新形勢(shì)下民用運(yùn)力動(dòng)員的建設(shè)發(fā)展研究

文/裘大明 劉寶新

民用運(yùn)力是軍事運(yùn)輸?shù)膹?qiáng)大后備力量，也是軍事運(yùn)輸保障的重要補(bǔ)充。當(dāng)前軍事變革巨大，以往經(jīng)驗(yàn)已無(wú)法滿足新形勢(shì)下民用運(yùn)力動(dòng)員工作中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，迫切需要加快研究、建設(shè)與發(fā)展。

SWOT分析法，將研究對(duì)象各種主要內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)（Strength）、劣勢(shì)（Weakness）以及外部的機(jī)會(huì)（Opportunity）和威脅（Threat）等通過(guò)調(diào)查列舉出來(lái)，采用系統(tǒng)分析的思想與方法，把各種因素相互聯(lián)系起來(lái)加以分析，從中得出帶有對(duì)策性的結(jié)論。通過(guò)對(duì)民用運(yùn)力動(dòng)員工作的SWOT分析與研究，提出針對(duì)性建議，以期對(duì)民用運(yùn)力動(dòng)員建設(shè)與發(fā)展有所幫助。

一、內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)和劣勢(shì)分析

1.內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)分析

（1）民用運(yùn)力動(dòng)員潛力巨大。當(dāng)前我國(guó)鐵公水空縱橫交錯(cuò)、綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)四通八達(dá)，各種運(yùn)輸工具數(shù)、質(zhì)量大幅提高。截至2015年底，全國(guó)鐵路貨車768516輛，營(yíng)運(yùn)里程12.10萬(wàn)公里，貨運(yùn)量33.58億噸；民用汽車16284.45萬(wàn)輛，公路通車?yán)锍?57.73萬(wàn)公里，貨運(yùn)量315.00億噸；民用運(yùn)輸機(jī)動(dòng)船凈載重量26143.49萬(wàn)噸，民用運(yùn)輸駁船凈載重量1100.80萬(wàn)噸，水運(yùn)貨運(yùn)量61.36億噸；民用飛機(jī)4554架，民航貨郵量629.29萬(wàn)噸。這些都為民用運(yùn)力動(dòng)員奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（2）民用運(yùn)力動(dòng)員的機(jī)構(gòu)健全完善。經(jīng)歷多次軍隊(duì)編制體制調(diào)整和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，已經(jīng)形成了比較完整的軍民結(jié)合、政企銜接的動(dòng)員機(jī)構(gòu)。在國(guó)家交通戰(zhàn)備辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，在各省和部隊(duì)相應(yīng)級(jí)別的單位設(shè)有交通戰(zhàn)備辦；在地方各級(jí)交通、通信行業(yè)管理部門和國(guó)有大中型交通、通信企業(yè)及部分事業(yè)單位，也設(shè)有相應(yīng)的交通戰(zhàn)備工作機(jī)構(gòu)，組織落實(shí)戰(zhàn)備工作，例如中鐵建、中交集團(tuán)、中海集團(tuán)、長(zhǎng)江航務(wù)集團(tuán)、中國(guó)國(guó)際航空公司等，均設(shè)置了交通戰(zhàn)備辦公室。民用運(yùn)力動(dòng)員工作，也在各項(xiàng)任務(wù)實(shí)踐中不斷發(fā)展、逐步完善。

（3）國(guó)防交通專業(yè)保障隊(duì)伍種類齊全。國(guó)防交通專業(yè)保障隊(duì)伍在戰(zhàn)時(shí)和特殊情況下，執(zhí)行人員物資運(yùn)輸、交通工程設(shè)施搶修搶建、交通管制、通信保障等任務(wù)。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)與發(fā)展，逐步形成了質(zhì)量效能高、技術(shù)含量高、戰(zhàn)備水平高的國(guó)防交通保障力量體系。國(guó)防交通專業(yè)保障隊(duì)伍遍及鐵路、公路、水路、航空、電信等各個(gè)領(lǐng)域和地區(qū)，以國(guó)有大中型交通運(yùn)輸企事業(yè)單位為基礎(chǔ)，按建制組織，并逐漸實(shí)現(xiàn)了交通專業(yè)保障隊(duì)伍由人力密集型向質(zhì)量效益型隊(duì)伍的轉(zhuǎn)變，為執(zhí)行各類軍事交通保障任務(wù)奠定了重要的基礎(chǔ)。

2.內(nèi)部劣勢(shì)分析

（1）動(dòng)員法律的操作性不夠強(qiáng)。當(dāng)前國(guó)家雖然制定頒布了《國(guó)防動(dòng)員法》、《國(guó)防交通法》、《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》和《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員補(bǔ)助補(bǔ)償規(guī)定》等法律法規(guī)，但這些法規(guī)絕大多數(shù)僅給出了原則上的要求，各級(jí)職責(zé)權(quán)限不清楚、獎(jiǎng)懲機(jī)制不清晰、動(dòng)員未量化，在實(shí)際操作的過(guò)程中隨意性較大。很多情況下，開(kāi)展國(guó)防動(dòng)員工作經(jīng)常要靠“上級(jí)催、權(quán)力壓、領(lǐng)導(dǎo)盯”來(lái)推動(dòng)和維持，一旦涉及與經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)的重大工作，往往會(huì)出現(xiàn)“動(dòng)員的積極性不高、動(dòng)員到的運(yùn)力不相符”的現(xiàn)象，造成動(dòng)員效果不夠理想。

（2）民用運(yùn)力應(yīng)急反應(yīng)能力差。相對(duì)于部隊(duì)自有運(yùn)力，民用運(yùn)力動(dòng)員的參與者普遍存在國(guó)防觀念淡化、法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)、軍事素養(yǎng)不高的情況。一方面，不少軍事運(yùn)輸任務(wù)由于涉及部隊(duì)行動(dòng)、軍事機(jī)密，以及思想觀念和固有程序等的干擾，導(dǎo)致軍事運(yùn)輸任務(wù)使用民用運(yùn)力不經(jīng)常，造成了民用運(yùn)力訓(xùn)練少、戰(zhàn)備水平低的現(xiàn)狀；另一方面，民用運(yùn)力服務(wù)軍運(yùn)任務(wù)的樣式仍然很少，沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)充分經(jīng)驗(yàn)積累，無(wú)法確認(rèn)民用運(yùn)力能否完成極端條件下的軍運(yùn)任務(wù)，使得征用到的民用運(yùn)力應(yīng)急能力較差，幾乎無(wú)法勝任一些任務(wù)中快速動(dòng)員的需求。

（3）動(dòng)員信息化的程度較低。動(dòng)員工作對(duì)于信息數(shù)據(jù)的要求較高，必須準(zhǔn)確無(wú)誤、實(shí)時(shí)有效。若運(yùn)力狀態(tài)得不到實(shí)時(shí)信息，在動(dòng)員時(shí)無(wú)法獲取既定運(yùn)力，將使得運(yùn)力動(dòng)員效益大打折扣。當(dāng)前軍地之間在信息化互聯(lián)互通方面存在著不同程度的“斷檔”：一方面，動(dòng)員潛力數(shù)據(jù)離線方式采集，“效率低、易出錯(cuò)、周期長(zhǎng)、更新慢”，難以滿足動(dòng)員實(shí)時(shí)決策的需要，導(dǎo)致“軍隊(duì)無(wú)法掌握實(shí)時(shí)動(dòng)員潛力、地方不能及時(shí)滿足部隊(duì)需求”；另一方面，軟件開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各級(jí)各部門根據(jù)工作需要，雖然自行研究和開(kāi)發(fā)了一些軟件，但由于沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和格式，致使數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、接口不匹配、整體功能不強(qiáng)，造成低水準(zhǔn)重復(fù)研制。

二、外部機(jī)遇和威脅分析

1.外部機(jī)遇分析

（1）交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略持續(xù)推進(jìn)。黨的“十九大”提出了建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的宏偉目標(biāo)，提出我國(guó)將分“兩步走”實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)：從2020年到2035年，奮斗15年，基本建成交通強(qiáng)國(guó)，進(jìn)入世界交通強(qiáng)國(guó)行列；從2035年到本世紀(jì)中葉，奮斗15年，全面建成交通強(qiáng)國(guó)，進(jìn)入世界交通強(qiáng)國(guó)前列。隨著交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，鐵、公、水、空等多維度的交通基礎(chǔ)建設(shè)和運(yùn)輸保障能力將迎來(lái)新一輪的發(fā)展，民用運(yùn)力將得到新的增長(zhǎng)點(diǎn)，動(dòng)員潛力不斷積聚壯大，為民用運(yùn)力動(dòng)員的發(fā)展帶來(lái)新的機(jī)遇。

（2）軍民融合持續(xù)深度發(fā)展。2015年3月，習(xí)近平總書記在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議解放軍代表團(tuán)全體會(huì)議上第一次明確提出“把軍民融合發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略”。國(guó)家制定了“十三五”時(shí)期軍民融合發(fā)展藍(lán)圖，多省份出臺(tái)地方軍民融合發(fā)展規(guī)劃，一大批重大示范項(xiàng)目啟動(dòng)、重大工程加快推進(jìn)等。這些使得民用運(yùn)力動(dòng)員的發(fā)展迎來(lái)新契機(jī)，若能夠不斷克服困難、抓住機(jī)遇、迎難而上，搭上軍民融合國(guó)家戰(zhàn)略大發(fā)展的快車，體現(xiàn)動(dòng)員工作的巨大優(yōu)勢(shì)，使民用運(yùn)力對(duì)軍事運(yùn)輸保障力量的建設(shè)形成更強(qiáng)有力的支撐，打破軍隊(duì)運(yùn)力與民用運(yùn)力之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

（3）戰(zhàn)略投送力量建設(shè)正酣。我軍戰(zhàn)略投送力量建設(shè)，著眼于國(guó)土防衛(wèi)的作戰(zhàn)需要，采取軍民結(jié)合的方式，重點(diǎn)加強(qiáng)戰(zhàn)略交通運(yùn)輸力量建設(shè)。在未來(lái)一個(gè)時(shí)期，我軍將會(huì)迎來(lái)戰(zhàn)略投送能力建設(shè)的一個(gè)重要階段，旨在有效解決空中和海上大規(guī)模運(yùn)輸能力問(wèn)題，同時(shí)保障路上運(yùn)輸?shù)目焖賱?dòng)員運(yùn)力的問(wèn)題，這些發(fā)展目標(biāo)，都在倒逼民用運(yùn)力動(dòng)員工作在動(dòng)員體制、運(yùn)行機(jī)制、信息化程度等方面盡快完善發(fā)展，以滿足我軍戰(zhàn)略投送力量建設(shè)需求。

（4）全面依法治國(guó)不斷深化。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出，“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，目標(biāo)就是“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，為民用運(yùn)力動(dòng)員相關(guān)配套的法律體系建設(shè)指明了新的方向。

2.外部威脅分析

（1）民用運(yùn)力動(dòng)員受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沖擊。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的浪潮下，不少企事業(yè)單位對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益尤為重視。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的被征用方。在現(xiàn)行的民用運(yùn)力動(dòng)員法規(guī)體系中，補(bǔ)償條款多是原則性的要求，標(biāo)準(zhǔn)不明確、程序不規(guī)范、方式不豐富，難以調(diào)動(dòng)民用運(yùn)力參與動(dòng)員的積極性，嚴(yán)重影響動(dòng)員的質(zhì)量和效率。

（2）民用運(yùn)力專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入不足。縱觀世界軍事強(qiáng)國(guó)在民用運(yùn)力征用上的成功經(jīng)驗(yàn)，美、英等國(guó)之所以能有效征集到商用運(yùn)輸資源，獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)，除法規(guī)保障外，優(yōu)厚的服務(wù)費(fèi)報(bào)酬是主要原因之一。我軍運(yùn)輸投送尚處于快速發(fā)展階段，民用運(yùn)力動(dòng)員的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致目前一些運(yùn)輸價(jià)格還沿用過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的付費(fèi)制度，如鐵路軍事運(yùn)輸?shù)母顿M(fèi)要比商業(yè)運(yùn)輸費(fèi)率低，同時(shí)還要求鐵路部門優(yōu)先保障軍隊(duì)任務(wù)，獲得質(zhì)優(yōu)價(jià)低的服務(wù)。這導(dǎo)致這些企業(yè)參與軍事運(yùn)輸任務(wù)越多，經(jīng)濟(jì)損失就越大，影響了參加征用的積極性和服務(wù)質(zhì)量。

（3）民用運(yùn)力使用存在多方面額外風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于軍隊(duì)自身而言，民用運(yùn)力提供方多來(lái)自企事業(yè)單位，執(zhí)行軍事行動(dòng)存有保密風(fēng)險(xiǎn)；在征用過(guò)程中，因行動(dòng)存在較高的生命財(cái)產(chǎn)威脅而存在違約風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)力提供方為獲得高額利潤(rùn)，提供質(zhì)次價(jià)高的運(yùn)力保障，存在誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于承運(yùn)企事業(yè)單位而言，為承運(yùn)軍事運(yùn)輸任務(wù)，執(zhí)行任務(wù)的人員和裝備的人身安全和裝備的財(cái)產(chǎn)安全受到的威脅更大，且當(dāng)前絕大多數(shù)保險(xiǎn)公司對(duì)于因戰(zhàn)爭(zhēng)等情形下的人身和財(cái)產(chǎn)損失不予賠償，使得各承運(yùn)企事業(yè)單位在執(zhí)行軍運(yùn)任務(wù)中顧慮較多。

三、民用運(yùn)力動(dòng)員建設(shè)發(fā)展建議

1.完善民用運(yùn)力動(dòng)員的配套法律法規(guī)

建設(shè)綜合配套、層級(jí)分明、軍地一體、適應(yīng)需求的民用運(yùn)力動(dòng)員配套法律法規(guī)，必須以黨的十八屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，科學(xué)把握民用運(yùn)力動(dòng)員建設(shè)面臨的新形勢(shì)，確實(shí)弄清配套法律法規(guī)存在的主要問(wèn)題，不斷探尋法制層面的有效對(duì)策，滿足形勢(shì)需要，有效支撐民用運(yùn)力動(dòng)員發(fā)展完善。

（1）必須加強(qiáng)配套法規(guī)制度建設(shè)。如制定《國(guó)防動(dòng)員條例》、《戰(zhàn)時(shí)民用運(yùn)力征用采購(gòu)條例》、《民用運(yùn)力動(dòng)員激勵(lì)補(bǔ)償辦法》和《民用運(yùn)力動(dòng)員獎(jiǎng)懲辦法》等配套法規(guī)制度，切實(shí)把民用運(yùn)力動(dòng)員落實(shí)到具體、可操作的應(yīng)用層面。

（2）定期清理過(guò)期失效的相關(guān)法律法規(guī)。應(yīng)在及時(shí)梳理現(xiàn)有國(guó)防交通法規(guī)的基礎(chǔ)上，廢止失效、過(guò)時(shí)的，修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，并根據(jù)國(guó)防交通建設(shè)需要，適時(shí)制定適應(yīng)國(guó)防交通建設(shè)需要的法律法規(guī)，確保國(guó)防交通法規(guī)體系適時(shí)更新，確保法律法規(guī)的時(shí)代特色。

2.加快民用運(yùn)力動(dòng)員信息化建設(shè)

近年來(lái)，部隊(duì)各級(jí)和地方交通戰(zhàn)備部門，都做了非常多的嘗試，其中較為有效的一點(diǎn)，就是依托“大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)”等作為創(chuàng)新載體開(kāi)展的運(yùn)力動(dòng)員的智能化、精準(zhǔn)化探索。總結(jié)來(lái)看，要做到真正意義上的信息化，打破需求迷霧，需要做到以下工作：

（1）完善信息化建設(shè)的基礎(chǔ)工作。運(yùn)用大數(shù)據(jù)、北斗定位、RFID無(wú)線射頻識(shí)別等物聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵技術(shù)，使得動(dòng)員對(duì)象信息能夠被實(shí)時(shí)采集、匯總、篩選、評(píng)估、匹配等，掌握納入數(shù)據(jù)庫(kù)的動(dòng)員對(duì)象信息，用最短的時(shí)間匹配出效率最高的動(dòng)員運(yùn)力，將民用運(yùn)力儲(chǔ)備情況實(shí)時(shí)化，為“平時(shí)服務(wù)、急時(shí)應(yīng)急、戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”的職能提供重要保障。

（2）做好軍民深度融合。由國(guó)家交戰(zhàn)部門牽頭，制定好軍地交通運(yùn)輸信息化的協(xié)議和規(guī)則，盡快促成建設(shè)軍地通用的“交通運(yùn)輸信息一體化平臺(tái)”，將各地民用運(yùn)力數(shù)據(jù)庫(kù)吸納進(jìn)來(lái)，便于決策；各地方交戰(zhàn)部門要抓緊建設(shè)和完善區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)化的民用運(yùn)力數(shù)據(jù)，為平臺(tái)建設(shè)做好數(shù)據(jù)支撐，以便加強(qiáng)軍地雙方信息系統(tǒng)間的互聯(lián)互通和實(shí)時(shí)共享，打破軍地雙方的信息壁壘。

3.強(qiáng)化交通建設(shè)貫徹國(guó)防要求落實(shí)

（1）注重民用運(yùn)力在設(shè)計(jì)中貫徹國(guó)防要求。民用運(yùn)力建造要貫徹軍民融合要求，要在民用運(yùn)輸工具設(shè)計(jì)和建造過(guò)程中貫徹國(guó)防需求，使其具有軍民兩用的雙重功能。如，大力發(fā)展大型運(yùn)輸機(jī)、平板拖車、大噸位客貨滾裝船和江海直達(dá)船等重裝備運(yùn)載工具，著力提升空運(yùn)、海運(yùn)和陸運(yùn)能力，滿足戰(zhàn)時(shí)部隊(duì)成建制遠(yuǎn)程輸送需要。

（2）制定科學(xué)的運(yùn)力改造預(yù)案。加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有運(yùn)輸工具加裝改造研究，落實(shí)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確不同運(yùn)輸工具的加裝改造方法、標(biāo)準(zhǔn)、措施和相關(guān)要求，制定相應(yīng)的預(yù)案，為戰(zhàn)時(shí)大批量運(yùn)力動(dòng)員征用后的加裝改造做好技術(shù)準(zhǔn)備。

4.積極賦予民用運(yùn)力動(dòng)員實(shí)戰(zhàn)任務(wù)

只有在平時(shí)做好充分準(zhǔn)備，廣泛運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)，采取有效的應(yīng)急措施，才能確保戰(zhàn)時(shí)在最短的時(shí)間內(nèi)，完成高強(qiáng)度的動(dòng)員任務(wù)，為戰(zhàn)爭(zhēng)提供高效、可靠的交通運(yùn)輸保障。

（1）擴(kuò)大民用運(yùn)力的使用維度。要在當(dāng)前的發(fā)展基礎(chǔ)上，繼續(xù)拓寬動(dòng)員民用運(yùn)力的使用范圍。例如，國(guó)際援助、反恐怖行動(dòng)、聯(lián)合軍演、撤僑、平暴、安保等情況。將實(shí)際動(dòng)員任務(wù)與實(shí)戰(zhàn)運(yùn)力要求貼的更近，確保在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下能夠征用到快速、有效、充分的民用運(yùn)力。

（2）深化民用運(yùn)力的使用深度。民用運(yùn)力不僅用于裝備運(yùn)輸、人員調(diào)度、物資投送，還可以利用民用運(yùn)載工具和平臺(tái)技術(shù)先進(jìn)、運(yùn)行成熟的優(yōu)勢(shì)，搞好特種裝備、大型裝備、危險(xiǎn)品等的運(yùn)力支撐，拓展深化民用運(yùn)力參與運(yùn)輸投送力量保障的深度。

（3）積累民用運(yùn)力的規(guī)模效益。各級(jí)交通戰(zhàn)備部門要在順利實(shí)施動(dòng)員的基礎(chǔ)上，注重把握動(dòng)員實(shí)施過(guò)程的幾個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，抓好經(jīng)驗(yàn)積累、全程記錄、總結(jié)效果。力爭(zhēng)做到把動(dòng)員的運(yùn)力數(shù)據(jù)化，把動(dòng)員的效果量化，便于上級(jí)決策，使得動(dòng)員信息化轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的數(shù)據(jù)，能夠前后比對(duì)，能夠總結(jié)提高。