廬江探索政府購買動物防疫服務(wù)新機制

文│徐文明（安徽省廬江縣動物疫病預(yù)防與控制中心）

安徽省廬江縣屬省會合肥南部副中心，臨江環(huán)湖，轄17個鎮(zhèn)，231個村級單位，轄區(qū)面積2384平方千米，縣內(nèi)30.6萬農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)人口104萬，是典型的生態(tài)農(nóng)業(yè)大縣。經(jīng)統(tǒng)計，2017年全縣生豬飼養(yǎng)量32.6萬頭、家禽1558萬只，蛋禽、生豬養(yǎng)殖成為農(nóng)民致富的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。廬江縣委、縣政府高度重視禽流感等重大動物疫病防控工作，出臺政策，加強防控，縣農(nóng)業(yè)部門積極探索建立政府購買動物防疫服務(wù)新機制，通過建立動物防疫合作組織服務(wù)新機制，采取企業(yè)化、市場化管理辦法，將動物防疫工作任務(wù)通過公開承包等市場化管理辦法和運作模式，公開向鎮(zhèn)或社會上有動物疫病防治技術(shù)服務(wù)資質(zhì)的單位發(fā)包，實行政府購買動物免疫等農(nóng)村公益性服務(wù)，開展動物免疫等技術(shù)服務(wù)工作，創(chuàng)新基層動物免疫工作模式，穩(wěn)步推進動物免疫等獸醫(yī)社會化服務(wù)工作。

一、動物防疫工作新機制建設(shè)情況

2004—2014年（獸醫(yī)體制改革前后），廬江縣基層動物防疫工作建立了按照核定定防區(qū)（村）、核定防疫任務(wù)、核定工作目標、核定工作報酬、統(tǒng)一開展收取免疫費等為內(nèi)容的“四定一統(tǒng)一”防疫工作機制開展免疫工作。2012年廬江融入大合肥，畜牧業(yè)迎來升級大發(fā)展，基層動物防疫工作矛盾也逐漸暴露：一是免疫注射工作困難加大，出現(xiàn)了人少事多的局面。免疫病種增加到高致病性禽流感、牲畜口蹄疫、豬藍耳病、豬瘟、羊小反芻疫5種，免疫工作量逐年遞增；農(nóng)戶居住分散又分散養(yǎng)殖，散養(yǎng)農(nóng)戶養(yǎng)殖量增加，群眾對禽流感等防疫意識增強；防疫員年齡結(jié)構(gòu)逐步老化，知識文化水平不高，待遇低等導(dǎo)致一部分人離開防疫崗位等。二是防疫員工作報酬較低。為不增加農(nóng)民負擔，廬江縣取消了雞新城疫計劃免疫等一切收費項目，防疫員報酬主要由財政分級負擔，人均年收入2000～3000元，待遇低，也沒有購買社會保險。三是防疫員是臨時工。防疫員資質(zhì)由縣農(nóng)業(yè)主管部門培訓(xùn)后認證，各鎮(zhèn)人民政府每年春防期間與其簽訂防區(qū)動物防疫工作協(xié)議，防疫員到防區(qū)開展免疫工作，他們既非企業(yè)員工，又非政府雇員和事業(yè)單位人員，屬于臨時人員。

為解決免疫工作困境，解決免疫“誰來打針”的問題，廬江縣總結(jié)過去經(jīng)驗，率先對動物免疫服務(wù)工作進行改革，2015年在柯坦、白山兩鎮(zhèn)成立2個動物防疫專業(yè)合作社，探索建立政府購買動物防疫工作新機制。2016年縣防指成立領(lǐng)導(dǎo)組，下發(fā)《關(guān)于建立動物防疫合作組織服務(wù)新機制 創(chuàng)新基層動物防疫管理工作實施意見》，各鎮(zhèn)迅速行動，成立動物疫病防治專業(yè)合作社，建立政府購買公益性服務(wù)機制，積極推進動物免疫工作社會化服務(wù)工作。三年來，全縣動物防疫新機制工作有序推進，17個鎮(zhèn)注冊成立了17個動物疫病防治專業(yè)技術(shù)服務(wù)合作社，各鎮(zhèn)政府根據(jù)動物防疫工作實際情況，細化了動物防疫工作內(nèi)容和任務(wù)，核定了工作經(jīng)費和報酬，制定了可行的承包（招標）方案，并公布績效考核辦法，通過公開承包（招標）等市場化管理辦法和運作模式，公開向社會上有動物疫病防治技術(shù)服務(wù)資質(zhì)的單位發(fā)包，實行政府購買免疫等防疫公益性服務(wù)。

二、新機制建立主要內(nèi)容

1.公開動物防疫任務(wù)。防疫工作主要任務(wù)是：承擔轄區(qū)內(nèi)高致病性禽流感、牲畜口蹄疫、小反芻獸疫等重大動物疫病的強制免疫和雞新城疫等重點疫病的計劃免疫；建好農(nóng)村散養(yǎng)農(nóng)戶畜禽免疫“戶籍式”臺賬，發(fā)放免疫證明，打掛牲畜免疫耳標；負責本轄區(qū)內(nèi)動物防疫法律法規(guī)宣傳和疫情巡查；負責畜牧業(yè)政策性保險調(diào)查和投保等技術(shù)業(yè)務(wù)工作；鎮(zhèn)政府交辦的其他業(yè)務(wù)工作。

2.公布績效考核指標。實行春秋兩季集中免疫與常年補免（針）相結(jié)合，確保高致病性禽流感和牲畜口蹄疫、小反芻獸疫等免疫密度達到100%，雞新城疫等其他動物疫病的免疫達到國家規(guī)定指標；動物防疫管理檔案和“戶籍式”免疫臺賬填寫規(guī)范、齊全，免疫證發(fā)放率100%，免疫耳標打掛率100%；春秋防免疫后實驗室檢測畜禽抗體水平平均達到國家規(guī)定指標70%以上；協(xié)作處置突發(fā)重大動物疫情，做到能及時發(fā)現(xiàn)、及時報告；按要求及時向鎮(zhèn)政府或業(yè)務(wù)部門（畜牧站）上報免疫進度、畜牧業(yè)保險調(diào)查報表等業(yè)務(wù)資料。

3.經(jīng)費測算與管理。一是合理測算服務(wù)經(jīng)費。根據(jù)國家、省有關(guān)規(guī)定，將動物防疫工作任務(wù)量化，核定成為動物免疫工作所需經(jīng)費和人員報酬，防疫員免疫工作報酬人均5200元（其中縣鎮(zhèn)不低于2400元）。鎮(zhèn)級春秋動物防疫工作經(jīng)費經(jīng)過鎮(zhèn)政府績效考核后按照50%以上以獎代補獎勵合作社，作為合作社發(fā)展基金。二是經(jīng)費管理。遵照詢價、議標原則，合作社與鎮(zhèn)簽訂購買服務(wù)合同后經(jīng)費由縣鎮(zhèn)分級撥付給合作社管理，社員報酬（防疫員報酬）由合作社根據(jù)社員工作業(yè)績和工作崗位績效考核后打卡核發(fā)。經(jīng)費撥付每半年一次。全年績效考核綜合得分90分全部撥付。

三、新機制運作模式

1.制定章程，成立合作組織。各鎮(zhèn)政府和畜牧站要幫助指導(dǎo)成立動物疫病防治技術(shù)服務(wù)專業(yè)合作社，確定專人調(diào)查研究，積極組織籌備，制定好合作社章程。

2.審查資格，確認社員。社員必須具備縣農(nóng)業(yè)主管部門考核認證的動物防疫員資格，持證上崗。要嚴格社員資格審查，可優(yōu)先從現(xiàn)有獸醫(yī)人員中競爭選擇社員，原則上每個鎮(zhèn)合作社社員控制在5～15人，入社社員必須堅持個人自愿申請，鎮(zhèn)政府或畜牧站推薦，合作社批準。縣業(yè)務(wù)主管部門負責培訓(xùn)防疫員資格，取得防疫員資格認證后，可申請加入合作社成為社員。社員進社、退社均依據(jù)合作社章程。

3.制定方案，公開發(fā)包。各鎮(zhèn)細化防疫工作內(nèi)容和任務(wù)，合理測算免疫工作經(jīng)費和報酬，制定可行的承包方案。可打破區(qū)域限制，各鎮(zhèn)公開對外發(fā)包或招標，合作社要主動參與動物防疫承包工作，原則上2個以上合作社參加招標或承包。

4.明確職責，簽訂合同。鎮(zhèn)政府與承包單位簽訂動物防疫承包合同，明確服務(wù)范圍、主要工作任務(wù)、績效考核指標、防疫承包報酬和獎勵。合同一經(jīng)簽訂，合作社認真組織實施，鎮(zhèn)政府加強監(jiān)管，嚴格兌現(xiàn)。

5.績效考核辦法。各鎮(zhèn)制定績效考核細則和評分標準，實行目標管理，績效考核。績效考核以工作業(yè)績和農(nóng)民群眾滿意度為標準，建立健全縣業(yè)務(wù)部門、鎮(zhèn)村干部、大戶或農(nóng)戶三級防疫工作考核評價體系。動物防疫工作百分制考核標準由縣主管部門統(tǒng)一制定發(fā)布。年終綜合考核按得分百分比兌現(xiàn)承包合同。

四、新機制取得的成效

1.政府購買服務(wù)，保障了防疫經(jīng)費投入。各鎮(zhèn)政府逐年增加對動物防疫工作投入，通過購買動物免疫服務(wù)簽訂協(xié)議或合同，量化全鎮(zhèn)全年畜禽飼養(yǎng)量和免疫工作任務(wù)，采取招標和議標等辦法，確定全年鎮(zhèn)級防疫工作經(jīng)費和防疫員報酬，由疫病防治合作社通過績效考核發(fā)放。經(jīng)統(tǒng)計，2016—2017年，僅17個鎮(zhèn)級政府保障合作社人員補助和防控工作經(jīng)費累計達270多萬元，比新機制運營前增長50%以上。

2.建立新型用人機制，調(diào)動工作積極性和主動性。合作社成立后，建章立制，從事動物防疫的社員必須持證上崗，進退社依據(jù)合作社章程進行。萬山、樂橋、白山等鎮(zhèn)疫病防治合作社還吸納了執(zhí)業(yè)獸醫(yī)等技術(shù)人才，增強了服務(wù)能力。部分鎮(zhèn)建立財政預(yù)算，穩(wěn)定動物防疫購買服務(wù)經(jīng)費，提高防疫員免疫收入。如萬山鎮(zhèn)神達合作社防疫員收入由原平均每人4000元/年增加到現(xiàn)在的12000元/年（包括防疫工資補助、養(yǎng)殖業(yè)保險、規(guī)模場簽約服務(wù)等），同時合作社通過積累逐步完善防疫員的社會保險、意外傷害等社會保障，充分調(diào)動其工作積極性和主動性。

3.拓展服務(wù)內(nèi)容，統(tǒng)一開展技術(shù)服務(wù)。部分鎮(zhèn)合作社還通過與養(yǎng)殖大戶、養(yǎng)殖企業(yè)簽約或簽單服務(wù)，進一步拓展服務(wù)內(nèi)容。如柯坦鎮(zhèn)為農(nóng)動物防疫服務(wù)專業(yè)合作社與本鎮(zhèn)66萬只規(guī)模蛋鴨養(yǎng)殖戶簽訂產(chǎn)業(yè)化服務(wù)協(xié)議，建立“合作社+企業(yè)（大戶）”的免疫服務(wù)合作模式，形成“六統(tǒng)一”合作服務(wù)機制，即統(tǒng)一免疫簽約服務(wù)內(nèi)容，統(tǒng)一疫苗、消毒等防疫物資供應(yīng)，統(tǒng)一免疫程序，統(tǒng)一免疫等技術(shù)培訓(xùn)，統(tǒng)一建立微信免疫群等信息服務(wù)，統(tǒng)一跟蹤監(jiān)測服務(wù)。此外，合作社還吸納養(yǎng)殖戶會員，在內(nèi)部社員中開展引進青年鴨、飼料、獸藥等經(jīng)營項目簽約服務(wù)，以優(yōu)惠價提供鴨苗、飼料、獸藥等服務(wù)，全程為養(yǎng)殖農(nóng)戶社員開展疫病防治、飼養(yǎng)管理等技術(shù)服務(wù)，產(chǎn)出的鴨蛋利用品牌和互聯(lián)網(wǎng)店，銷往上海、南京、合肥等大中城市，得到了蛋鴨養(yǎng)殖大戶的普遍歡迎。

4.開展特色養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)扶貧服務(wù)，助力脫貧攻堅。2017年以來的廬江脫貧攻堅工作中，廬江縣2000多貧困戶飼養(yǎng)畜禽的免疫技術(shù)服務(wù)均由鎮(zhèn)政府購買服務(wù)，動物疫病防治合作社承擔禽流感和消毒等基礎(chǔ)性防疫工作。合作社與鎮(zhèn)村和幫扶企業(yè)簽訂扶貧產(chǎn)業(yè)技術(shù)服務(wù)協(xié)議，開展疫苗供應(yīng)、免疫注射、疫病診斷和防治等服務(wù)，貧困戶享受免費服務(wù)。養(yǎng)殖期間，合作社防疫員按照協(xié)議上門開展免疫消毒服務(wù)工作，確保貧困戶養(yǎng)殖畜禽免疫率、耳標打掛率、免疫證發(fā)放率、建檔率4個100%。據(jù)統(tǒng)計，2018年春防期間，累計免疫貧困戶飼養(yǎng)的家禽107.5萬只，生豬0.9萬頭，發(fā)放免疫證2萬張，舉辦扶貧特色養(yǎng)殖業(yè)技術(shù)培訓(xùn)289場次，培訓(xùn)貧困戶5000多人次。全縣2650戶貧困戶通過畜禽特色產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧。

5.分解政府壓力，建立督查和考核機制。改革前，各鎮(zhèn)動物防疫工作由鎮(zhèn)分管負責人與每位防疫員簽訂承包合同，管理難度大，且防疫員工資待遇低，積極性差，工作敷衍拖沓，任務(wù)完成不徹底，壓力集中到鎮(zhèn)政府。創(chuàng)新合作組織服務(wù)新機制后，規(guī)模養(yǎng)殖場戶的動物疫病強制免疫工作由自身承擔，或轉(zhuǎn)向購買合作社服務(wù)解決，散養(yǎng)戶動物疫病強制免疫工作通過政府購買服務(wù)解決，鎮(zhèn)政府和畜牧獸醫(yī)站只需要做好監(jiān)督檢查和考核工作，切實解決了“誰來打針”“誰來監(jiān)管”問題，壓力得到分解，工作比原來好抓了。

6.提高了養(yǎng)殖收入，穩(wěn)定了動物疫情。通過新機制建立，群眾反映合作社組織防疫員防疫期間成立免疫工作隊，白天入戶打豬針、早晚入戶打雞針，畜禽發(fā)病率和死亡率明顯降低。據(jù)統(tǒng)計，2017年廬江縣全年畜禽發(fā)病率下降2.5%、死亡率降低1.0%，直接減少經(jīng)濟損失1200多萬元。為實現(xiàn)無區(qū)域性動物重大疫情和促進農(nóng)民增收發(fā)揮了積極的作用，得到了鎮(zhèn)村干部、群眾和養(yǎng)殖戶的普遍點贊。

五、存在問題

1.動物防疫經(jīng)費保障仍然不足。多年來防疫員工資補助標準省以上一直執(zhí)行2400元/年，已與當前經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。基層財政財力有限，推行動物防疫政府購買服務(wù)只是眾多工作中的一個方面，目前大多數(shù)合作社以動物免疫公益性服務(wù)為主，與鎮(zhèn)政府簽訂強制免疫承包或購買服務(wù)合同，收入來源單一，雖然少數(shù)合作社也開展一些經(jīng)營型服務(wù)，但也沒有相關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)收費標準可參考，離示范和推廣還有距離。

2.未建立有效的服務(wù)競爭機制，服務(wù)范圍不寬。動物疫病防治專業(yè)合作社在免疫打針工作上向前推進了，但以服務(wù)本鎮(zhèn)防疫工作為主，周邊服務(wù)組織難介入。主要是各級財政資金分散，不能形成合力，向全社會招標還不具備條件，不能引入更多企業(yè)或服務(wù)組織參加競標。此外免疫還有一定技術(shù)要求，基層防疫一線工作條件艱苦，風(fēng)險性大，報酬低，人才留不住，服務(wù)力量薄弱，人員以鄉(xiāng)村獸醫(yī)或老獸醫(yī)為主。

3.社會對動物防疫工作認知度不足。少數(shù)地方發(fā)生禽流感時高度重視，對經(jīng)費增加和防疫各項工作密切關(guān)注，一旦動物疫情平穩(wěn)，就不予重視了，認為沒有疫情時防疫不重要，還不能形成和建立動物疫病防治長效機制。

六、工作建議

1.出臺相關(guān)支持政策。動物防疫工作關(guān)系到公共衛(wèi)生工作和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。基層一線免疫工作存在高風(fēng)險，但不能低保障，國家應(yīng)建立動物免疫等公共領(lǐng)域獸醫(yī)社會化服務(wù)支持相關(guān)政策，在防風(fēng)險保安全方面，制定銀行信貸、保險、獸醫(yī)衛(wèi)生保障、社會保障等保障性政策。中央、省財政要出臺政策增加動物防疫免疫工作保障性人員工資補助或崗位補助，要減少養(yǎng)殖企業(yè)財政疫苗支出經(jīng)費。

2.加大投入，引入競爭機制。基層政府也要應(yīng)加大動物防疫的免疫工作人員保障投入，進一步完善財政保障公益性服務(wù)制度，合理測算政府購買服務(wù)所需經(jīng)費，保障動物防疫保障性投入，同時引入競爭機制，整合財政資金，將動物防疫等公益性服務(wù)切實納入縣級以上政府統(tǒng)一招標，讓更多技術(shù)服務(wù)公司或經(jīng)營主體參與，切實實現(xiàn)政府購買動物防疫服務(wù)。

3.加強培訓(xùn)和宣傳。依托農(nóng)村實用人才、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)項目，強化合作社帶頭人技能培訓(xùn)，引入職業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)加入隊伍，提高人員素質(zhì)，不斷提高合作社服務(wù)管理水平。進一步引導(dǎo)合作社規(guī)范開展有償簽約服務(wù)，建立防疫補助與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的保障機制。加強宣傳，切實轉(zhuǎn)變?nèi)罕姺酪哂^念，營造全社會關(guān)心動物防疫工作新局面。