北京多層級協同停車規劃體系構建與治理實踐

舒詩楠，張曉東，李爽

(北京市城市規劃設計研究院，北京100045)

中國城市普遍存在停車設施總量不足、停車位利用率不高、秩序管理不到位等問題。在城市交通規劃的編制和實施過程中，各層次規劃的目標、內容、深度不盡相同，僅依靠編制一個停車專項規劃，無法保障各層次規劃之間的有效銜接，無法保障停車規劃的可實施性和可操作性[1-2]。建立多層級協同的城市停車規劃體系，保證停車規劃戰略與方法在各個規劃層次中始終貫穿，才能真正扭轉停車發展的不利局面。同時，迫切需要統籌考慮停車規劃戰略與人口、土地、汽車產業等相關領域的關系，形成對停車規劃戰略科學、合理的認識。本文在明確北京市停車規劃戰略的基礎上，剖析北京多層級協同的停車規劃體系，闡述北京市法治、共治、精治停車治理實踐。

1 對城市停車規劃戰略的認識

1.1 停車設施定位

目前對于停車設施的屬性在認識理念上尚未統一，一種觀點認為其應作為交通基礎設施，由政府直接利用公共財政投資建設；另一種觀點將其視為具有房地產屬性的市場化商品。在選擇停車規劃戰略之前需首先明確停車設施的定位。

停車設施的服務主體有限，僅為小汽車擁有者和使用者提供服務，并且在使用上具有明顯的排他性。因此，停車設施不屬于基礎設施公共服務產品，而是一般公共服務產品，具有較強的市場化產品屬性。為此，城市停車設施的供給和服務應以市場化產業作為主體，通過用者付費的原則，在停車收費價格的調節作用下形成動態平衡的格局[3-4]。

1.2 停車規劃地位

機動車擁有水平與經濟發展水平、城鎮化水平密切相關。在當前的社會經濟發展階段，北京市停車發展中出現的問題具有一定的客觀性[4]。城市停車規劃導向同時又影響著城市交通發展方向，甚至關系到城市發展。過多的停車設施供給會消耗大量的土地資源，城市土地資源稀缺的剛性約束決定了不能過度發展停車設施。

應提升停車問題認識高度，從引導城市發展、把控交通全局的角度選擇停車發展戰略，將城市停車規劃作為落實城市交通發展戰略的重要環節，作為實現城市發展目標的組成部分。而嚴格的城市停車秩序管理，既是停車設施市場化關系建立的基礎，也是實現交通需求管理的基本要求。

1.3 停車規劃戰略含義

城市停車規劃與城市發展情況、土地空間利用、市場經濟運行、交通發展戰略等緊密相關，需綜合考慮以上內容明確城市停車規劃的含義。城市停車規劃戰略是指在行政區域內，結合城市發展客觀情況和停車需求特征，統籌配置停車設施資源，構建符合市場經濟運行機制的停車產業環境，建立政府調控監管機制，引導居民理性擁有和使用小汽車，支持綠色交通出行，引導城市集約利用土地、節約能源、保護環境和改善人居環境[3-4]。城市停車規劃戰略指導著停車設施的規劃和建設，決定了停車治理的方向。

圖1 北京市多層級協同的停車規劃體系Fig.1 Multi-level synergy parking planning in Beijing

2 多層級協同的停車規劃體系

停車規劃目標和策略并非局限于停車自身就能確定的。停車設施從規劃到建設也并非是僅依靠城市停車專項規劃就能一步到位，需通過多層次、協同性的規劃體系逐步實現。北京市以城市停車規劃戰略作為指導，構建了多層級協同的停車規劃體系(見圖1)，將停車規劃理念和方法始終貫穿于各級規劃當中?？傮w規劃階段的停車規劃涉及綜合交通體系規劃、全市停車專項規劃、分區停車專項規劃，逐步明確了停車規劃的目標、策略和路徑；控制性詳細規劃階段的停車規劃涉及分區停車專項規劃、“十三五”時期公共停車場規劃，明確了停車規劃的項目；修建性詳細規劃階段涉及停車建設項目規劃方案，明確了停車規劃的條件。北京市通過多層級協同的停車規劃體系構建，保障了各級停車規劃的有效銜接與協同，保障了停車從規劃到建設全流程的科學性與可實施性。

2.1 停車規劃目標的確定

停車規劃需以城市發展情況作為基礎，考慮人口、土地、環境、交通等約束；需以城市交通發展情況為前提，統籌與機動車擁有水平、交通結構等關系。因此，停車規劃目標應以上位規劃為指導，通過多層規劃逐步明確。北京市停車規劃目標就是在《北京城市總體規劃(2016年—2035年)》(以下簡稱“總體規劃”)提出的城市發展目標和《北京市綜合交通體系規劃》(以下簡稱“綜合交通體系規劃”)提出的交通發展目標的分層指導下加以確定。總體規劃明確了停車規劃的基本指標，例如私人小客車保有量、千人擁車率、小客車出行比例等，這些指標為基本停車位和出行停車位需求與供給的確定提供了有力依據[5]。綜合交通體系規劃明確了北京市推進綠色交通發展的目標，以停車位與小客車保有量的比值作為指標提出了停車設施供給的目標要求。

在上位規劃目標的指導和約束下，《北京市停車專項規劃(2018年—2035年)》(以下簡稱“停車專項規劃”)把握北京市超大城市的現實特征，從居住停車位和出行停車位兩方面，提出了停車位供需比與停車位供給總量的發展目標。至2020年逐步提高居住停車位的供應，居住停車位供需比達到0.7:1，出行停車位供給總量控制在154萬個。至2035年居住停車位供需比達到1:1，出行停車位逐步收緊，供給總量控制在140萬個。

2.2 停車規劃策略的確定

北京市停車規劃策略同樣是以上位規劃為指導，通過多層規劃逐步明確。上述三個層次的規劃層層遞進，從交通需求管理、停車管理、停車位供給三個層面逐步細化，明確停車規劃策略。

總體規劃從總體交通發展的層面確定了北京市交通政策，要求實施差別化的交通需求管理，分區制定擁車和用車管理策略，從源頭調控小客車出行需求[5]。綜合交通體系規劃細化到停車層面，要求實施差別化的停車管理策略，明確不同分區的停車位供給規劃規模、結構和布局。

停車專項規劃明確了具體的停車位供給策略，即總量控制、分區對待、配建優先。響應總體規劃交通需求管理策略的要求，提出總量控制策略，即對停車供給的總量進行控制，適度滿足基本停車位，嚴格控制出行停車位，優先盤活既有停車資源。響應綜合交通體系規劃對停車管理的要求，提出分區對待和配建優先策略。分區對待指將北京市域范圍劃分成嚴格控制區、適度控制區、統籌平衡區、寬松調節區四類地區(見圖2)，不同地區采取差別化的停車位供給策略。配建優先指構建以建筑物配建停車位為主、城市公共停車場為輔、路內停車位為補充的停車位供給結構。近期適當利用路內停車資源，修建公共停車場；遠期逐步減少路內停車位的供應，進一步優化停車位供給結構。

2.3 停車規劃路徑的確定

在明確停車規劃目標與策略的基礎上，北京市首先通過停車專項規劃明確全市停車規劃實施路徑，保障停車規劃策略的貫徹落實。再通過《分區停車專項規劃》制定各行政區的停車規劃實施路徑，保障停車規劃方案的實際落地。

停車專項規劃把握北京市停車現狀，遵循“優先盤活存量，適度擴大增量”的思路，明確了全市停車規劃實施路徑(見圖3)。北京市現狀停車供給與需求總體上基本持平，但停車供給結構不合理，居住停車位供需矛盾突出。具體表現為大量小客車停放在灰色空間，包括居住小區違章停車與路內違法停車。北京市停車規劃旨在通過“盤活存量、適度增量”填補現有灰色空間，滿足未來新增需求。盤活存量，即積極推進停車位共享，建立停車位錯時共享機制，結合差別化的收費、精細化的管理實現對既有停車資源的高效利用。適度增量，即通過嚴格執行建筑物配建停車標準、居住區內部挖潛、合理施劃路內停車、新建公共停車場，基本滿足居住停車位，適度滿足出行停車位。通過科學合理的停車規劃路徑，2020年全市居住停車位供需比可由現狀的0.63:1提升到0.77:1，2035年可提升到1:1。

在全市停車規劃路徑的指導下，北京市16個行政區與經濟技術開發區遵循“總量調控、布局優化、主體明確、項目落地”的思路，按照“上下統籌、市區聯動”的模式，進一步開展了“分區停車專項規劃”，結合自身特征確定了符合各區的停車規劃實施路徑。首都功能核心區(東城區和西城區)以停車共享為主，基本沒有新增建筑物配建停車位；北京城市副中心(通州新城)的新增停車位以公共停車場與建筑物配建為主；中心城四區(朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區)停車共享、建筑物配建、路內停車多管齊下，措施均衡；新城(大興新城、房山新城、門頭溝新城、昌平新城、延慶新城、懷柔新城、順義新城、密云新城、平谷新城、亦莊新城)新增停車位以建筑物配建停車位為主。2020年首都功能核心區的居住停車位供需比可由現狀的0.5:1提升至0.6:1；其他外圍區域可提升至0.8:1。

圖2 北京市停車位供給差別化分區Fig.2 Differentiation of regional parking space supply in Beijing

2.4 停車規劃項目的確定

北京市在明確停車規劃路徑后，以各行政區作為實施主體，分區、分階段確定停車規劃項目。在控制性詳細規劃階段，通過《分區停車專項規劃》與《“十三五”時期公共停車場規劃》，從空間與時間兩個維度實現對全市停車規劃的任務分解。

以全市規劃確定的停車位供給規模為依據，以街鄉為單元落實停車位供需規劃要求，確定各區建筑物配建停車指標、街鄉停車綜合改善方案及公共停車場建設項目等。

全市與各區分別開展了“‘十三五’時期公共停車場規劃”。項目選取原則上重點考慮停車供需矛盾突出，且具備近期實施條件的重點地區新建公共停車場。公共停車場建設模式以政府調控為主，逐步推動停車場建設市場化。用地模式以土地綜合利用的集約用地模式為主，獨立占地、結合綠地等多種方式并存。至2020年，北京市規劃638處公共停車場，新增停車位12.8萬個，總量達25.6萬個。

2.5 停車規劃條件的確定

在修建性詳細規劃階段，北京市編制了停車建設項目規劃方案，明確停車場規劃條件，為停車場建設提供規定性和指導性意見。停車建設項目規劃方案確定停車場平面布局和停車位規模，提出交通組織及出入口設置方案，估算工程量、拆遷量和總造價，分析建設條件并開展綜合技術經濟論證。

為解決回龍觀地區的停車難問題，昌平區開展了育新學校南公園停車場建設項目(見圖4)，已納入《優化提升回龍觀天通苑地區公共服務和基礎設施三年行動計劃(2018—2020年)》。該項目重點解決周邊小區的居住停車位需求，兼顧學校的出行停車位需求，規劃建設地下5層停車庫，地下總深度達16.9 m，可提供1 296個停車位。

3 法治、共治、精治的停車治理實踐

3.1 法治化的停車治理

北京市推進停車立法，制定了《北京市機動車停車條例》(以下簡稱《條例》)，不斷完善形成系統的法律法規體系，為停車的法治化治理提供法律依據?！稐l例》適用于機動車停車設施規劃、設置、使用各個階段，以及停車秩序、服務、收費各個環節，提出全市機動車停車堅持有償使用、共享利用、嚴格執法、社會共治，遵循停車入位、停車付費、違停受罰的基本要求。同時，將結合《條例》制定配套政策與實施文件，包括錯時共享、信用獎懲、停車自治等相關制度、標準、程序、機制。

圖3 北京市停車規劃實施路徑Fig.3 Path of parking planning in Beijing

3.2 共治化的停車治理

北京市持續推動政府各部門之間，政府、企業、居民之間的停車共治，形成共治化的停車治理模式。

政府各部門之間構建跨部門協調聯動的機制，如北京市規劃和自然資源委員會與北京市交通委員會正共同制定《北京市公共建筑機動車停車配建指標》《關于單建地下公共停車場規劃和用地管理的意見》等文件。《北京市公共建筑機動車停車配建指標》研究，明確了新建、改建、擴建的公共建筑類機動車停車位設置標準，制定了不同分區的停車配建指標。將北京市行政區域劃分為四類地區(如圖2)，一類地區規定公共建筑配建指標的上限值，二類、三類、四類地區規定公共建筑配建指標的下限值。《關于單建地下公共停車場規劃和用地的管理意見》適用于利用公共用地或自有用地的地下空間單獨建設的公共停車場，從加強規劃引領、規范用地管理、明確產權登記三方面提出了單獨建設地下公共停車場的要求。

政府與居民的共治體現在北京市交通委員會正在開展的《居住停車區域認證管理辦法》研究，將逐步建立居住停車區域認證機制。停車人在劃定的居住停車范圍內停車，可以按照居住停車價格付費。該辦法將根據車輛行駛證、駕駛證、房產證、戶口本等證件的統一性，確定停車位分配優先級。

企業與政府、居民之間也開展了一系列停車共治行動。2017年北京靜態交通投資運營有限公司正式注冊，這是一家北京市屬國企中從事靜態交通投融資、建設和運營管理等全產業鏈的現代化企業。公司在業務開展方面，重點關注政府重點項目與民生保障項目，包括路側停車收費運營管理、立體停車庫建設項目、老舊小區改造項目等，展開了企業與政府、居民之間的停車共治實踐。

3.3 精細化的停車治理

面對路內違法停車、胡同亂停車等一系列問題，精細化治理已成為解決北京市停車難問題的現實要求[6]。北京市開展了東四街道路內停車治理、王府井地區停車改善精細化治理等一系列行動，旨在改善居住區停車問題。

東四街道以“統籌道路紅線內外空間，統籌各種交通方式需求，著眼街道整體環境提升”為目標，對路內停車位進行了治理，包括路內停車設置與收費管理兩方面內容。停車位設置方面，遵循“嚴格控制與減量化的原則，優先保障步行、非機動車通行”，包括夜間路側限時停車、內嵌式停車位改造、胡同停車改善等治理內容。收費管理方面，要求道路停車全面實行電子收費，由區人民政府采取向社會購買服務的方式，委托專業化停車企業對道路停車進行管理。

圖4 育新學校南公園停車場示意Fig.4 Sketch of parking lot in Yuxin School South Park

圖5 停車導引標牌樣式Fig.5 Signs of parking guidance system

王府井地區把握“居住小區停車位缺口較大，公建配建停車場資源較多”的特征，以“改善秩序、停車位共享”為重點開展了停車治理。日間對于出行停車位，要求加強執法力度，做到停車入位，停車收費。使用停車導引標牌分層系統(見圖5)，引導出行車輛進入正規停車場停放，保障停放有序。夜間通過盤活存量、開放共享填補居住停車位缺口。開放經營性配建停車場，共享給周邊居民夜間停放，逐步實現胡同不停車。

4 結語

城市停車設施是疏導城市交通的重要組成部分，是支撐現代城市發展的重要基礎設施。科學的城市停車規劃與治理，是基礎設施供給側結構性改革的內容，也是推動綜合交通提質增效的抓手。將停車規劃工作落到實處，首先需要政府、企業、公眾等多方群體統一對停車理念的認識，制定與城市發展目標和交通發展戰略相一致的停車規劃發展戰略。其次，解決停車問題不能僅依靠編制一個停車專項規劃，更需要構建一個多層級協同的城市停車規劃體系，保障各層次規劃之間的有效銜接，保障停車規劃的可實施性和可操作性。