關于青島海事法院司法救助案件的調研報告

青島海事法院調研組

2014年，中央政法委頒布《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》，對司法救助進行擴容。青島海事法院在近幾年也辦結了一批司法救助案件，對無法通過訴訟獲得有效賠償的困難群眾給予應急生存照顧，及時化解了大量矛盾糾紛，但辦案過程中也發現了一些問題，例如法官、資金數量的確定性與救助案件的波動性產生矛盾，特殊情況下的程序處理規定缺位，被救助人存在返貧現象，相關信息數據成為孤島而未能充分利用。為了給當事人提供更加公平、高效的司法救助，滿足社會對司法的公正訴求，提升司法救助的效果，青島海事法院成立調研組，對司法救助案件進行專題調研，針對司法救助制度在實踐當中的問題進行了梳理和總結，并提出對策，以期對今后的司法救助案件辦理有所裨益。

一、青島海事法院司法救助案件的現狀

根據中央政法委2014年提出的《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》的規定，人民法院為了保障生活面臨急迫困難群眾的權益，將刑事被害人救助、執行救助、涉訴涉法信訪救助以及民事侵權案件受害人救助納入國家司法救助范疇。青島海事法院司法救助工作扎實開展，一大批司法救助案件得以有序辦理，有效解決了涉案困難群眾燃眉之急，及時化解了大量矛盾糾紛。

（一）青島海事法院司法救助案件的基本情況

2016年因政策調整原因未進行救助。

2017年受理司法救助案件20件，均為執行救助，原案件案由為船員勞務合同糾紛和海上人身損害賠償糾紛兩類。結案20件，決定救助20件，救助金額67.612萬元，本院發放50.612萬元，申請省法院開展聯動救助，救助4件，發放聯動救助金17萬元。

2018年共受理司法救助案件178件。10件為執行救助，原案件案由為船員勞務合同糾紛和海上人身損害賠償糾紛；168件為民事侵權救助，原案件案由為海上污染損害責任糾紛。決定救助177件，決定發放救助金額177.8377萬元，其中執行救助21.4412萬元，民事侵權救助156.3965萬元。全部為本院獨立救助。

執行收案 民事侵權收案 收案數 執行結案 民事侵權結案 結案數2016年 0 0 0 0 0 0 2017年 20 0 20 20 0 20 2018年 10 168 178 9 168 177

截至2019年8月1日，青島海事法院辦理的司法救助案件出現了4例救助申請人死亡的情況，其繼承人也均得到了救助。

調研組在救助金發放半年后對15名申請救助人進行了回訪，詢問他們后續生活情況。其中5名漁船船員已經回到陸地工作；6名漁船船員仍然在漁船上打工，在被問及如何避免船主無法承擔人身損害賠償或支付勞動報酬時，均表示沒有有效辦法應對，只能先掙錢給老人治病、供孩子上學，或者寄希望于“找個有良心的老板”；另外4名申請救助人產生于船員因事故傷殘、死亡案件，當事船員未繼續工作。船員因事故傷殘、死亡案件的4名申請救助人在被問及事故發生前是否對風險有過評估并進行防范，均得到否定答案。

（二）其他部分法院救助案件基本情況

為了探究整個法院系統司法救助案件的共性和青島海事法院的個性，使決策更加科學、準確，調研組獲取了其他海事法院與山東地方法院的數據，以便進行對比分析。

首先與其他部分海事法院對比。除了青島海事法院在2018年案件激增外，海事法院的司法救助案件數量上相當，絕對案件數量不大，每年0至20件不等。

部分海事法院的司法救助結案數

然后與山東省地方法院對比。調研組采集了山東省高級人民法院、山東省鐵路法院、山東省17個地市法院①地市法院的數據是將該地市中院和基層法院的數據合并統計而成，鐵路法院的數據是將鐵路中院和鐵路基層法院的數據合并統計而成，未按照每家法院單獨統計。2016年至2018年辦結司法救助案件的數量，每年自幾件至300余件不等。值得關注的是，在包括青島海事法院在內的共計20個統計單位中，以2016年至2018年的數量標準偏差函數進行計算，標準偏差函數值大于50的統計單位有8個。臨沂地區法院標準偏差函數值最大（99.86），臨沂地區法院2016年309件，2017年76件，2018年128件，在不同年度呈現出強烈的不平衡。

標準偏差函數值最高的三個統計單位的案件數

（三）青島海事法院司法救助案件的特點

從以上數據可以看出，青島海事法院司法救助案件具有以下特點。

1.案件數量波動大

正常情況下，青島海事法院案件數量與其他海事法院的數量上相當，每年0至20件不等。可是一旦發生了群體性涉民生的海事案件，后續的救助案件也會激增。例如，青島海事法院以判決方式辦理了263件山東近海養殖戶以溢油事故造成其海上養殖損失為由起訴康菲公司的案件，該批案件在2018年形成了168件司法救助案件，使得2018年司法救助案件數量為2017年的8.9倍。

這一特點在地方法院的司法救助案件中也很明顯，例如臨沂、青島地區法院的司法救助案件數量在近三年也曾發生成倍的增減。雖然該特點沒有現實地發生于每個時間段、每個法院，但案件數量大概率的大幅波動是所有法院共同面臨的潛在風險。

在海事法院中也是這樣。雖然2016年至2018年在十家海事法院中僅有青島海事法院出現案件數量的巨大波動，但是這種波動的風險在其他海事法院中也均存在，這是由海事法院受理案件的特點決定的。海上污染損害類案件往往涉及眾多個人養殖戶，且養殖漁民家庭生活對水產養殖收入的依賴性較大，風險的發生可能會給生活帶來較為嚴重的影響；②賈清茹、陳盛偉：《山東省沿海地區水產養殖保險發展影響因素實證分析》，載《新疆農墾經濟》2015年第4期。當事人取證與法院認證難度大，受害人無法通過訴訟獲得賠償的可能性高。海上人身傷亡類案件和船員勞務合同類案件也經常顯示出群體性，直接影響當事人家庭的基本生活保障，而且該類案件的義務人經常不具備履行能力。這幾類案件很可能衍生出大量救助案件，成為懸在海事法院頭上的達摩克里斯之劍，司法救助案件數量發生巨大波動的概率較大。

2.救助原案件案由集中

青島海事法院受案范圍不包括刑事案件，故青島海事法院受理的司法救助案件集中于民事侵權救助、執行救助。執行救助涉及的原案件案由為船員勞務合同糾紛和海上人身損害賠償糾紛兩類。民事侵權救助涉及的原案件案由為海上污染損害責任糾紛。司法救助案件里沒有單純對涉訴信訪人的救助，但部分民事侵權救助、執行救助案件中存在信訪因素。

原案件案由集中是所有海事法院司法救助案件的共同特點，這是海事法院特殊的受案范圍決定的，司法救助案件絕大多數來源于船員勞務合同糾紛、海上人身損害賠償糾紛和特殊的養殖損害賠償糾紛，其他案由不直接涉及人民群眾的生活困難問題，不會衍生出救助案件。

從整個地方法院的司法救助案件來看，這一特點被更多的原案件案由、更完整的救助情形所稀釋，但也必然存在不同原案件案由、不同救助情形之間的概率差異，即某些原案件案由、救助情形生成的救助案件數量大，另一些雖然也存在但數量較少。

3.救助申請人偶發死亡

與當事人可能在訴訟過程中死亡類似，救助申請人也可能在救助案件辦理過程中死亡。雖然概率不大，但司法救助案件越多，發生的數量就越多。毫無疑問，這一特點在所有的法院均不同程度地存在。

4.救助后返貧率較高

司法救助的本意就是解決當事人生活上因案件導致的急迫困難，司法救助后申請人如果仍然生活困難，那就跨出了司法救助的功能，進入了其他社會救助的范圍。也就是說，當事人經救助后返貧并不是司法救助要解決的問題。而且，從全部司法救助的情形看，刑事被害人救助，舉報人、證人、鑒定人救助，執行救助，侵權救助的發生都具有很大的偶然性，再次因相同或相似情形導致生活面臨急迫困難的概率極低。但是司法救助情形的偶發性在海事法院卻呈現相反的重復性。上文數據表明，青島海事法院的被救助人有40%仍然面臨相同或相似的返貧風險。這一特點必然會在受理涉漁案件較多的海事法院不同程度地存在。地方法院的救助案件也可能有某種情形（例如農民工欠薪、因工傷殘），存在較高概率再次因案返貧。

5.當事人對因案致生活困難的風險評估、預防不足

上文數據表明，青島海事法院的被救助人有一部分在事故發生前從未對此風險進行評估和預防。青島海事法院的這一特點必然會在受理涉漁案件較多的海事法院不同程度地存在。地方法院的救助案件也可能有某種情形（例如農民工欠薪、因工傷殘）具有此種特點。

二、司法救助存在的問題及原因分析

2016年7月1日，最高人民法院頒布《最高人民法院關于加強和規范人民法院國家司法救助工作的意見》（以下簡稱《司法救助意見》），司法救助制度依照這份文件開始運行。2019年2月26日，最高人民法院發布《人民法院國家司法救助案件辦理程序規定（試行）》《人民法院國家司法救助文書樣式（試行）》《最高人民法院司法救助委員會工作規則（試行）》三個司法文件，完善國家司法救助制度、落實救助案件司法化目標、從操作層面進一步規范國家司法救助工作。雖然司法救助制度逐漸完善，經驗逐漸積累，但是司法救助工作總體上仍處于發展階段，在運行中仍然不可避免地出現了一些問題，可能影響司法救助的公平公正，損害弱勢群體的利益，使得司法救助的應有作用不能得到充分發揮。因此，必須對這些問題加以分析，為尋找對策提供依據。

（一）司法救助案件數量激增時的救助質效降低

法院的慣常做法是將司法救助委員會辦公室設在審監庭，司法救助案件由司法救助委員會辦公室組成合議庭辦理，即由審監庭辦理司法救助案件。審監庭的職責主要是再審、重審、申訴、國家賠償案件，案件數量不大，人員配置也相對較少。上文已述，司法救助案件數量波動大，在司法救助案件數量激增時，審監庭的工作量也隨之激增，在一定期限內會形成案多人少的局面。同時，公正性與及時性①《司法救助意見》第12條規定：“救助決定應當自立案之日起十個工作日內作出。”《人民法院國家司法救助案件辦理程序規定（試行）》（以下簡稱《程序規定》）第12條：“人民法院辦理國家司法救助案件，應當在立案之日起十個工作日，至遲兩個月以內辦結。”也是司法救助工作的基本原則，司法救助目的是要公平、公正、及時救助，解決當事人面臨的生活急迫困難。故案多人少的局面與公正性、及時性的矛盾難以調和，可能導致因救助不公引發新的矛盾，或因救助不及時導致救助效果大打折扣。

（二）救助資金預算確定性與資金需求波動性的不均衡

上至最高法院，下至基層法院，司法救助資金一般都被分別納入同級政府財政預算，由本院行政裝備管理部門制定年度預算后，向同級政府財政部門申請資金，政府財政部門會根據上年度資金的使用情況和當年工作安排發放。在此種資金籌措方式下，司法救助資金的數額在年度預算時就已經固定下來，雖然可以調整，但是將會歷經繁復的審批流程和漫長的時間。然而上文已述，司法救助案件數量激增時，所需的司法救助資金也會大幅度超過預算數額。在此情況下，法院如果申請追加資金，將要協調上級法院、同級政法委、同級政府財政部門，即使資金順利追加，也會影響司法救助的及時性。法院也可以先用辦公經費墊付，但是對于經費緊張的基層法院，此舉可能嚴重影響法院正常辦公。故此，救助資金預算確定性與資金需求波動性的不均衡嚴重影響司法救助工作的順利開展，使法院陷入首尾難顧的窘境。

（三）在救助申請人死亡時如何處理沒有規定

根據我國現行的司法救助政策，只有生活困難的當事人才是救助對象，這類人群因為生活條件、身體狀況的原因，比普通人更加容易死亡，加之某些救助案件需要經歷較長時間的溝通、準備材料、調查取證，在司法救助階段救助申請人死亡的情況并不罕見。救助申請人死亡后，其生活困難的繼承人往往繼續參加執行、司法救助程序。此時，程序上是否變更救助申請人、是否繼續救助程序，實體上是否給予救助，目前都沒有相關規定，讓救助案件的承辦人舉步維艱。

（四）防范被救助人返貧機制缺位

在青島海事法院辦理的司法救助案件中，相當一部分救助申請人或因在海上作業發生事故導致傷殘，或因未能獲得工資報酬形成訴訟，又因被執行人死亡或者沒有賠償能力，生效裁判文書確定的權益無法通過執行程序得到救濟，造成生活困難。這些救助申請人往往具有如下特點：家庭經濟條件差，文化水平不高，法律意識和風險防范意識薄弱。即使法院通過司法救助解決他們短期的生活困難，當他們開始新工作后（新工作往往也是與原工作相同和相近），因為自身文化素質不高，學習條件不具備，沒能吸取教訓，極有可能再次因為相同或相似的法律風險重新陷入生活困難。在此情況下，司法救助的規定動作只能起到解決生活面臨的急迫困難的作用，救助申請人可能陷入生活困難、救助、生活困難的循環。

（五）法院掌握的數據信息無法發揮預防作用

法院司法救助是因案致貧情形的重要救助人，掌握大量相關信息，完全具備條件將某些高發情形（例如海事法院的漁船船員和地方法院的農民工欠薪、因工傷殘）的特點和預防措施總結出來，反哺案件源頭，成為訴源治理的重要組成部分。司法救助制度運行經驗尚淺，沒有規定如何發揮司法救助案件辦理中掌握數據信息的預防作用，但是法院不應對如此重要的數據寶庫視若無睹。

三、對策與建議

當前，我國正處于社會矛盾凸顯期，越來越多的矛盾糾紛以案件的形式進入司法領域，司法救助的作用也越發凸顯。司法救助制度的探索實踐取得初步成效，但也存在一些問題。法院應當在既有規定的框架內，根據司法救助的目的，進一步探索司法救助運行中的各種制度、程序，為司法救助制度化和法治化提供思路和經驗。

（一）科學調配、高效運用人力資源

將高概率符合救助情形的案件抽取一部分納入審監庭的辦案范圍，并增加審監庭的人員配置，提高應對案件數量激增的能力。此舉通過增加審監庭法官辦理案件的范圍，使法官直接獲取大概率衍生出司法救助的原案件審理經驗，有利于打通原案件承辦部門和救助部門的壁壘，明確原案件承辦部門、司法救助委員會辦公室的職責分工，提高辦案效率。更重要的是，增加了審監庭法官人數，在司法救助案件數量激增時有充足的人力進行辦理。同時又能在司法救助案件辦結后，充分發揮審監庭法官的能力辦理其他類型的民事、刑事案件。這一舉措較好解決了司法救助案件數量激增時的救助質效降低的問題，同時起到了合理利用審判力量的作用。

對于海事法院，可以將原案件案由集中的船員勞務合同糾紛、海上人身損害賠償糾紛和特殊的養殖損害賠償糾紛抽取一部分納入審監庭的辦案范圍。對于地方法院，可以根據本院具體情況，將涉及農民工欠薪、因工傷殘的追索勞動報酬糾紛、承攬合同糾紛、提供勞務者受害責任糾紛等案件納入審監庭的辦案范圍。在司法救助案件數量激增時，少分配上述案件，集中精力辦理救助案件；在司法救助案件數量平穩或減少時，多分配上述案件，不會浪費審判人力資源。

（二）創新工作方法提高辦案效率

在文件材料方面，司法救助委員會應根據《人民法院國家司法救助文書樣式（試行）》制作救助案件相關文書樣式，并就本院實際情況進行調整，全院統一使用，避免一人一格式、一案一格式的情況發生。

在業務流程方面，規定救助申請人、業務庭需要提供的材料明細、份數、標準樣式和排列順序，對于重要的材料例如困難證明要提示關鍵要素（家庭人口、勞動能力、就業狀況、家庭收入等）。此舉可以大幅減少救助申請人和辦案人員重復性工作，避免材料不規范和遺漏的情況，使司法救助工作得以優質高效完成。

在代理申請方面，允許救助申請人委托代理人代為申請；在材料收集方面，派工作人員到救助申請人處上門指導文書填寫并收集材料，或者依靠基層政府發放、收集材料。上述方法在辦理司法救助系列案件時能極大地提高辦案效率，同時可以減少申請人的負擔、不影響申請人生產作業。

（三）以聯動救助均衡救助資金的使用

就司法救助現狀看，法院審級越高，救助資金越充足，相反，法院審級越低，對救助資金的需求更強烈，司法救助資金與法院審級“倒掛”現象較為普遍。這種安排看似不合理，其實是基于法院系統總體救助資金不足，為了提高救助資金的整體利用率而設立的。因為如果根據對救助資金的需求而分配救助資金，會出現救助案件激增的法院無資金可用，救助案件驟減的法院資金冗余浪費的情況。與“倒掛”的安排相配套，最高法院設立了聯動救助制度，①《司法救助意見》第2條第3款規定：“在管轄地有重大影響且救助金額較大的國家司法救助案件，上下級人民法院可以進行聯動救助。”目的是在更高層面均衡救助資金的使用，降低個別法院在特殊時期救助案件數量的波動性影響。

聯動救助是解決下級法院資金不足問題的利器，但是這一制度的運行也需要成本。聯動救助的資金成本和單獨救助相同，但是聯動救助在人力資源的占用上卻是單獨救助的兩倍，兩級法院均需要審查救助條件、審核救助材料，并進行必要的溝通和協調。為了盡量減少聯動救助的成本，法院要根據本院情況確定申請聯動救助的案件數量標準和救助金額標準，原則上只有達到一定案件數量且總救助金額較大的系列案件才能對其申請聯動救助，以規模效應降低單個案件占用的人力資源。

如果聯動救助的頻率較高，還應溝通上級法院專門制作申請聯動救助的匯報樣式，內容主要包括案件背景、案件材料、問題及建議。在樣式固定后，每一次聯動救助的材料都可以快速準備，也能對上級法院了解案情、作出決定提供幫助。

法院需要及時了解本院救助案件數量和救助資金的使用情況，在資金充足時傾向獨立救助，在資金不足時傾向聯動救助。對于救助資金緊張的法院，應在每季度結束時監測本院救助資金的使用情況，以供司法救助委員會決策是否啟動聯動救助。

（四）在救助申請人死亡時根據具體情況辦理

司法救助案件的整個流程，包括申請（法院告知相關人員或相關人員不經告知直接提出申請）、立案、決定、救助金發放四個節點。因調研組不了解刑事救助案件，在此僅討論執行救助、民事侵權救助和涉訴信訪救助三類案件的情況。在救助申請人死亡時，應當根據不同的節點和案件類型分類分析。

因被執行人沒有履行能力，陷入生活困難的申請執行人申請救助的，如果救助申請人在法院作出救助決定前死亡，隨著其權利能力和行為能力的終止，生活困難的情況亦隨之消失，基于司法救助應急救困的性質，對死亡之人進行司法救助明顯不合規定。此外，司法救助保障的是救助申請人的生存權和健康權，②王將軍：《我國司法救助的正當性依據及其完善》，載《三峽大學學報（人文社會科學版）》2018第1期。這兩項權利明顯不是可以繼承的民事權益。故如果救助申請人在法院作出救助決定前死亡，尚未立案的，應不予立案；已經立案的，應終結案件。如果救助申請人在作出救助決定后死亡，因救助決定已經生效，法院仍應當依照救助決定發放救助金。

需要注意的是，法院因救助申請人死亡不予立案或終結案件后，依法承受原案件生效法律文書確定權利的主體可以成為新的申請執行人，①《最高人民法院關于民事執行中變更、追加當事人若干問題的規定》第2條規定：“作為申請執行人的公民死亡或被宣告死亡，該公民的遺囑執行人、受遺贈人、繼承人或其他因該公民死亡或被宣告死亡依法承受生效法律文書確定權利的主體，申請變更、追加其為申請執行人的，人民法院應予支持。”進而成為新救助申請人。如果新的救助申請人生活也面臨急迫困難，根據《司法救助意見》第三條第（六）項的規定②《司法救助意見》第3條第（六）項規定：“追索贍養費、扶養費、撫育費等，因被執行人沒有履行能力，申請執行人陷入生活困難的，應當予以救助。”，新的救助申請人可以成為救助對象。但是在審查的過程中，應當注意新的救助申請人生活困難是否由原案件所導致，如果二者沒有關系，則應按照《司法救助意見》第4條第（五）項③《司法救助意見》第4條第（五）項規定：“生活困難非案件原因所導致的，一般不予救助。”的規定不予救助。

因民事侵權行為造成人身傷害，無法通過訴訟獲得賠償，受害人陷入生活困難的，如果救助申請人在法院作出救助決定前死亡，尚未立案的，不予立案，已經立案的，終結案件，原因同執行救助。因無法通過訴訟獲得賠償，受害人的繼承人自然也不能成為原告或者申請執行人，否則就轉化為執行救助，按照執行救助的規則辦理。《司法救助意見》第3條第（七）項規定為：“因道路交通事故等民事侵權行為造成人身傷害，無法通過訴訟獲得賠償，受害人陷入生活困難的”，從該規定看，受害人的繼承人不符合該條情形。但是按照當然解釋的方法分析，民事侵權救助的申請人遇到的訴訟障礙比執行救助更大（執行救助是在訴訟程序后的執行程序中受阻，民事侵權救助甚至無法啟動訴訟程序），民事侵權救助受到的損害比執行救助更嚴重（執行救助是追索贍養費、扶養費、撫育費等，民事侵權救助是追索人身損害賠償），故民事侵權受害人的繼承人更應該得到救助。

至于涉訴信訪救助，因其情況最為復雜，無法制定統一的規則處理，應當根據具體情況個別研究決定。

救助立案前 立案后、決定前 決定后、發放前 繼承人重新申請救助執行救助 不予立案 終結案件 繼續發放 允許民事侵權救助 不予立案 終結案件 繼續發放 允許涉訴信訪救助 根據具體情況個別研究決定

（五）主動采取措施防范法律風險

1.在救助后對救助申請人答疑解惑、提供法律建議

法院在辦理一定數量的司法救助案件后，應當總結當事人因案件導致生活面臨急迫困難的具體原因，提煉較為集中的部分，例如沒有書面合同導致無法證明相關條款和合同相對方，沒有及時保全、起訴導致債權無法實現等。同時，歸納需要救助的當事人的特點，例如家庭經濟條件差，文化水平不高，法律意識和風險防范意識薄弱等。通過以上分析，利用格式化、表格化、案例化的方式主動答疑解惑、提供法律建議，補足這些當事人的短板，防止被救助人因相同或相似的法律風險重新陷入生活困難。

2.向相關部門通報救助情況，提出司法建議

隨著國家脫貧攻堅戰略的推進，每個省都建立了脫貧攻堅部門。全國脫貧攻堅任務較重的省份同樣也是其外出務工人員接受司法救助高發的省份，例如河南省、黑龍江省。法院可以根據具體情況向申請救助人較多的省的脫貧攻堅部門通報救助情況，并提出司法建議，例如加強外出務工人員專業技能培訓，提高保護自身安全的意識和能力；加強外出務工人員法律知識培訓，提高務工人員簽訂書面合同的比率，有效防范法律風險；加強外出務工人員的保險意識，提高投保比率，有效防范收入和傷害風險；加強外出務工人員的法律服務平臺建設等。以終端數據向源頭反哺的方式主動防范法律風險，達到“上醫治未病”的效果。