城鎮最低生活保障制度評估路徑的思考

張海珠　胡聰　崔藝玲

摘要：城鎮最低生活保障制度是我國社會救助體系的重要組成部分，它為緩解城市貧困、維護社會穩定以及實現社會公平發揮了重要作用。最低生活保障制度以維護居民的基本生活，實現“應保盡保”為基本目標，以減少貧困，實現脫貧為終極目標。但是，在其實施過程中，由于多種因素的共同作用，依舊難以避免政策偏差的產生，構建最低生活保障政策評估路徑，提出低保政策改進方向，減少甚至避免政策偏差，有利于保護我國的最后一道“安全網”。

關鍵詞：城鎮；最低生活保障制度；評估路徑

最低生活保障制度建立以來，運用不同測算方法對城市或農村低保標準進行評估，并在此基礎上提出政策建議，一直是學界關于低保標準的研究熱點。現有研究評估標準不同、形式也各異，但從測算的對象和測算的方式梳理，基本可以分為兩類：第一類是與經濟指標進行比較評估。選取一個或多個經濟指標和城市居民低保實際標準進行比較評估，判斷實際標準是否合理。第二類是基于一種測定模型的評估。采用一種測定方法模型測定城市低保的名義標準，并與實際標準進行比較評估。例如擴展線性支出模型法、恩格爾系數法、馬丁法和主觀貧困線法等測定城市居民低保標準。

但是本研究并不是通過經濟指標或者測定模型評估低保標準，而是基于城鎮最低生活保障制度的目標，結合最低生活保障運行效果評估的相關研究，對城鎮低保制度評估路徑進行思考。

一、評估路徑一——人群和受益瞄準效果

楊穗等人（2015）將瞄準效果分為人群瞄準和受益瞄準。“應保盡保”的目標要求很高的低保瞄準精度，盡可能減少或者避免誤保、錯保、漏保以及人情保等不良現象的發生。借鑒楊穗的做法，人群瞄準效果可以通過應保率、實保率、誤保率與錯保率等指標衡量， 實際享受到低保的人數占總人數的比重是實保率，具有低保資格的人口占總人口比重為應保率。漏保率是應保未保人口占應保人口的比例，誤保率是實際低保人口中不具有享受低保資格人口的比例。最低生活保障金落實到目標人群上，有利于目標人群受益。

我國的低保政策實行差額補助，如果城鎮居民的家庭人均收入低于城鎮最低生活保障標準，才具有低保資格，低保補助的是家庭人均收入和低保標準之間的差額，但是實際補助的水平通常會低于應補助水平，從而產生低保救助缺口，因此導致最低生活保障金的受益群體存在偏差，影響低保制度的受益瞄準效果。如果能將低保金分給本應享受低保的人群，能進一步縮小低保救助缺口，提高受益瞄準的有效性。

二、評估路徑二——實際生活救助效果

低保政策的實際救助效果體現在切實際的溫飽問題上，又因為食品是生活必需品，需求彈性很小，是低保家庭的主要支出，所以高清輝采用生活救助系數，以反映低保政策對實際生活的救助效果。

生活救助系數是城市低保標準與城市居民家庭人均食品支出之比。如果生活救助系數小于1，則說明低保家庭將所有領取到的低保金額都用來購買食品但是還是沒有達到平均食品消費水平。有研究表明，低收入者的食品支出通常在平均食品消費支出的0.6～0.7，因此假設生活救助系數在0.65以上，低收入者的溫飽問題就得到基本解決。

三、評估路徑三——地方政府救助力度

由于低保標準的制定與上一年職工平均工資有很大關系，所以高清輝引入了救助力度系數，即名義低保標準和當地職工上一年平均工資之比。各個地方政府根據自身實經濟力與當地貧困狀況，制定低保標準，因為職工平均工資是經濟發展狀況的重要反映，所以除以上一年職工平均工資可以在一定程度上消除當地經濟發展狀況對政府救助力度的影響。

救助力度系數越大，說明政府對低保對象救助力度大；救助力度系數越小，說明政府對低保對象救助力度可能不足，但是救助力度并不是越大越好，如果救助力度過大，反而會造成消極影響，即產生所謂“福利依賴”問題（出現一些有勞動能力的人不愿去通過就業獲得收入，而只想依靠救助生存下去）。因此，政府應把握好救助尺度是十分關鍵的問題。

四、評估路徑四——反貧困的效果

PIT是貧困線，Yi是貧困人口收入，h是人均收入低于貧困線的家庭人口，n是總人口數。α=0時，FGT指數表示貧困發生率或貧困人口比例。α=1時，FGT表示成比例貧困距指數，貧困人口收入和貧困線之間差距的總和。α=2，FGT指數表示加權貧困距指數，其對貧困人口收入分配更加敏感。

有學者選擇最低生活保障線作為貧困線，也有學者將貧困線選取為三條貧困線包括較高的絕對貧困線、較低的絕對貧困線和相對貧困線，較高的絕對貧困線是根據城市居民最低食物攝取量計算而來，較低絕對貧困線是較高絕對貧困線的70%，相對貧困線是低保后中位數收入的50%。采用的貧困線越低，低保政策的扶貧效果就越明顯。

五、評估路徑五——收入分配效果

低保待遇主要采取的是現金援助的形式，實施后會對低保家庭的收入產生較大影響，有利于增加低收入群體的經濟收入，從而產生一定的收入分配效應。最低生活保障制度是政府實行收入在分配的一種重要手段，對于縮小不同群體間收入分配差距、緩解困難群體貧困狀況具有一定作用，但是作用是否明顯、作用程度多大，具有一定的討論意義。

可以選取了常用的基尼系數、變異系數、泰爾指數作為衡量收入不平等的重要指標，評估低保政策實施的實際效果和潛在效果，即對現行低保政策和完善的低保政策二者實施前后的各地區收入差距變動程度的比較分析。

1. 基尼系數

六、評估路徑六——低保對象的滿意度

對于低保政策實施效果，低保對象的主觀評價也是一項重要的考量。在針對政府的績效評估中常使用公眾滿意度指標來反映目標對象的主觀評價。公眾滿意度是建立在公眾主觀感受基礎上的，具體而言，公眾滿意度又可以劃分為兩個維度：行為滿意度和價值滿意度。行為滿意度，即目標對象對政策實施過程的滿意程度。價值滿意度，則是目標對象對政策實施效果以及自我利益實現的滿意程度，相對于行為滿意度，價值滿意度是公眾滿意度中更深層次的構成因素。

七、研究結論和未來展望

本研究構建了城市低保制度的六大評估路徑，并且闡述了選取的意義、指標的應用等，為低保政策實施效果提供了大體評估方向，對于政府制定和完善低保政策有一定借鑒意義，同時對于以后的相關研究也能提供參考。但是本研究并沒有采取實際指標進行評估，這是未來學者可以進一步改進的空間。

參考文獻：

[1]程中培.城市低保標準測度與調整[J].重慶社會科學，2016（06）.

[2]楊穗，高琴，李實.中國城市低保政策的瞄準有效性和反貧困效果[J].勞動經濟研究，2015（03）.

[3]高清輝.城市最低生活保障的實質救助指標探討[J].廈門大學學報（哲學社會科學版），2008（02）.

[4]李實，楊穗.中國城市低保政策對收入分配和貧困的影響作用[J].中國人口科學，2009（05）.

*基金項目：上海工程技術大學研究生創新項目“上海市低保政策與低保戶需求的契合度研究”（E3-0903-17-01138）。

（作者單位：上海工程技術大學管理學院）