解決執行難語境下“執行不能”問題研究

淄博市中級人民法院課題組

近年來，民事“執行難”成為社會關注的熱點問題。民事執行理論研究逐漸深入，科學界定“執行難”，將當事人確無財產可供執行而無法執行亦即“執行不能”的案件剔除出“執行難”的范疇，①童心：《民事執行改革研究》，人民法院出版社2010年版，第14-17頁。不僅逐漸成為理論界的共識，也逐漸成為了最高人民法院主導的重要民事司法政策。①最高人民法院院長周強在2016年4月20日在“基本解決執行難”暨執行案款清理工作動員部署視頻會上的講話。各地各級法院也通過在實踐中的實際操作探索“執行不能”案件的退出機制。但在具體的操作中對無財產可供執行的認定標準、退出方式、救濟途徑的設計等許多內容出現分散操作，缺乏統一制度安排，雖然一時一地取得了較為理想的效果，但暴露出來的問題也為學界所批判。②譚桂秋：《民事執行權配置、制約與監督的法律制度研究》，中國人民公安大學出版社2012年版，第10-11頁。為了解決制度不統一的問題，最高人民法院于2015年2月4日發布了《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》，以終結本次執行的方式對“執行不能”案件作了制度上的安排，并先后發布《最高人民法院印發〈關于執行問題立案、結案若干問題的意見〉的通知》和《最高人民法院印發〈關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）〉的通知》，這兩個文件的出臺，對“執行不能”案件的程序標準以及實質標準做出了嚴格且明確的要求，在基本解決執行難的總體部署中也取得了一定的效果。本文首先從執行不能的綜合界定入手，通過對山東省某市在處理執行不能案件的實踐操作，分析執行不能與執行難、執行不力之間的界限所在，解讀造成執行不能的難點所在，并分析現行執行不能案件的退出機制的優劣所在，為執行不能案件的解決提出合理化建議，以期為規范和破解執行不能案件提供及時支持。

一、“執行不能”概念再解讀

自改革開放以來，我國經濟發展迅速，人們的活動范圍的擴大和財產存在方式的多樣化趨勢日益突出，準確界定財產的權屬及流動變化情況也變得困難起來。欲建立執行不能系統化操作，就必須對什么是可供執行財產、執行不能究竟是什么樣的法律狀態問題進行理清，為制度化的設計進行方向性指引。

執行不能的含義及其法律效果，學界有不同的論述，學界與司法實務界的分歧也很明顯。有的觀點認為：“所謂執行不能是指進入執行程序后，被執行人無資金、無財產、無收入，生活困難或者資本運營不良，甚至資不抵債，不能部分或者全部履行裁判文書確定的給付義務，致使申請執行人的債權得不到滿足或者實現。執行不能是被執行人無財產可供執行的客觀財產能力狀態……”③左登：《健全民事執行程序中執行不能應對機制的若干思考》，載《湖南社會科學》2010年第1期。這種觀點強調的是一種客觀狀態的存在；有的觀點認為：“實質意義上的無財產可供執行是指無‘責任財產’可供執行。”④王亞新、百曉峰：《無財產可供執行案件的退出機制及相關爭議的處理》，載《法律適用》2011年第12期。這種觀點從責任財產的角度界定執行不能問題，其積極意義在于這種狀態下的執行不能并非絕對無財產可供執行，而是指在法律意義上沒有可供執行的財產，也即雖然被執行人有部分財產，但這些財產如果屬于執行豁免財產，此種情況下也屬于執行不能。

綜合各種觀點，我們認為執行不能指的是執行程序啟動后的實施過程中，經法院依法窮盡執行措施后，未發現可供執行的責任財產①本文主要圍繞金錢給付類執行案件進行分析。或對已經發現的責任財產處理完畢后，申請執行人的全部或者部分債權不能得到實現的法律事實狀態。

執行不能特征主要體現在以下幾個方面：1.申請執行人依據生效法律文書，向法院申請強制執行。這是執行不能案件的起端。2.人民法院窮盡所有調查手段和措施。人民法院在受理執行案件以后，對被執行人的財產進行了調查，亦未查詢到被執行人在金融、車輛、房產等部門有可供執行財產，申請執行人也不能提供關于被執行人的相關財產線索。3.被執行人客觀上無可供執行的責任財產。這是引起執行不能的核心障礙，在法院窮盡所有執行調查措施后，發現被執行人償還債務的能力欠缺，且無正常持續的經濟來源；被執行人財產正被法院處置或者破產期間；被執行人長期下落不明且經調查確無財產可供執行；被執行人死亡但沒有遺產或者遺產只能部分清償債務；在有效線索的提供上申請人又不能提供。4.申請執行人的債權未得到全部實現。這是結果狀態，鑒于執行不能的結果，法院會按程序采取終結案件的本次執行程序或者終結案件執行，如果以后人民法院依職權發現或者申請執行人提供相關有效線索，可恢復執行，但是符合法定程序案件應終結的，不能再恢復執行。

二、現實運作審視：執行不能問題的凸顯與背離

據最高人民法院2016年統計，全國執行不能案件大約占到全部執行案件的40%-50%，執行不能案件的存在阻礙了法院整體執行的效果和社會對人民法院執行工作的評價。

我們以山東省某市法院執行實施案件的現實情況為標本，以近三年來（2017年至2019年11月底）該市法院在“基本解決執行難”過程中和“基本解決執行難”工作完成后一段時間的執行工作情況作為縮影，對執行不能問題的存在做一個直觀、全面的理解。

（一）某市法院近三年執行實施案件基本情況概述

某市法院近三年執行實施案件基本情況統計表

從上表中，我們可以看出，該市法院自2017年以來執行收案數量大幅增長，結案率維持在90%左右，其中執行不能案件基本都以終本執行或者終結執行的方式結案，所占結案數的比例平均為39.13%，也就是說，每收100件執行實施案件，就有超過39件最終執行不能。當然，還需要指出的是，2017和2018年因基本解決執行難期間考核指標和系統統計方法的變化，導致終本案件數量變化較大。最高人民法院為規范終本案件結案，確保每一起終本案件結案的真實性，2018年在系統中加入條件限制，并開展終本案件整改活動，一些不應終本結案的實施案件或者本應按照執行完畢等方式結案的案件（2017年前執行結案不規范所致）被剔除。另外，2018年5月，和解長期履行案件被納入終結執行結案方式中，本次調研已在終結案件中排除正在實際履行的案件數量，導致近三年執行不能終結案件數量增加的主要原因是執轉破工作的順利開展，企業破產程序完畢后，對應的執行案件被終結。綜上，2019年該市法院執行實施案件情況，基本反映出該市法院執行不能案件的基本情況。即人民法院每結案100件案件，就有近34件因執行不能而不能實際執結。

（二）執行不能的案件構成

首先我們從調研中的一個典型案例入手，認識執行不能案件構成。

劉某、莊某申請執行張某勞務合同糾紛民事執行一案。基本案情：張某因拖欠劉某、莊某工資款，劉某、莊某訴至法院并與張某達成調解協議：一、張某支付劉某、莊某工資款104246元，自2017年5月28日起，張某于每月28日前支付原告劉某、莊某5000元，直至上述款項付清；二、如張某不按上述協議履行，則張某加付劉某、莊某違約金5000元，且劉某、莊某有權對剩余欠款申請全額執行；三、原、被告對本次勞務合同糾紛事宜就此做一次性終結處理，今后雙方互不追究。執行過程：2017年5月17日調解書生效后，劉某、莊某于2017年6月26日向法院申請強制執行。立案后，法院依法向被執行人送達執行通知書、財產報告令、限制高消費令，對被執行人名下財產情況發起網絡查詢，并對張某采取司法拘留15天，但均無發現可供執行的財產，申請人也無法提供被執行人的相關財產線索。經查，被執行人原經營的小工廠已經停產，欠下大額的外債，本人無其他收入來源。另查明，且被執行人在2018年被查出身患胰腺癌，已到醫院做了切除手術，術后維持治療費用巨大，需要被執行人的子女支付相應治療費用。申請執行人與被執行人系同村人，也了解被執行人的現狀。由于申請執行人劉某、莊某無固定職業和收入，且劉某身患多種疾病，為幫助申請執行人解決生活困難，執行法院對申請執行人進行司法救助3萬元。被執行人無可供執行財產，申請執行人對此表示理解，最終案件以終結本次執行程序的方式結案。這個案例告訴我們，在當前，有些個人和私營企業經營狀況并不樂觀，不管是借款還是提供勞務、簽訂勞動合同都要充分了解企業情況，而且要有充分的心理預期，做好法律風險的預估和承受準備，因為執行不能的風險還是很高的。

執行不能案件的類型多種多樣，有借款合同糾紛、買賣合同糾紛等合同糾紛，也有機動車交通事故責任糾紛等侵權糾紛，還包括勞動爭議，勞務糾紛等等，實踐中，不論是哪種類型的執行不能的案件（特指金錢給付類）均應同時符合以下條件：從法院角度來看，1.案件已通過“總對總”“點對點”等最高院和本地網絡查控系統進行過查詢，對被執行人在金融、房產、車輛、債券等部門的財產狀況進行了線上調查。2.對被執行人財產無法進行線上調查的，已進行了實地調查。如因該市住房公積金系統并未納入線上查控系統，所以需到住房公積金管理部門查詢被執行人是否有公積金可供執行，需對被執行名下并未登記的財產進行實地調查，并已采取查封或扣押等措施。3.被執行人有財產，但該財產已不能為其所支配。如被執行的財產上設有抵押權或其他優先受償權或財產正在被其他首封法院處置。4.被執行人有財產但不能處置。如財產經拍賣等程序未成交，申請人不接受抵債；查封的動產，未能實際扣押的。5.最終，被執行人不能全部清償債務，申請執行人的債權不能得到全部實現，法院以終結本次執行程序或者終結案件執行的方式結案。①在調研中我們發現：因案件終結執行后，（除和解長期履行外）不能再恢復執行，因此執行法院對案件終結執行把關較嚴，并嚴格符合法律條件。本文主要圍繞因執行不能導致終結本次執行程序的問題進行分析。從申請執行人角度來看，申請執行人不能提供被執行人可供執行的財產線索，或者提供的財產線索，不足以清償。從被執行人角度來看，被執行人已充分履行報告財產義務，但財產仍不足以清償。

（三）執行不能案件形成的原因

1.社會層面，誠信缺失、逃避抗拒執行等不同程度增加了執行工作的難度。由于社會信用體系還在逐步完善，信用懲戒機制運行不暢，導致被執行人選擇逃避、規避履行債務，甚至抗拒執行。被執行人經常利用假離婚、虛構債務、虛假訴訟、企業改制等各種各樣的方式來轉移、隱匿財產，有的甚至利用法律存在的漏洞來規避執行，濫用執行異議之訴來拖延執行，這些都成為執行積案形成的重要因素，所以，“被執行人難找、被執行財產難查、應執行財產難動、協助執行人難求”等現象，并沒有得到根本有效的緩解。

2.司法層面，法院內部管理和執行干警執行規范、司法能力等方面存在一定的問題和不足，影響、制約了執行工作的順利開展。首先是案多人少的矛盾比較突出，個別法院由于受編制限制，執行員額法官的數量明顯不足，除近幾年不斷遞增的新收案件，大量舊存的積案清理工作也是擺在執行人員面前一項刻不容緩的任務，而執行隊伍建設的滯后大大影響了執行工作的質量和效率；其次是執行隊伍基礎相對薄弱，執行人員年齡結構偏大，在具體案件的辦理過程中存在體力和精力不足的情況，且執行人員的素質和能力有所差異，部分干警在執行法律專業知識、執行程序運用等方面存在欠缺；第三，消極執行、選擇性執行及亂執行問題仍然存在，執行工作廉政風險依然較高。

3.當事人自身的原因也不容忽視。這主要因為風險意識差造成的：首先，當事人對于實現的交易風險判斷不足，也未對對方的履行能力進行調查，他們往往都是基于信賴或者依據交易習慣與對方進行經濟往來，且不要求提供擔保，一旦合作不成風險發生，造成他們措手不及。第二，僥幸心理作祟，當事人可能具有一定風險意識，但在面臨高額利潤誘惑時，往往理智喪失，正如馬克思說的那樣，“有50%的利潤，資本它就會鋌而走險”，比如，現今普遍存在的網絡吸收公眾存款的案件，或者一些打著炒作“區塊鏈”“比特幣”“期貨”等旗號以高額利潤來誘惑當事人投資，一旦資金鏈斷裂，往往“人去樓空”，當事人連自己的本金都難以收回。第三，當事人不注意證據保留和財產線索的收集。有的當事人法律意識淡薄，風險出現后，不能及時拿起法律武器保護自己的合法權益；有的當事人認為“官司只要打贏了就行，執行是法院的事情”等等。可想而知，在沒有抵押、擔保的情況下，當事人又不能提供有效財產線索，執行的難度必然陡增。可以說，商業風險、交易風險和社會風險無處不在，需要債權人提高自身風險意識，盡量避免執行不能的風險。

三、厘清執行難、執行不能、執行不力

在執行工作的道路上，需加強對各種類似概念的分析，才能科學建立健全執行工作機制，集中各種有效資源為切實解決執行難發起新一輪攻勢。

（一）剪不斷、理還亂的執行難與執行不能

所謂執行難，指的是被執行人有相關財產可供執行但囿于各種原因不能執結。執行難存在的前提條件是存在財產可供執行，只是執行起來有難度。而執行不能指的是法院雖窮盡調查手段，被執行人確無可供執行責任財產。在當前，有的人將執行不能統統歸于執行難的范疇，將二者混為一談。但執行不能案件受制于被執行人無財產或無履行能力等客觀原因，導致生效判決無法實現，其在本質上就不是執行難案件。由此可見，在法院的下一步工作當中需加強對執行不能問題的報道力度，普及執行不能相關知識，增強公眾對執行工作的理解與支持，這樣才能在執行工作中集中更多的精力解決好真正的執行難案件。

（二）欲說還休的執行不能與執行不力

執行不能屬客觀不能，執行不力受制于執行工作的主觀狀態。生效法律文書在移送到執行階段后無非三種結果：全部實現、部分實現、無法實現。這種結果的出現有執行不能的原因，也有執行不力的原因，應對執行不能與執行不力作出有效區分，才能在今后的工作中做到有的放矢。1.二者形成原因不一。執行不能屬于客觀原因引起，法院雖窮盡各種措施，但被執行人客觀上確無財產可供執行，導致申請人的權益無法得到實現。而執行不力則是由主觀原因引起，執行人員消極懈怠，有財產執行而拖延執行，甚至不執行。而限于執行人員與申請執行人對于被執行人財產掌握的信息不對稱情況，即：執行人員已經掌握被執行人財產狀況，但申請人并不知曉，從而導致了“執行不能”。2.二者法律后果不一。執行不能案件的存在不是能由法院所決定的，其風險應由當事人承擔，但執行不力案件的執行人員應進行嚴肅追責，追究紀律乃至法律責任。3.二者救濟途徑不一。執行不能案件，依照《中華人民共和國民事訴訟法》第257條終結執行，或者依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第519條終結本次執行程序，當事人的救濟途徑是執行異議。終結本次執行程序的，申請執行人發現被申請人有可供執行財產的可以隨時申請恢復執行，不受申請實效期間的限制，且在終本后五年內人民法院還會每六個月通過網絡執行查控系統查詢一次被執行人財產。而對于執行不力案件，申請執行人可以通過更換執行員、申請提級執行或者指定執行等法定救濟措施，加大執行力度，更有力度的實現自身權益。執行不力案件在造成申請執行人權益損失的，申請人可以申請國家賠償。

四、執行不能問題的路徑選擇

“如果說審判程序危機表現為一種‘程序過剩的危機’，體現為程序公正與程序效率之間的失衡……，那么民事執行危機更多的表現為‘程序匱乏的危機’……，與此相對，解決審判程序危機的基本方式就是‘拆除’，從而使程序簡化和壓縮；而解決執行程序危機的基本方式則是‘構建’，從而使得執行措施更加豐富、系統和完善。”①趙秀舉：《論現代社會的民事執行危機》，載《中外法學》2010年第4期。與執行不能緊密相連的是終結本次執行程序，終結本次執行是執行不能的出口所在。因此在執行不能問題的建構上需要依賴終結本次執行程序的完善。完善終結本次執行程序制度的要義在于強化制度性的法律供給，在全面梳理、總結實踐經驗的基礎上，從法律層面明確該制度的適用范圍、適用條件和適用程序，從而在根本上堵塞終結本次執行程序作為“口袋結案”方式的制度漏洞。

從程序參與度上看，將執行不能案件以終結本次執行程序方式暫時退出執行程序，不僅意味著執行不能風險的分擔，更意味著法院、申請執行人、被執行人在民事執行程序特別是在財產調查程序中權利義務關系的深刻調整。我們認為，終結本次執行程序的制度設計要想被普遍認同，需要更新先前的路徑設計，做到合理配置當事人的權利義務，正確定位法院財產調查職能的核心所在。

當然，在執行不能案件的認定上的前提是窮盡財產調查措施，并要求法院執行過程中需完成“要求動作”，如此在發現被執行人責任財產，在執行不能的社會認可上提供有公信力的舉措。但是，一方面通過列舉需要調查的財產形式來設定相關的“要求動作”，這樣范圍被限定的情況下總有財產形式的遺漏，且難以適應變化了的個案的情況，也許最終只能得出“被執行人無財產可供執行”的結論，但當事人的疑慮仍然存在；另一方面，過分依賴法院在調查財產形式上的“規定動作”，可能在某些案件、暫時性的取得不錯的效果，但是缺陷明顯——法院職能的履行耗費大量的人力物力，但現階段法院職能的作用不足以支撐長期進行如此的行動，這樣的投入程度對全國各級法院是一種前所未有的挑戰，且雖有力量投入能否得到當事人及社會滿意的評價也是未知的。因此，從長遠看，法院的職責定位應該立于秩序的維護者這邊，法院在民事執行財產調查中的職能主要是維護申請執行人的程序性權利，制裁被執行人的程序違法行為，只有申請執行人自身無法查明被執行人財產的情況下，才能向法院提出申請，法院此時才承擔對被執行人財產進行調查的職責。

但是任何事物的變化不能過激，需要一個逐漸適應的過程，短期內特別是現階段著力解決執行難的情況下發現被執行人財產需要法院職權調查行為，因此，現階段為了提升執行不能引起的終結本次執行程序的社會接受度，可以做以下制度性路徑設計：

首先，賦予申請執行人相當的程序性權利。從現實意義上講，申請執行人的債權多發生于相互認識的人之間，對被申請人的財產狀況有大概了解，在線索的提供上有著更為便利的條件；從主觀因素上講申請執行人涉及的是自身利益，為自身利益著想，提供被執行人財產線索更積極。但當前法律并未授予申請執行人的調查方面的權力，申請執行人的調查手段和能力也不具備，導致其參與財產調查的行為無法進行。因此，在制度設計上我們可以從以下進行安排：其一，落實程序公開原則，保障申請人的知情權。“保障執行當事人的知情權是民事法律程序的基本要求，強調執行程序的公開對于強化當事人的責任、基于社會信賴而產生的執行權的權威性具有重要意義。”①孫妍：《權利視角下的民事執行權改革》，載《當代法學》2010年第3期。執行程序的公開應當通過建立關鍵節點信息回告制度來實現，法院系統使用的執行案件流程管理系統、訴訟服務熱線和執行信息公開平臺等方式有助于執行程序公開的實現，系統根據需要自動向當事人發送相關短信，當事人也可以憑借動態密碼登錄執行案件管理系統，實時跟進執行案件的進展狀態，也為其參與執行創造更好條件。其二，推行調查令制度，賦予申請執行人更大的法定權利。即人民法院可以根據申請執行人的申請，向申請執行人的代理律師發出調查令，律師持有調查令的調查視同人民法院人員的調查，可以向銀行、工商、國土等部門調查被執行人的財產狀況，被要求協助調查的部門、個人有義務配合調查并如實提供相關證明材料。如被要求協助部門、個人拒絕提供相關材料的情況，則可能構成妨礙執行的違法犯罪行為，可以根據其情節由人民法院處以罰款、拘留以致追究刑事責任等制裁，由此激活申請執行人提供線索的積極性與主動性，減輕人民法院執行過程中的難度。

其次，高度要求被執行人的財產申報義務。第一，明確財產報告的范圍。從當前執行實踐來看，法院對當事人的財產報告形式只是讓當事人填寫法院已經做好的制式表格，要求當事人按照表格的要求進行填寫，我們應該進一步明確當事人在財產報告時還應提供相應的證明材料，如銀行流水、交易明細單、不動產產權證書等，方便人民法院進行查詢；第二，明確規定人民法院對于未按照執行通知書履行義務的案件，又拒絕報告、虛假報告或者無正當理由逾期報告財產的，應當根據情節輕重對被執行人予以罰款、拘留等處罰措施。否則法院應構成程序違法，申請執行人可以提出異議或者申訴，由上一級法院作出進一步處理；第三，對于在執行過程中被執行人變更聯系方式、住所等導致人民法院執行通知書和財產報告令等無法送達的，可以直接推定其逃避履行法律義務，可以對其采取罰款、拘留等措施，情節較為嚴重的話，可以對依照拒不執行判決、裁定罪進行刑事處罰。

第三，強化人民法院的財產調查能力。一方面，以信息化水平的建設助推民事執行財產調查制度，在銀行、房管、國土、工商、公安等部門形成互聯互通的網絡模式，構建民事案件財產信息查控平臺，賦予執行部門查詢民事案件當事人財產信息的便利條件，以信息化查控機制的完善調動執行工作的效率提升。這樣可以為人民法院執行工作節省大量的人力和物力。另一方面，科學設置執行實施權，實行分段化操作。根據執行案件的具體情況將執行案件劃分為執行準備、執行信息歸納、執行財產查找、執行財產查控、執行財產變現、案件結案等階段，每個階段都有時間限制和具體的人來負責，執行案件不再一人全程包辦，不同的階段有不同的執行人員介入，案件進入下一流程前，后續承辦人對前手承辦人的工作進行驗收，如此可以更好的避免消極執行和選擇性執行以及其他程序性違法行為。

第四，對執行不力造成的“執行不能”，要嚴格進行監督和懲戒，確保有財產可供執行案件全部得到執行。一是，執行干警應該嚴格進行自我約束，做到依法依規辦事。嚴格按照財產保全、失信被執行人發布刪除、執轉破、執行和解、財產評估拍賣、執行款物管理、終本案件管理等規范性文件依法辦理執行案件，通過把“權力關進制度的籠子”有效約束和規范執行權。二是，執行部門要依托執行指揮中心，對執行質效指標異常情況，第一時間分析、預測、調度，真正讓執行管理“一竿子插到底”，真正做到“應為盡為，規范作為”。三是，加強法院內部監督，定期開展“一案雙查”。即對已結案的執行不能案件是否存在失范行為、是否存在違規違紀問題進行檢查（主要針對卷宗，必要時可回訪當事人），對存在問題但不屬于違規違紀問題的，應該督導整改，對屬于違規違紀問題的應嚴肅查處。四是，要依靠紀委監察委、檢察院等進行外部監督。對于在執行程序中執行人員玩忽職守、徇私枉法、執行判決裁定失職等行為導致的執行不能，由紀委監委、檢察院依據《刑法》《刑事訴訟法》等法律法規的相關規定進行處理，以此種手段倒逼在執行階段依法履職、進一步規范執行行為，為打贏執行難的攻堅任務提供動力。

最后，根據執行案件的特點和人民法院工作的宗旨可以設立執行保險制度和執行救濟制度。根據對執行案件的綜合判斷分析，最大程度的保障申請執行人權益的實現。

結 語

被執行人無財產可供執行導致的執行不能問題，由此帶出的終結本次執行程序是本文重點的關注所在，執行不能案件的終結退出也是一種無奈的選擇。我們對于程序的完善期待的是克服由選擇性執行、消極執行、隨意使用終結本次執行程序帶來的負面影響，這些問題的存在是由于民事執行制度在具體運轉過程中的不規范操作引起的。執行制度的建設、執行行為的規范化非一日之功，我們也不能要求畢其功于一役，我們只能通過審視已經在實踐中出現的問題，采取分階段的操作有步驟、有計劃的加以完善，將執行工作納入良性循環的軌道。