我國土地資源管理問題淺析

摘 要：根據(jù)馬克思社會(huì)主義理論，國家所有指的是國民共同擁有，所有權(quán)是人民的。尤其在國有資產(chǎn)方面，其所有權(quán)的意義更加重要。管理好國家資源的目標(biāo)是維護(hù)資源的國家所有，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，并改善生態(tài)環(huán)境。而土地資源作為一項(xiàng)資源型國有資產(chǎn)，在現(xiàn)實(shí)管理中也面臨著諸多挑戰(zhàn)，城市的房價(jià)上漲、農(nóng)村的土地減少等。

土地資源是已經(jīng)被利用且未來預(yù)期可利用的土地資源。其存在自然與經(jīng)濟(jì)屬性。我國的土地面積大，世界排名第三。但是人均土地面積較小，人均耕地面積更少。尤其在新中國成立以來，對耕地的需求隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長迅速增加，而耕地利用方法不科學(xué)，造成了一系列問題。所以分析中國的土地資源面臨問題比較重要。

關(guān)鍵詞：土地資源；所有權(quán)；外部效益

一、理論依據(jù)

巴澤爾困境認(rèn)為，沒有清晰的產(chǎn)權(quán)界定并得到良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)制度時(shí)，稀缺的經(jīng)濟(jì)資源和機(jī)會(huì)必定會(huì)受到人們爭先攫取。可見產(chǎn)權(quán)是資源發(fā)展的關(guān)鍵因素。文獻(xiàn)認(rèn)為Williamson的相關(guān)理論證明產(chǎn)權(quán)需要與之相配合的一系列的制度來保證其有效實(shí)施，理論系統(tǒng)地分析了相關(guān)影響因素。因而所有權(quán)的確立就是資源、資產(chǎn)的有效保證。

土地資源是當(dāng)下可使用的且預(yù)期未來能夠繼續(xù)使用的土地資源。在全球看來，土地資源主要集中在農(nóng)業(yè)部門，其保證了人類的基本生存物質(zhì)，基本上土地保證了人們財(cái)富的獲得。土地作為一種資源，具有稀缺性，是不可再生的。而且土地的位置是不可更改的，具有排他性。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天看來，土地資源的作用不僅僅是保證生存，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)作用。其作用更體現(xiàn)在自然價(jià)值方面。表現(xiàn)在：生態(tài)效益、蓄水涵養(yǎng)、糧食安全、維護(hù)生態(tài)平衡等方面。而自然價(jià)值是超乎經(jīng)濟(jì)價(jià)值的。

我國的經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而土地資源的屬性經(jīng)歷了從公有產(chǎn)權(quán)“完全”所有到產(chǎn)權(quán)的無償為委授階段，再到產(chǎn)權(quán)的有償獲得和交易階段。在任何社會(huì)，土地所有權(quán)確定一直人們關(guān)心的問題，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)時(shí)代，土地的職能就是保證人的基本生存所需，因而保證土地的生產(chǎn)是主要的問題。結(jié)合產(chǎn)權(quán)相關(guān)理論可推導(dǎo)得出：地資源的所有權(quán)歸屬并不能有效保護(hù)土地資源。尤其是改革開放以來，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)難以形成科學(xué)的土地資源管理制度，土地問題較為明顯。

二、土地資源的現(xiàn)狀

一方面，中國的土地產(chǎn)權(quán)制度對社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了有效的激勵(lì)作用。

土地管理制度會(huì)提升經(jīng)濟(jì)效益，在于制度能減少交易成本。相關(guān)文獻(xiàn)從歷史角度評價(jià)了中國土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷帶來的經(jīng)濟(jì)效果：土地制度的每一次變遷都消除了經(jīng)濟(jì)不確定性，激勵(lì)了人們進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，而合作社的成立讓生產(chǎn)力得以凝聚，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地層級制的配給方式有利于減少交易費(fèi)用，合理配置資源。經(jīng)濟(jì)發(fā)展后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制特點(diǎn)就是土地使用者擁有土地的生產(chǎn)使用權(quán)，這可以減少集體生產(chǎn)的監(jiān)督成本與資源浪費(fèi)。集體土地不能買賣，土地使用者不會(huì)成為失地的無產(chǎn)者，這樣就保證會(huì)有一份來自土地的收入。故，集體土地所有權(quán)在保證人們生活基本上還能夠緩沖經(jīng)濟(jì)帶來的波動(dòng)。城市土地實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和使用權(quán)的分離有利于市場的建立。使得土地生產(chǎn)作為生產(chǎn)元素可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中靈活流動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。相關(guān)文獻(xiàn)研究表明，土地產(chǎn)權(quán)制度促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功體現(xiàn)為2008年左右經(jīng)濟(jì)的增長以及工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)上，尤其體現(xiàn)在城市土地經(jīng)營是經(jīng)濟(jì)發(fā)展資本原始積累的主要來源。

另一方面，中國的土地管制制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中與土地產(chǎn)權(quán)制度的完善相沖突。土地管制制度存在的必要性往往是基于：完善的土地產(chǎn)權(quán)制度是成熟的市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，從而保證土地所有者的權(quán)益。而中國的土地管制制度并非基于預(yù)防市場失靈，源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。土地管制制度將土地資源權(quán)利人所有的處分權(quán)、交易權(quán)等排他性權(quán)利轉(zhuǎn)移至政府，是政府配置土地資源的制度工具。顯然，這種管制思路的起源隱含著兩層產(chǎn)權(quán)邏輯：一方面，耕地的外部效益被認(rèn)為一種“公共利益”，歸屬于全身會(huì)成員所有，維護(hù)耕地并保證外部效益的土地使用者——農(nóng)民提供外部效益的補(bǔ)償被經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域忽視，所以耕地的質(zhì)量與數(shù)量都會(huì)減少。另一方面，政府能夠利用土地管理制度，實(shí)現(xiàn)最有經(jīng)濟(jì)效率的分配模式。事實(shí)上，土地的交易成本使得土地的所有權(quán)歸屬于國家所有，由政府持有。所以，在耕地使用中，國家相比土地使用者有優(yōu)勢獲得使用權(quán)并兼土地的外部性，造成了當(dāng)前不完善的土地管制與資源市場配置存在結(jié)構(gòu)性的矛盾：第一，政府對土地非農(nóng)化進(jìn)行管制進(jìn)而配置土地資源，更加扭曲了土地資源的配置；第二，土地管制的模糊與懈怠為尋租行為提供了可乘之機(jī)，造成土地租金耗散；第三，土地管制的目的在于將土地利用的外部性合理內(nèi)化。但是現(xiàn)行的土地管制制度卻偏離初衷，最終并沒有有效地解決外部性問題。

集體土地的管理存在弊端。其一，土地資源的價(jià)格較低。這使得土地使用者放棄使用土地而轉(zhuǎn)向可以獲得更多經(jīng)濟(jì)收益的領(lǐng)域，這就會(huì)造成土地資源流失，水土問題等相關(guān)自然問題。其二，政府組織之中，某些權(quán)利使用者從租地的模式中獲得暴利，而這部分經(jīng)濟(jì)利益并非國家所得。可見使用者與利益獲得者是相分離的。土地使用者的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移造成了一系列社會(huì)問題，如財(cái)政需補(bǔ)償土地使用者、農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入與土地資源維護(hù)的矛盾問題、甚至農(nóng)民工的失業(yè)、保險(xiǎn)等問題。

所以綜合看來，現(xiàn)階段土地的所有權(quán)需要進(jìn)一步改革，以保證相關(guān)利益的獲得，并保護(hù)土地資源。解決土地資源名義是國家所有，實(shí)則被一些部門獲得經(jīng)濟(jì)利益這一問題就是關(guān)鍵。將巴澤爾困境與我國土地資源經(jīng)濟(jì)問題相結(jié)合分析我國的相關(guān)社會(huì)問題，從而從更大視角看待這一問題有助于土地資源的科學(xué)使用，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、建議與措施

3.1 加強(qiáng)有關(guān)農(nóng)村土地管理的法制建設(shè)

法律建設(shè)有利于社會(huì)相關(guān)程序的規(guī)范，從而降低相關(guān)的成本費(fèi)用以及解決信息不對稱問題等。針對耕地存在土地管理制度在實(shí)際工作中造成了受益權(quán)的偏離，應(yīng)規(guī)范相關(guān)的法法律制度，保障相關(guān)使用者的權(quán)利，從而保證土地資源的有效、科學(xué)使用，從而防止土地資源流失，使全民持續(xù)受益于土地資源帶來的效益。

3.2 加強(qiáng)管理組織的建設(shè)

政府部門代理國家對土地資源進(jìn)行管理，而往往政府組織機(jī)構(gòu)形式、職能、授權(quán)程序等會(huì)影響管理的效率。所以，需要改革組織機(jī)構(gòu)形式，從根本上對土地資源進(jìn)行有效管理，保證其使用權(quán)與受益權(quán)的統(tǒng)一。

3.3 加強(qiáng)管理手段的現(xiàn)代化建設(shè)

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，信息科技技術(shù)的發(fā)展越來越深入經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，土地資源作為自然資源更應(yīng)該得到有效的保護(hù)，利用科技技術(shù)對土地資源進(jìn)行現(xiàn)代化管理建設(shè)，做到科學(xué)性與有效性。

3.4 建立耕地保護(hù)制度的激勵(lì)機(jī)制

對于稀缺的耕地資源，其自然作用不可小覷。設(shè)計(jì)相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，將不同受損的耕地分級，實(shí)施不同的補(bǔ)償?shù)燃?。要重視土地資源的自然作用，監(jiān)管土地的使用，科學(xué)測評土地的受損程度，從而科學(xué)恢復(fù)土地資源。

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作者簡介：

路碧瑩（1992—），女，山西人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2016屆（財(cái)政金融學(xué)院）財(cái)政學(xué)專業(yè).