PPP模式在發展生態畜牧業中的運用

文│胡哲（遼寧省丹東市畜產品質量安全監察所）

劉善波（遼寧省丹東市經濟合作區動物衛生監督所）

高波（遼寧省丹東市東港種畜場）

畜牧業的發展可分為傳統化、工業化、生態化三個階段，現已進入生態畜牧業發展階段。生態畜牧業是一個以生態文明為指導思想的戰略性新興產業，代表著未來畜牧業發展的方向。它的特點是生態的、環保的、可持續發展的。生態畜牧業主要包括生態草業、生態動物養殖業、生態畜產品加工業和廢棄物（糞、尿、污水、污染物等）的無污染處理業。

隨著生態畜牧業不斷發展，僅靠政府財政撥款的資金投入，顯然已滿足不了其高速發展所需的巨額投資，并且投入后政府還有可能承擔巨大的赤字風險，這為國內外社會資本以PPP方式參與生態畜牧業發展提供了良好的契機。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與到生態畜牧業不斷發展中，政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，由民營企業負責項目融資，保證民營資本“有利可圖”，不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。

一、PPP模式的特征與原則

PPP模式（Public-Private-Partnership），即“公共部門-私人企業-合作”的模式。指的是公共部門通過與社會資本執有者簽訂長期合作協議，共同提供公共產品或服務的一種機制。Public—公共部門，包括行業管理部門、政府授權機構（投融資平臺公司和公共服務類國有企事業單位）、事業單位、行業運營公司；Private—私人部門，包括外商投資者、外地國有企事業單位（如央企、省企以及外地的國企）、民營企業、混合所有制企業、第三方組織（如公益性基金會）；Partnership—平等合作，共享效益，共擔風險。

PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會，屬于特殊的政府購買服務。PPP模式的基礎是公私合作的共贏關系，政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP本質是社會資本的投資，地方政府的融智+融資+融制，二者合作提供公共產品或服務。PPP的核心理念是公平的市場競爭，有效的風險分擔，合理的投資回報，真正的物有所值。由政府授權、監管和規制；私人部門出資、運營提供服務；公私共擔風險、長期合作、提高服務質量和效率水平。

PPP模式的相互關聯的4個核心原則：明確的產出要求—明確對設施/服務的詳細要求；真正的風險分擔—由最有能力管理風險的一方承擔；全生命周期績效—社會資本負責設施長期績效；回報與績效關聯—支付給社會方的費用與按合同規定產出要求所進行的績效評估結果相關聯。

二、PPP模式在發展生態畜牧業方面的適用范圍

1.養殖糞污治理項目。目前，養殖糞污治理設施運行發展中，存在著傳統主產區養殖過載、規模偏小、環境污染等問題，以及農牧結合還不夠緊密、保障體系還不夠完善、布局結構還不夠合理等問題，受到社會的廣泛關注。采取政府投資基礎設施和部分購買服務企業或社會化服務組織運作、養殖場戶承擔部分治理費用的PPP模式，可對養殖糞污的治理、收集、資源化利用進行市場化運營。通過實施畜禽養殖密集區糞便無害化收集處理中心建設項目，支持沼液貯存池（罐）、配套管網，建設區域性有機肥加工廠，使畜禽糞污集中收購、加工，促進畜禽養殖糞污的無害化處理和資源化利用。

2.農作物秸稈“五化”（飼料化、能源化、原料化、肥料化、基料化）綜合利用項目，特別是農作物秸稈飼料化開發利用項目。目前，農作物秸稈綜合利用尚存在投資主體單一、投資環節不合理、投資效率低下等諸多問題，為解決投融資不足和效率不高的突出矛盾，可通過PPP項目支持組建企業化經營、社會化服務的農作物秸稈收集、加工、貯運中心，推進秸稈飼用產業化。

3.病死動物無害化處理項目。以養殖密集區為重點，以縣為單位采用PPP模式建設一批規模化畜禽養殖場和屠宰加工廠廢棄物處理與資源化利用示范點，如：建設公益性病死動物無害化處理中心、村級病死動物無害化處理點、大型畜禽養殖場和屠宰加工廠病死動物無害化處理設施項目，達到病死動物對環境零排放零污染的目的。

4.草原生態建設項目。目前，全國草原生態總體惡化局面尚未根本扭轉，草原生態仍很脆弱，中度和重度退化面積仍占1/3以上。大力推進草牧業領域政府和社會資本合作PPP模式，在規劃選址、政策創設、項目報批、資金安排、用地保障等各方面給予充分支持，加快重點工程項目落地，提高草牧業生產、經營、管理和服務水平。

三、采取PPP模式發展生態畜牧業的成功案例

一是上海市松江區在畜牧業重點縣創建一批農牧結合示范場、示范區，在園區或整縣制探索建立PPP畜禽糞污綜合利用模式，培育發展社會化服務主體，聯動生態家庭牧場、標準化生態示范場和美麗牧場，實現全縣域養殖業與種植業資源循環，畜禽病死糞污資源化利用。

二是為了解決養殖糞水處理難的問題，湖北省仙桃市三伏潭鎮探索出了糞污綜合利用PPP模式。政府出資建設糞水處理和運行系統，養殖業主出錢為糞水處理買單，合作社出力負責糞水處理和還田利用。三伏潭鎮政府投資490萬元在36家規模養殖場建設了水肥一體化過濾池、糞污集中發酵處理池、田間輸送管道、吸污車、移動噴灌車、中轉池及其他田間工程等。這些設施設備交給三伏潭鎮華新蔬菜專業合作社使用，合作社則定期上門，用吸污車收集養殖戶的糞水，賣給菜農種植蔬菜。每年可收集處理畜禽養殖糞污2萬噸，為合作社增收420萬元，取得了明顯的環保效益和經濟效益。

三是四川省遂寧市射洪縣采取PPP模式綜合利用畜禽糞污項目，總投資556.75萬元，其中，省財政補助250萬元，合作伙伴出資216.75萬元，種植基地出資55萬元，21個大型生豬養殖企業出資35萬元。項目選擇該縣9個鄉鎮的13個規模種植基地，開展沼肥異地配送服務，年無害化處理畜禽糞污9.5萬立方米，財政補貼20元/立方米運輸費、養殖業主和種植業主各承擔5元/立方米的處理費和使用費。通過項目實施，實現了沼肥還田3.2萬畝，達到了改良土壤、增加產量的目的。

四、推廣應用PPP模式發展生態畜牧業的建議

1.設立精干高效的PPP推進機構。推廣PPP模式有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開；有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益；有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。建議采取“政府PPP領導小組+常設PPP辦公室”的設立PPP推進機構。由PPP推進機構牽頭，發改、財政、金融、農業農村部門和項目實施機構參加。PPP辦公室的主要職能：制定有關PPP的操作規程或指南，研究策劃和選定PPP項目，并推進PPP項目規范、有序實施。

2.加大PPP模式宣傳和培訓力度。PPP模式在我國是一項新的公共事業發展的形式，涉及政府和社會資本各個領域，是一個龐大的系統工程，所以，要在政府及社會各個方面，強化對PPP模式的宣傳，形成積極的廣泛關注氛圍，廣泛宣傳國外及國內PPP模式的成功案例，著重宣傳其社會效益，引起國人和社會資本機構的認識，以便政府對PPP模式推進的順利進行。針對PPP項目的特點，充分利用各級教育資源優勢，加強對各級政府和所屬部門負責同志以及PPP項目具體參與人員的法律、財務、管理等方面的培訓，提高PPP項目的管理能力和水平。

3.注重發揮專業咨詢機構的作用。政府要轉變思路，購買服務，找專業人做專業事。對于PPP項目的相關法律規范及經驗積累，政府工作人員仍存在一定不足，利用好第三方中介機構的服務，有必要充分發揮專業組織機構的優勢，如PPP項目管理師、會計師、律師等。研究策劃PPP項目，編制PPP項目實施方案、物有所值評價報告和財政承受能力論證報告，協助PPP談判和草擬相關協議等。PPP實施方案、物有所值評價報告要公開征求社會公眾的意見和建議。重大PPP項目實施方案審批前要召開公眾聽證會，聽取公眾的意見和建議。

4.強化發展生態畜牧業PPP項目可研、申報與實施。廣泛開展畜牧業綠色發展示范縣創建活動，構建“種植業—秸稈—畜禽養殖—糞污—有機加工還田”等循環利用模式。做好PPP項目可行性研究，充分論證、科學決策，確保合理有效地提供公共產品和服務。政府應建立項目庫，沒入庫的項目不得啟動申報程序。重視并加強社會資本投入生態畜牧業的資本審查，尤其要對其投資動機、資金情況、項目前景和經營能力等方面進行評估和論證，避免由于社會資本投入生態畜牧業的盲目性而導致資本流失。對社會資本投資生態畜牧業的實施情況進行全程監控，跟蹤投資進度，真正做到優勝劣汰。對確定采用PPP模式的項目，通過公開招標、邀請招標等多種方式，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴，依法簽訂規范的項目合同。

5.加強對發展生態畜牧業利用PPP項目的監測監管。建立和健全項目監督體系，采取專家評估、第三方評估、異地評估等方式，對項目實施過程和成效進行評估監測，重點對項目建設進度、政府財政資金使用撥付等重點關鍵環節開展監督管理，防止挪用或流失，提高財政資金的使用效率。依托各方面力量構建投資綜合監管體系，全面掌握投入發展生態畜牧業資金分布和使用情況，及時查風糾偏、堵塞漏洞，促動形成嚴格有效的制約機制，有效提高發展生態畜牧業PPP項目的成功率。