規定極少數商品和服務可以實行政府指導價但第18條規定了例外情形，包括“與國民經濟發展和人民生活關系重大商品、資源稀缺的少數商品、自然壟斷經營的商品、重要公共事業、重要的公益性服務”，而網約車不屬于五類中的任何一類，《暫行辦法》中規定可實行政府指導價的規定也是不符上位法遵循的市場價值規律的。[17]參見張效羽：“網約車地方立法若干法律問題研究”，載《行政與法》2016年第10期，第91頁。由此可見《暫行辦法》還存在許多需要完善的地方，要從制度層面避免與上位法沖突的出現，才可指導具體實施細則的合法制定。

三、協調自由價值與秩序價值沖突的原則及措施

自由和秩序是法律價值體系中的兩個基本價值，兩者是對立還是統一的辯題始終貫徹社會發展。在對立觀點中，分為自由價值高于秩序價值和秩序價值高于自由價值。以古代先哲的觀點為例，自由與秩序分別對應個人與社會、個別與整體、個體與國家。一部分哲學家認為個人優于社會，代表人物有普羅泰戈拉、伊壁鳩普、洛克、密爾、孟德斯鳩、斯賓諾莎等。另一部分哲學家認為國家優于個人、個人服從國家，代表人物有柏拉圖、亞里士多德、格勞秀斯、霍布斯、盧梭、康德等人。[18]參見曲新久：“個人自由與社會秩序的對立統一以及刑法的優先選擇”，載《法學研究》2000年第2期，第24～28頁。以洛克和盧梭的思想為例來分析兩派學者的不同觀點。洛克認為人類處于一種自由、平等的純粹自然狀態，每個人都享有自然法的執行權，國家權力是受人民的委托用來實現某種目的的，國家是為公民而存在的。盧梭在《社會契約論》中的觀點為國家是人民契約的集合體，每個人將權利讓渡一部分出來共同集合成立國家，這種將公民意志統一的結果就是形成公共意志，構成最高統治權。國家在該統治權下實現秩序穩定狀態，公民在穩定的國家秩序中人身財產安全受到保護，實現個人的自由。人是感性與理性的集合體，自由是主體個性的發揮，對自由的爭取是人與生俱來的欲望屬性，秩序強調的是有序狀態的建立與維持，是需要理性加以克制的。在當代，面對刑法和民商法的不同適用情況，其所主張的觀點也不盡相同，前者傾向于秩序優先，后者傾向于自由優先。[19]參見卓澤淵：《法的價值論》，法律出版社2006年版，第217～230頁。

但本文持自由與秩序是辯證統一的觀點，即使二者存在沖突，仍可以通過基本原則和具體措施調和沖突，弱化矛盾，實現兩者的統一。從中國歷史來看，每個朝代統治者的嚴刑峻法其實都是統治者對國家秩序的追求，而被壓迫階級的反抗與斗爭，其他國邦的侵略與戰爭都是對自由的向往。從這種以暴力更替朝代的方式來看自由與秩序是存在沖突的，但根本原因在于自由的無界與秩序的矯枉過正，如今國家的穩定，法制的進步是一個自由與秩序協調共進的結果。

（一）完善網約車立法，各地實施細則制定堅持法律位階原則

《暫行辦法》作為部門規章有三個問題存在：其一，《暫行辦法》作為部門規章只是執行法律，行政法規，國務院的規定、命令的內容，僅有行政處罰設定權，無權增設行政許可；[20]參見沈?？。骸安块T規章為什么沒有行政許可設定權——部門規章的功能分析”，載《政治與法律》200 5年第6期，第75頁。其二，部門規章法律效力層級低，在其授權地方政府制定因地制宜細則時，其所授權地方的效力也會存在爭議；[21]參見黃锫：“共享經濟中行政許可設定的合法性問題研究——以《上海網約車新規》為分析對象”，載《政法論叢》2017年第4期，第64頁。其三，《立法法》對法律、行政法規的適用是依據，對部門規章的適用是參照，人民法院判案中部門規章的法律支撐與上位法相比太弱。針對這三個問題，可以將《暫行辦法》上升為行政法規，不僅可以消除《暫行辦法》作為部門規章無法增設行政許可的尷尬地位，也可以加強地方政府制定實施細則的法律效力，為實踐中網約車具體案件提供判案依據和尺度。

完善的法律體系是政府實施監管規制的依據，是規制效果的保障。《暫行辦法》偏向于原則上的規定，有些措施條款的實際操作性不足，對此應當在綱領性文件中對各項措施進行細化，如由中央對平臺、網約車輛、司機準入標準制定具體規定：規定平臺的強制投保義務，保證乘客在風險中的利益保護；嚴格司機資質審核制度，對網約司機要求提供無犯罪記錄證明、品行良好證明、體檢合格證明，從而提高行業標準，保證行業的安全性；對網約車運營方式和范圍進行限定，規定網約車只可預約接單，不得參與巡游、招手即停，不得在機場、火車站等巡游出租車候車地點載客，減少與原有出租車行業的矛盾，維護原有出租車的運營市場；完善懲罰機制和強制退出機制，對損害其他主體利益、破壞市場競爭、社會安全的行為人予以剔除。且網約車涉及范圍廣、領域多，國務院立法時應統籌運輸、交通、稅務、物價、通信等各部門進行系統立法，并聽取社會各界的意見，綜合各方利益。

針對網約車發展自由與地方安全秩序沖突這一問題，需在中央立法中加強消費者權益保護的力度，具體從三個階段進行保護：事前對司機準入標準嚴格要求，杜絕品行不端司機進入網約車行業，并對車輛和乘客保險購買進行強制要求；事中參考傳統出租車中的監控措施，加強對網約車運行過程的監控，在預約電子平臺增設取消訂單和一鍵報警功能，避免預約車輛牌號與實際車牌號不符、“幽靈車”、行車途中司機圖謀不軌等情況下給乘客人身安全、財產安全造成的危險；事后就是完善評價和投訴制度，法律、保險和協商救濟途徑。對于地方制定實施細則違背《憲法》、《行政許可法》、《勞動法》等上位法規定的情形，中央應當加強統籌規劃，注意對地方實施細則進行審核和把控，遵守上位法的價值體系位階，避免地方為維護局部利益濫用權力破壞市場經濟發展規律。

（二）行政監管中堅持比例原則

行政比例原則指主體在實現行政目的時兼顧相對人的權益，均衡雙方的利益將不利影響控制在最小的限度。網約車的監管離不開行政機關強有力的把控，行政機關以其強制性、權威性和執行力將上級綱領落實到地方，但這并不意味著政府采取“一把抓”的方式將政策的所有要求掌控在手里，或將本地實際情況放在首位而凌越中央政策導向，過度的監管只會適得其反。首先，政府的人力物力資源有限，過度監管必將耗費過多精力，導致有限的人力、財力、信息等各項資源的浪費，削減政府其他職責范圍內的所應消耗的資源。其次，對網約車的發展予以過分阻礙是對市場經濟規律本身的違背，既破壞了貿易秩序，限制了自由競爭，也不符合我國“互聯網+”的戰略導向。最后，過度限制網約車數量使市場需求得不到滿足會驅使應當合法化的私家車向黑車演變，造成新一輪的監管困境。為均衡各方利益實現適度監管，在監管方法上可以從兩個層面來實施：

第一層面，以政府監管為主，平臺監管為輔。政府監管必須適度，可以借鑒國外的先進經驗，取其精華、去其糟粕與國內實際情況融合。合作共贏是時代的主題，在網約車治理中同樣可運用合作治理的思維模式，不僅匯集各領域智慧提高效率，更利于建設服務型政府。[22]參見謝新水：“網約車治理政策的制定過程分析：沖擊、支持與合作思維”，載《理論與改革》2017年第4期，第137頁。美國采取政府與企業混合監管的模式，由政府制定宏觀政策，企業進行自我監管，這種模式值得我國借鑒。我國在政府監管上可以采取政府引導、平臺自律監管思路，由政府與平臺對網約車進行公私合作監管，政府監管當然具有強制效力，平臺以政府授權的方式參與行業的行政監管，也由此具有強制效力。[23][日]米丸恒治：《私人行政——法的統治的比較研究》，洪英等譯，田思源、王貴松校，中國人民大學出版社2010年版，第74頁。政府負責制定準入的資格條件、保險責任標準和運營要求，平臺負責對準入的車輛和駕駛員進行具體審查，并將審查報告和行業的運營數據定期上報政府，使政府掌握網約車輛、從業司機考核、乘客乘車路線及評價等基本情況，將監管貫穿整個營運過程。這樣的合作監管不僅最小化了執法成本，更提高了行政效率，做到了有的放矢、抓住重點。

第二層面，以市場競爭為主，政府監管為輔，這要求在政府為主導的監管模式中堅持市場經濟的基本規律，具體到各地就是要放手各地的數量和價格管制。暫行條例作為綱領性文件立足點是國家發展大方向，在許多方面要求地方政府根據各地實際情況制定具體方案，實際是為地方保護開了一個口子。[24]參見白瑩瑩、尚海濤：“比例原則視角下網約車數量管制的行政法分析”，載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2017年第5期，第22頁。行政比例原則中包括目的性原則、必要性原則和均衡性原則，《暫行辦法》與各地實施細則頒布的目的在于滿足社會公眾多樣化的出行需求，而各地實施的數量管制只會導致網約車數量的減少，明顯不滿足該目的。網約車的監管當然也要保障運營和乘客的安全利益，但這一要求根本不必對數量和價格進行限制，這一要求可以通過政府和平臺采取其他方式來解決，如對網約車和司機的準入資質進行嚴格審查，強制平臺為車輛和乘客購買保險。至于價格，網約車在剛進入市場時平臺進行價格補貼，在一段時間內因其低價運行形成了一定程度的行業壟斷，但這并不能成為各地政府實行價格管制的原因。以明顯低于市場標準的價格參與運營只是新產品進入市場吸引消費者的過程，隨著產品的發展如果一味通過補貼的方式以低價吸引消費者必然會因不符合市場規律而使平臺利益遭受損失，不符合行業的長遠發展，遲早被市場經濟所淘汰，為了行業的可持續性發展，平臺與網約車必然不會一直采用低價運營的模式，而是逐漸合理化。政府規制的本質在于彌補市場失靈的缺陷，既然市場可以其本身所具有的供求競爭規律調控行業的優勝劣汰，就不必再對數量和價格進行管制，政府只需簡政放權，尊重市場規律，在市場經濟失調時發揮“看不見的手”的管控作用即可，這樣不僅符合比例原則中的目的性、必要性，更實現了經濟發展的均衡性。

（三）具體案件中堅持個案平衡原則

《暫行辦法》第一條規定該辦法的制定是為了實現兩個目的，一個是更好地滿足社會公眾多樣化的出行需求即個人自由，另一個是保障運營安全和乘客的合法利益即社會秩序，可見《暫行辦法》堅持自由與秩序兩價值位階相同的原則。但在實際案件中，個人利益與社會利益是難免存在沖突與矛盾的，網約車涉及的案件類型眾多，包括網約平臺與司機之間的勞動爭議，還有政府與平臺、司機之間的行政糾紛，乘客與平臺、司機之間的刑事、民事糾紛，這些案件就是自由與秩序兩價值博弈而產生的沖突在司法層面的具體體現。在自由與秩序價值位階相同的情況下要求在實踐案件中不得單純地以“兩利相比取其大，兩害相比取其輕”的利益衡量原則在個人利益與社會利益之間進行取舍，或用經濟分析原則來追求經濟效益的最大化，應當綜合特定的情形，尋找兼顧雙方利益的平衡點。

一方面，網約車是社會和科技發展的新業態產物，其不僅滿足了公眾的出行需求，也帶來了產業結構的優化升級，為社會就業帶來了新發展，是國家戰略導向的具體體現，是民生領域的重點項目，所以網約車的發展不可扼制；另一方面，規范的社會秩序是網約車發展的社會基礎，居民生活的安定有序是網約車發展的目的歸宿。因此案件審理中應當實現保證社會秩序居民安定與保護新生產業之間的平衡，在保護網約車自由發展的同時將對社會和公眾的不利影響降到最低限度內，使作出的法律判決既符合法律精神，也符合公眾的認知判斷和社會國家的價值導向。[25]參見程琥：“我國網約車監管中的法律價值沖突及其整合”，載《環球法律評論》2018年第2期，第98頁。此時可以引入另一個法律價值為自由與秩序的交錯重疊提供一個合理的標準——正義。

柏拉圖認為正義是理想國的核心概念，是建立國家的基本原則。正義不僅代表著程序正義和實體正義，還有個人正義與國家正義，其符合人們普遍的價值觀念和行為準則，是人類社會所追求的最高社會規范和終極價值目標，是各種法的價值的統領：[26]參見周靈方：“法的價值沖突與選擇——兼論法的正義價值之優先性”，載《倫理學研究》2011年第6期，第112頁。第一，“遲到的正義非正義”意味著正義包含著效率價值，正義是效率的前提、是效率的保證。第二，正義最初的應用對象是消除或限制社會權利義務分配的不平等，實現社會資源的平等配置、社會基本機構的平等構建、經濟機會和社會合作的平等分配是正義的應有之義。[27]參見周旺生：“論法律正義的成因和實現”，載《法學評論》2004年第1期，第89頁。“法律面前人人平等”，正義是立法者立法、執法者執法、守法者守法的首要條件，可見正義離不開平等。第三，爭取個人自由是人類與生俱來的本能，正義的法律是合理合法爭取自由的準則，給予自由以依賴。第四，為了避免社會失控維持社會的穩定有序狀態，需要正義的法律為秩序提供系統可靠的行為標準，因此正義還包含著秩序。

（四）與時俱進的解決原則

網約車與其他利益主體的矛盾與沖突是不可能完全消滅的，人類社會是發展的歷史，各事物都處于不斷交替更新的過程中，任何領域內的自由與秩序都處于沖突——解決——平衡——再沖突——再解決——再平衡的循環往復之中。完善立法，堅持法律位階原則、行政監管堅持比例原則、具體案件堅持個案平衡原則針對現有的沖突提出，隨著新事物的產生和舊事物的滅亡，自由與秩序的解決原則也應當與時俱進，在這個與時俱進的過程中應當始終堅持以下幾點：

第一，以秩序為基。網約車的自由發展必須在法律規定的合理限度內，保證社會安全秩序及市場經濟秩序的有條不紊。法律的制定是一個從習慣到習慣法的過程，綜合大量實際、具體行為從中提煉出高度抽象的行為模式作為指導綱領，具有反復可適用性。關于網約車的立法規定實施意見也應當推陳出新，與時代的發展保持同步，時刻關注網約車與其他主體的利益訴求，保持利益平衡，穩定各方關系。[28]參見鄭翔、山茂峰：“功能進路的網約車安全與秩序之治——從網約車準入規范異化談起”，載《中國人民公安大學學報》2019年第3期，第151頁。第二，以安全為本。網約車帶來了出行便利的同時，也帶來了安全隱患，監管漏洞和平臺疏忽給了不法分子可乘之機，屢見不鮮的網約車事故要求持續深化安全問題意識，革故鼎新監管實施措施。平臺不斷強化對司機的審核與管理，政府強化監督與檢查，必要時加強社會的各方協作，依靠多方力量共同監督治理。無論市場如何升級，違法手段如何變換，都做到應對及時，在準入——運行——退出的整個流程中共同維護網約車的承運安全。第三，以自由為尚。亞當斯密說過“只要不違反公正的法律，那么人人都有完全以自己的方式追求自己的利益”。網約車在合法范圍內的權利不得被剝奪，自由是市場經濟繁榮的催化劑，一味以戶籍地域為限，維持交通、保護資源為托辭實行數量管制、價格控制不是平衡地區經濟與管理的長久之計，任何部門都不得通過剝奪自由的份額來維持秩序。第四，以公正為要。市場經濟本就無法避免競爭，注定優勝劣汰，不能偏袒任何一方利益集團，更不能以絕對一致的要求對待任何一方。絕對的平等并非真正的平等，平臺與監管者必須對日新月異的市場狀況合理分析，細致劃分市場區域，維持良性競爭，使不同利益集團和諧并存，真正做到因人而異、因地制宜。