論行政行為的過程性

徐鑫

摘要：傳統的行政法學以行政行為的概念為分析核心，其更加側重于對行政行為本身成立和生效要件的分析和考察，而相對忽視將行政行為放在一個更大的系統中從動態(tài)的角度進行分析和研究。由于，受到傳統規(guī)范分析法學的影響，學界和實務部門更習慣于以靜態(tài)的眼光去理解行政法的基本原則，對誠信原則的評價理所應當亦是如此，即把主要精力都放在具體考察行政行為和行政結果等靜態(tài)因素上，從而嚴重缺乏對行政過程性、整體性、階段性、程序性、互動性、關聯性、連續(xù)性、因果性、宏觀性、戰(zhàn)略性等動態(tài)因素地應有關注和尊重。

關鍵詞：行政行為；不足；過程性；轉化

一、“行政過程”概念在中國行政法學中的導入與展開

從廣義上來講，行政行為是指行政主體及其工作人員實施的產生法律效果的行為。傳統行政法學理論以“民事法律行為”的概念和特點為榜樣，并結合公法的特性，從而創(chuàng)造出了“行政行為”的概念。傳統的行政法學以行政行為的概念為分析核心，主要以微觀的視角考察行政行為本身，從而產生了行政命令、行政控權、法治政府等規(guī)范行政行為的理論，可見行政行為是傳統行政法學理論的研究核心。隨著現代公共行政的發(fā)展，傳統行政法學理論難以應對現實社會的需求和發(fā)展，因此“行政過程”理論逐步進入了行政法學的視野。

1997年，朱維究教授在《行政法論壇》上發(fā)表了《程序行政行為初論》，于1998年，又在《中國法學》上發(fā)表了《行政行為過程性論綱》。2005年，中國政法大學博士李琦在其博士論文《行政行為效力新論——行政過程的研究進路》中專門對“行政過程”理論進行了研究。2008年，江利紅教授在其博士論文《日本行政過程論研究》以及在《公法研究》上發(fā)表的《論現代日本行政法學理論之發(fā)展》中積極介紹日本行政法學中的行政過程理論，并建議將其引入國內，結合中國本土特色對其進行完善和發(fā)展，用以深入研究行政法現象，促進法治政府的建設。中國行政法學者在引入“行政法過程”概念的同時，結合基本國情和現有的研究成果對該理論進行了深入地完善和發(fā)展。例如，有學者對“行政過程”的特征和性質進行了專門的研究，認為“行政行為不是靜止的事物，而是一個不斷發(fā)展的動態(tài)過程”。有學者倡導對行政行為進行整體性的考察，認為“任何一個完整的行政活動都是頗復雜的連續(xù)過程，由若干環(huán)節(jié)（步驟）組成并分階段進行”。也有的學者認為，“任何一個特定的行政行為都是包含若干發(fā)展階段的動態(tài)過程”，“為了實現國家職能和社會職能而實施的一系列行政行為，且形成的一個承前啟后的動態(tài)過程”。還有的學者認為，“現代公共行政活動體現平衡性和互動性等柔性特點，行政主體與相對人之間的關系呈現出合作與服務的柔然關系。上述研究成果為構建我國行政法過程理論提供了堅實的基礎。

二、行政行為“過程性”特征

行政行為過程性是行政行為天生所具有的固有屬性。“行政過程性”就是行政行為在具體實施中的過程性，它在客觀上表現為一個有機集合的過程，包含行政行為的各個環(huán)節(jié)和發(fā)展階段，它是行政行為時空與時限表現形式的有機結合。每一個行政行為的特性體現在與其相對應的概念和特征上，而行政行為的本質及活力則完全體現在其“過程”中。進而言之，符合理性的行政行為過程是實現實質正義的有效途徑。換句話說，行政行為過程性是其本質屬性、天然屬性，并非立法者或者執(zhí)法者在頂層制度設計中或者行政權力運作時賦予其的屬性，它是獨立于立法者或者執(zhí)法者意志力以外的客觀屬性，具有本源性的特征。比如，行政活動在運作過程中，必須符合口頭形式、書面形式、動作形式等形式標準，否則就有損行政行為“過程性”。所謂時間形式就是指行政行為的過程的先后次序和每個環(huán)節(jié)需要遵守的時間。又比如，行政過程具有一定的參與性，這是民主原則的一個重要體現。行政決定作出之前，必須經過公示環(huán)節(jié)、聽證環(huán)節(jié)、咨詢環(huán)節(jié)以及訴愿環(huán)節(jié)等。每個環(huán)節(jié)的功能以及彼此之間的配合和協調能夠保證行政主體及時和有效地達到正確的目標。

三、傳統行政法學對行政行為考察的不足

受到傳統行政法學——以“行政行為概念”為研究中心的影響，致使對行政行為的研究范式較為單一，更多受限于一種定點或相對靜止的研究模式。傳統行政法學的關鍵在于如何對行政行為下一個準確的定義，對該行政行為的基本構成要素進行識別和考察，判斷其是否具備行政行為的特點和性質，是否與現行的法律規(guī)范一致。例如，必須準確把握各種行政行為、事實行為的實際內涵，將這些被分析的行政行為與所產生的結果結合起來考察，得出是否違反原則的結論。換言之，分析者需對行政行為的性質和概念進行判斷和識別，對其所產生的結果進行判定，標準就在于是否符合法律規(guī)范的要求。例如：誠實守信的行政行為要求，行政主體不得欺騙相對人、行政主體禁止反言、行政主體必須謹慎承諾、不可溯及既往、意思表示必須真實和準確。從以上列舉的情形來看，傳統的行政法學理論僅關注到了禁止性和限制性的行為，完全忽視了互動性，而互動性不是一個結果和某個行為，它是一個過程，一個從相互了解到相互信任的積累過程。傳統的分析范式忽視了誠實守信行為的過程性和動態(tài)性，殊不知誠實守信不僅是一個結果，更是一個互動的過程，即相互見面、互相認識、彼此認知、彼此熟悉、相互承諾、相互信任、信守諾言、敬職敬責的動態(tài)過程，如果缺少了其中的一個環(huán)節(jié)或者忽略它們之間的關聯性，就勢必造成失信于人的后果。現代公共行政理論是以“行政過程”為研究中心的理論，該理論有助于對誠信原則的正確理解和適用，將誠信原則視為動態(tài)而連續(xù)的問題，更能有效地指導行政主體進行理性的共行政活動，與此同時，及時發(fā)現真實的癥結所在。簡單來說，如何正確理解和適用誠信原則，其關鍵不在于對行為和結果的分析，而在于促使雙方信守諾言的過程和環(huán)節(jié)。

四、從“行為”到“過程”的轉變

以行政法的基本原則為例，我認為正確理解原則的基本內涵固然重要，但如何實現其固有價值，讓抽象的原則轉化為具體的過程，將似是而非的概念轉變?yōu)轱@而易見、一望而知的步驟或者環(huán)節(jié)，更加是當務之急要做的工作。我們要讓行政法律關系的主體清晰明了地領會行政過程的運行方式和步驟，自己到底處于整個有機過程中的哪個環(huán)節(jié)，還需要通過哪些環(huán)節(jié)才能最終實現行政目標以實現自身利益的最大化需求，而不是讓他們僅僅領略含含糊糊、不陰不陽的原則概念。

據此，一切行政行為都是一個動態(tài)的過程，必須涉及以下基本環(huán)節(jié)：（1）行政目標的確立；（2）關于行政目標的相關調查研究；（3）擬定方案，以便進行討論和論證；（4）相關部門提出意見，集體討論，并進行可行性分析，選擇最具可行性的方案；（5）將方案具體化，制定具體的執(zhí)行計劃、方案；（6）對事實過程進行監(jiān)督，發(fā)現問題，及時解決問題；（7）通過反饋信息來調整決策或實施方案；（8）實施調整后的方案，并再次進行反饋。從本質上來看，以上8各環(huán)節(jié)就是從“行政行為”到“行政過程”的轉化的過程，也即行政法實施過程的動態(tài)考察模式，切莫忽視對同一行政過程中各連續(xù)行為之間的關聯性的考察。由于，行政活動具有整體性、動態(tài)性等特征，相關概念和特征的界定在考察行政行為時存在局限性、靜態(tài)性等缺陷。因此，現代行政法學必須引進“行政過程”的概念，以實現對同一行政目的而實施的一系列行政行為所構成的“行政過程”進行考察，將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，并著眼于同一政過程中各行為以及同一行為內部的各環(huán)節(jié)之間的關聯性，對行政過程進行全面、動態(tài)的法律規(guī)范與控制。

參考文獻

[1]翁岳生編：《行政法（二版）》（下），中國法制出版社2002年版。

[2]應松年主編：《行政法與行政訴訟法》，高等教育出版社2017年版。