精簡工程審批從“消防審圖劃入住建部”說起

阮小林

2018年11月13日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于調整住房和城鄉建設部職責機構編制的通知》，就住房和城鄉建設部職責進行了調整，將公安部指導建設工程消防設計審查職責劃入住房和城鄉建設部。

起因：并入計劃早已確定

關于建設工程消防設計審查要納于住建部的消息其實已經傳了半年多了，早在2018年的5月，國務院辦公廳發布的《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》中便有一條提到這次的調整計劃：由同一部門實施的管理內容相近或者屬于同一辦理階段的多個審批事項，應整合為一個審批事項。推行聯合勘驗、聯合測繪、聯合審圖、聯合驗收等。將消防設計審核、人防設計審查等技術審查并入施工圖設計文件審查，相關部門不再進行技術審查。推行以政府購買服務方式開展施工圖設計文件審查。將工程質量安全監督手續與施工許可證合并辦理。規劃、國土、消防、人防、檔案、市政公用等部門和單位實行限時聯合驗收，統一竣工驗收圖紙和驗收標準，統一出具驗收意見。對于驗收涉及的測量工作，實行“一次委托、統一測繪、成果共享”。隨后在11月國務院辦公廳發布的《關于聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》中又直接要求：住房城鄉建設部要牽頭推進工程建設項目審批制度改革，會同發展改革委、人力資源社會保障部、應急部等有關部門，在2018年底前完成《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》、《建設工程消防監督管理規定》等部門規章、規范性文件和標準規范修訂工作，精簡取消部分審批前置條件，推動將消防設計審核、人防設計審查等納入施工圖聯審，進一步壓減工程建設項目審批時限；同時，再提出一批優化精簡工程建設項目審批相關法律法規和政策文件的修改建議。2019年在全國開展全流程、全覆蓋的工程建設項目審批制度改革，指導地方統一審批流程，通過精簡審批事項和條件、下放審批權限、合并審批事項、調整審批時序、轉變管理方式、推行告知承諾制等措施，完善審批體系，努力實現“一張藍圖”統籌項目實施、“一個系統”實施統一管理、“一個窗口”提供綜合服務、“一張表單”整合申報材料、“一套機制”規范審批運行。有條件的地方可探索試行新批工業用地“標準地”制度，用地企業可直接開工建設，不再需要各類審批，建成投產后，有關部門按照既定標準與法定條件驗收。

從以上兩項通知不難看出，此次消防設計審查納入住建部的目的只有一個，就是為了精簡審批程序。近年來，各有關方面深入推進“放管服”改革，在方便企業和群眾辦事創業，有效降低制度性交易成本，加快轉變政府職能和工作作風等方面取得了明顯成效。但也要看到，當前工程建設項目審批手續多、辦事難、耗時長等問題仍比較突出。2018年1月，國務院常務會議部署要求住房城鄉建設部牽頭負責提升辦理建筑許可指標排名專項行動，推進工程建設項目審批制度改革。2018年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出“工程建設項目審批時間再壓減一半”的要求。

成效：提高工程審批效率

一直以來我國的消防問題作為社會公共安全問題一直是由公安部統一負責，包括《建筑設計消防規范》的編寫和制定歷來都是由公安部來完成的，這就使得大量的建設工程在完成審批時不光要經過住建部門的審批，還要經過公安部門的審批。根據《建設工程消防監督管理規定》的要求，對達到規定要求的人員密集場所，如商場、會堂等，以及檔案館、電信樓等特殊工程，建設單位應當向公安機關消防機構申請消防設計審核，并在建設工程竣工后向出具消防設計審核意見的公安機關消防機構申請消防驗收。隨著這次職責的調整，《建設工程消防監督管理規定》也會做出相應的修改。

隨著我國市場經濟的飛速發展，多部門分頭審查的機制，嚴重減緩了辦事效率，給企業和群眾帶來諸多不便，同時也與省優化提升營商環境的大格局不協調。所以此次改革最大的亮點就是將之前的“串聯”審查改為“并聯融合”審查，即將住建、消防和人防多個部門和機構分別審查，改為由一個機構對建筑（市政），人防，消防進行審查。目的就是要把施工圖審查各部門之間的距離變為零，各部門之間的標準差變為零。從優化行政效能的角度，消防驗收與消防設計審核同屬建設工程消防設計審查職責，分別由兩個行政機關行使，降低行政效率，增加行政成本，與審批制度改革的大前提不一致。同一個機構具有設計審查、竣工驗收的全套職責，能夠讓工程質量監管更順暢，有利于內部工作的協調。消防設計審查歸入住建部門還有一個現實意義，原消防部門審圖時經常與建筑設計沖突、導致建設過程中與驗收時多方為難的情況將徹底改變。

有業內人士表示，消防審查的過審時間相對較長，而不同部門意見不一，往往“費時、費錢、費力”，統一到一個部門可以極大地加快審批時效。以福建省為例，建設工程消防技術審查方式未調整之前，建設單位的消防設計文件報送到消防部門進行技術審核，如果存在不符合國家消防技術規范要求的，還需要請設計單位進行重新設計后再報審，來回往返跑幾趟的情況也不少見，還因此耽誤了不少時間。實施消防技術審查與形式審查分離后，審批程序進一步簡化，建設單位和群眾就不再需要抱著一大堆的圖紙去申報消防行政許可了，也能節約不少圖紙印制費用，辦事也更加便捷，群眾辦理消防設計審查業務實現“最多跑一趟”。在施行改革之后，建設工程消防技術審查自受理之日起5個工作日內出具書面審查意見，與之前法定時限的20個工作日相比，審批時限壓縮了75%，消防行政許可大幅提速。時間對企業來說就是經濟效益，此項改革將直接有益于企業降低成本。

落實：試點方案全面實施

對于職能重新劃分如何改革，國務院辦公廳《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》要求開展試點工作，在北京市、天津市、上海市、重慶市、沈陽市、大連市、南京市、廈門市、武漢市、廣州市、深圳市、成都市、貴陽市、渭南市、延安市和浙江省等16個地區開展試點。計劃在2018年，試點地區建成工程建設項目審批制度框架和管理系統，按照規定的流程，審批時間壓減一半以上，由目前平均200多個工作日壓減至120個工作日。2019年，總結推廣試點經驗，在全國范圍開展工程建設項目審批制度改革，上半年將審批時間壓減至120個工作日，試點地區審批事項和時間進一步減少；地級及以上城市建成工程建設項目審批制度框架和管理系統。2020年，基本建成全國統一的工程建設項目審批和管理體系。其中明確提出，將工程建設項目審批流程主要劃分為立項用地規劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收等四個階段。其中，立項用地規劃許可階段主要包括項目審批核準備案、選址意見書核發、用地預審、用地規劃許可等。工程建設許可階段主要包括設計方案審查、建設工程規劃許可證核發等。施工許可階段主要包括消防、人防等設計審核確認和施工許可證核發等。竣工驗收階段主要包括規劃、國土、消防、人防等驗收及竣工驗收備案等。其他行政許可、涉及安全的強制性評估、中介服務、市政公用服務以及備案等事項納入相關階段辦理或與相關階段并行推進。根據工程建設項目類型、投資類別、規模大小等，分類細化審批流程，確定審批階段和審批事項。簡化社會投資的中小型工程建設項目審批，對于帶方案出讓土地的項目，不再對設計方案進行審核，將工程建設許可和施工許可合并為一個階段。對于出讓土地的工程建設項目，將建設用地審批納入立項用地規劃許可階段。

2018年10月17日，住建部部長王蒙徽在南京調研相關工作時表示，工程建設項目審批制度改革是推進政府職能轉變和“放管服”改革的重要內容，也是推進國家治理能力和治理體系現代化的必然要求。

目前，已有多地頒布了試點方案并開始實施。重慶取消了社會投資項目初步設計審批、消防方案設計技術審查、水土保持設施驗收等15個審批及服務事項（占審批事項的20%）。上海則提出要將工程建設項目全流程審批時間，從過去的平均267個工作日，壓縮至100個工作日以內。廣東省推動行政審批和服務流程的部署，明確大力整合住房城鄉建設、消防和人防等部門施工圖審查和工程驗收環節，全面推行多審合一，將消防設計審核、人防設計審查等技術審查整合，并入施工圖設計審查，消防、人防部門不再單獨進行審核或備案。

（參考資料：新華網、21世紀經濟報）