新興媒體侵犯版權的行政責任及其發展趨勢

王舒寧

（南京理工大學，江蘇南京，210094）

一、問題的提出

隨著信息技術的快速發展，新型媒體的大眾普及度迅猛提升，基于新興媒體之上的作品創作變得更加普遍化、平民化，版權侵權行為呈現出“大眾化”“業余化”的趨勢，[1]相應的，版權侵權行為數量不斷攀升。新興媒體版權侵權案件呈高發態勢，短視頻平臺、直播平臺等新興媒體成為版權侵權違法行為的重災區。據報道，2018年在網絡文學產業領域，因為盜版造成了近60億元的損失，這個數字已經超過了市場規模的一半。[2]我國對版權實行“雙軌制”保護，除了司法保護外，行政保護也始終作為一種重要的保護方式發揮著作用，并在實踐中得到不斷發展和創新。《著作權法》第48條是版權行政保護的法律依據之一，明確了行政保護是整個版權保護體系中舉足輕重的組成部分，新興媒體侵犯版權也當然要承擔行政責任。然而，實踐中針對新興媒體版權行政責任形式上的創新存在質疑的聲音。本文擬分析新興媒體環境下版權行政責任的正當性，總結新興媒體侵犯版權行政責任的特殊性，預測未來發展的趨勢并提出相應的對策建議。

二、新興媒體侵犯版權追究行政責任的正當性

在對新興媒體侵犯版權行為的打擊中，版權行政管理部門發揮了不容忽視的作用，充分體現了行政執法的主動性和高效性。根據《著作權法》第48條，當版權侵權行為同時損害公共利益時，版權行政管理部門得以追究侵權主體之行政責任。相較于一般物權的客體，版權客體之無形性及作品利用方式決定了其內容傳播范圍更大，受眾覆蓋面更廣，因而使得版權侵權行為產生損害公共利益之可能。同時，其無形性也決定了一般權利人在侵權行為的證明上存在相當程度的困難，鑒于當前我國版權侵權行為較為普遍和嚴重，加上我國有依靠行政力量解決社會問題的傳統，權利人依靠專業性更強、效率更高的版權行政管理部門進行維權便具備了正當性。新興媒體環境下的版權行政責任的設立不僅源于現實的需要，其背后的理論支撐更是其正當性的根本依據。

從法經濟學視角出發，對新興媒體侵犯版權行為追究行政責任符合經濟學中的“效率”標準。新興媒體放大了版權的開放性、可復制性特征，侵權形式更加多樣、手段更加隱蔽，僅依靠具有滯后性的立法和被動性的司法無法充分保障版權人的權利，對于科學文化傳播之公共利益的實現也有局限性。同時，立法與司法所耗費的經濟成本與時間成本遠遠大于行政保護所需的成本。對此，曾有學者經實證研究分別計算出知識產權行政保護與司法保護的績效評價，并得出結論：知識產權的司法保護成本遠大于行政保護，且當兩者成本投入權重相同時，行政保護的效率性、效益性等指標是優于司法保護的，其所產生的社會影響也更為直接，覆蓋面更廣。[3]同理可知，對新興媒體版權進行行政保護的“成本—收益”比顯然高于司法保護的，尤其是應對新出現的版權侵權行為類型，開展行政保護是效率最高的途徑。

從法政策學視角出發，對新興媒體侵犯版權行為追究行政責任符合我國建設知識產權強國的政策目標。博登海默有說：“公共政策主要指尚未被整合進法律之中的政府政策和慣例。”[4]公共政策與法律法規之間的辯證關系之一，就體現為法律法規時常是國家政策制度化的產物，隱含著某些政策目標，這一關系在現代行政法中尤為突出。政策的出臺與變革，已成為行政立法的重要驅動力。[5]在知識經濟發展迅猛、國家軟實力競爭激烈的當今社會，我國建設知識產權強國的政策目標，其正當性與合理性是毋庸置疑的。《著作權法》《信息網絡傳播權條例》等法律法規中版權侵權行政責任的設置是知識產權戰略政策制度化的具體規則，其被適用于新興媒體環境下的版權是符合政策目的與法的內在德性要求的。

從法社會學視角出發，對新興媒體侵犯版權行為追究行政責任有助于維護社會公共利益。羅斯科·龐德有言，法律是發達政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式。[6]易言之，法律的功能在于“社會控制”，是保障各種利益的手段，在新興媒體環境下，版權行政保護首要維護的利益就是社會公共利益。版權行政管理部門行政執法行為的目的也在于查處侵權違法行為，維護穩定和誠信的市場秩序。實踐證明，近年來，隨著版權執法監管力度不斷加大，版權保護環境明顯改善。“劍網行動”連年收效顯著，在良好網絡版權秩序的維護中起到了舉足輕重的作用。[7]行政執法行為具有主動性、單方性、強制性等先天優勢，兼具事前預防、事中監管及事后救濟的功能，更有利于維護新興媒體版權市場秩序，從而更及時、全面地保護不特定公眾接受科學文化信息的公共利益。

可見，新興媒體環境下的版權行政保護具有充分的正當性，版權行政保護存在與發展對于新興媒體版權市場秩序的有序運行至關重要。版權雖然屬于私權，[8]但私權絕非天然排斥行政保護，不同的權利保護途徑并無絕對的優劣之分，而取決于何種途徑或搭配更具效率優勢。

三、新興媒體侵犯版權行政責任的特殊性

版權行政責任，其責任之嚴厲程度不及刑罰，亦不像民事責任局限于恢復權利義務的原狀，但它可以超出原有的權利義務關系懲罰或預防違法行為，以此達到實現公共利益的目的，[9]其以“損害公共利益”為責任追究之前提的特殊性對新興媒體版權侵權行為同樣適用。作品的“公共物品”屬性[10]也決定其與公共利益有著密不可分的聯系，為行政責任之規制奠定理論基礎。對侵犯新興媒體版權之行政責任也應限定于關涉公共利益的范圍內，在此前提下，新興媒體侵犯版權的行政責任具有如下特殊性：

（一）責任追究過程具有更強的主動性

版權行政管理部門因其組織方式和職權范圍而具有天然的信息優勢和管理優勢，當其主動進行行政責任追究時，依靠優勢所達到的規制效果最佳。這些優勢在新興媒體環境下更為凸顯，體現為其能夠敏銳地發現侵權行為，既能有計劃地進行事前預防，也能及時有效地針對突發的侵權事件作出回應，達到事中和事后的規制、懲罰和救濟效果。質言之，版權行政管理部門的內在優勢決定其主要以主動執法的形式進行行政責任的追究，其主動性能夠對侵權人產生更強的威懾力，有力地破除新興媒體版權侵權行為舉證困難的維權障礙。

這種追責過程的強主動性不僅體現在常態化執法中，在近年來的“劍網行動”專項治理中更展現得淋漓盡致。國家版權局等四部門聯合開展的打擊網絡侵權盜版專項治理“劍網行動”，自2010年啟動至今，取得了突出成效。四部門每年制定不同的實施方案，根據實際情況確定當年的工作目標、主要任務、重點工作等內容。通過對2014至2018年間的“劍網行動”工作成果的比較（見表1），可以看出“劍網行動”對網絡這一特定領域的治理計劃性與針對性較強、查處力度逐年增強、責任形式與時俱進，同時還能良好地實現刑事司法保護的銜接，其重要作用可見一斑。

表1 2014-2018年“劍網行動”工作成果匯總

（二）責任追究形式具有創新性

版權行政責任追究形式之特殊性在于其靈活性、創新性，除罰款、沒收違法所得等行政責任外，還在執法實踐中創新出適應新興媒體環境的責任形式對新興媒體版權侵權行為進行打擊、管控。例如，“劍網行動”對行政責任形式的創新——“關閉侵權網站”“刪除侵權盜版鏈接”便體現了行政責任之強制性、效率性與技術之時代性的良好結合。

（三）責任追究效果具有社會性

新興媒體環境中，對侵權行為的規制以“損害公共利益”為出發點，也以實現維護社會秩序與公共利益為最終落腳點。關閉侵權網站、刪除侵權盜版鏈接等行政責任形式不僅具有對版權侵權人進行懲罰、對被侵權人進行救濟的直接效果，還具有對社會公眾進行引導、教育的間接效果，而且由于新興媒體的大眾化使得這種間接效果的覆蓋面更廣，更好地實現行政執法的公正、秩序、效益價值，其所實現的社會效果遠大于產生間接影響力且影響覆蓋面較小的司法裁判。

四、新興媒體侵犯版權行政責任的發展趨勢

新興媒體侵犯版權后由行政機關介入追究其行政責任，正成為一種普遍的趨勢。例如，英國的專利糾紛行政處理制度；美國海關、貿易委員會等部門對知識產權的行政保護；泰國知識產權廳設有處理知識產權糾紛和打擊知識產權侵權的專門機構；菲律賓國家警察局知識產權部門多次開展專項執法行動等，[11]域外各國家或地區都基于本國歷史傳統和基本國情構建起知識產權行政保護制度，服務于本國的經濟、文化發展。綜合當前我國作品市場侵權盜版現象頻發的現狀、版權行政保護在現實中所發揮的重要作用以及TRIPs協議等國際條約對我國版權保護的要求，我國版權行政責任機制必將長期存在，并有如下發展趨勢：

（一）主動行政執法將長期存在于新興媒體版權保護中

歷經三十載探索與實踐，我國在版權領域的行政執法獲得了國內外官方民間一致肯定，取得了極其成功的社會治理效果。[12]與數字技術的迅猛發展催生的侵權類型隱蔽性、復雜性增強形成強烈對比的是，版權立法的裹足不前及版權司法的相對滯后，加之我國行政執法傳統已根深蒂固，這些因素無不關聯著版權行政執法在治理新興媒體版權侵權中的不可或缺性。但是，版權侵權行政責任的適用必須堅持必要的限度，即以“損害公共利益”為限，應當明確版權行政執法只是對版權司法起到補充和輔助作用，應當防止版權行政責任的過度擴張，超出權限之外懲處侵權人，為司法留有足夠的空間。唯版權侵權行為對公共利益造成損害或存在損害的可能時，版權行政管理部門才得主動介入，這也符合我國政府向有限政府轉型的行政改革目標之要求。[13]有限政府要求把國家權力限制在最小的范圍內，只在為公共利益而必不可少的范圍內才是正當的。[14]

（二）專項治理行動趨于常態化

由于歷史和社會的原因，我國現階段運用行政責任打擊版權侵權行為的效果是尤為顯著的。但我們必須認識到，這場新興媒體下的反版權侵權戰役注定是一場“持久戰”，更需要統籌“戰略戰術”，雖然短期的專項行動也是重要的戰術之一，但是意圖通過短期的“運動式”行政執法打贏這場戰役是缺乏說服力的。專項治理行動的兩面性十分顯著，一方面，是其打擊的精準高效，另一方面，則是效果長效性的缺乏，“敵進我退，敵退我進”的侵權“游擊戰”可謂司空見慣，侵權主體在專項治理行動結束后再次實施侵權行為現象并不鮮見。新興媒體環境下版權侵權行為無處不在，因而常態化的行政執法必不可少，近年來專項治理行動的周期也有延長之趨勢，逐步向“類常態化”推進。對專項行動中新出現的、符合時代發展需要的版權行政責任形式，應當予以鼓勵并規范其追責權限和行使程序，理由在于行政責任形式的創新能在一定程度上解決立法的滯后性和不周延性問題，只要是合理地發揮行政執法的主動性，不違背上位法的版權行政責任形式應當被允許。

（三）行政責任機制創新與產業發展相聯系

產業發展往往是法律制度發展的推動力，一方面，版權行政管理部門應根據產業發展情況進行針對性的行政責任機制創新；另一方面，版權行政責任的設置以保護公共利益為目標，更應該兼顧產業發展對經濟、社會發展的重要作用。新興媒體環境下，各國紛紛結合技術與產業發展的特點進行行政責任機制的創新，如法國、韓國的“三振出局”機制、美國的“六振警告”機制等。其中，韓國的“三振出局”機制取法美兩國之長，行政執法機關采取暫停賬戶及公告欄服務的手段制止侵權行為，[15]其做法既避免了侵害“言論自由”之嫌，又能排除現有的和潛在的互聯網版權侵權行為，同時還能兼顧網絡服務提供者之利益。“三振出局”機制中值得我國借鑒的是：其一，將行政責任機制創新與產業發展的特征相結合，以“警告—懲罰”的漸進模式推進版權行政執法；其二，對產業利益的兼顧，吸引網絡服務提供者為版權行政管理部門提供技術上和管理上的支持，實現雙方的共治共贏。

（四）軟法措施與強制法措施并重

軟法是原則上不具有完全的法律約束力的行為規則，但在實踐中占有重要的一席之地，行政調解、行政獎勵、行政指導等是典型的軟法措施。從法社會學的角度看，任何糾紛的解決，都不是以嚴格的規則主義為主的，而是以解決問題為主，僅依靠邏輯理性還不能夠完全理解和把握法律。新興媒體背景下，利益訴求的多元化也要求版權行政管理部門探索更加多元的行政保護手段。在新興媒體侵犯版權這一問題上，不僅需要強硬的懲罰措施，也需要適當地運用行政獎勵、行政指導等軟法措施，積極地引導新興媒體產業的健康發展。目前，這些軟法措施還存在制度上的不足，就行政調解制度而言，應當構建行政調解協議訴前司法確認機制，強化行政調解協議之效力，使當事人取得依據人民法院司法確認的行政協議申請法院強制執行之權利。[16]

五、結語

新興媒體侵犯版權的行政責任具有充分的理論正當性，其不同于民事責任與刑事責任的特殊性在于責任追究過程的強主動性、責任追究形式的創新性、責任追究效果的社會性，其特殊性決定了新興媒體侵犯版權的行政責任在實踐中發揮的重要作用。基于其特殊性與實踐效果可以預測，未來新興媒體侵犯版權行政責任機制的發展呈現主動行政執法與被動司法保護相補充、常態化監管與專項行動相結合、行政責任機制創新與產業發展相聯系、軟法措施與強制法措施并重的趨勢。因此，為保障版權行政責任機制更好地應對未來新興媒體發展帶來的問題，有必要對相關法律制度和配套機制進行完善。

完善相關法律制度及配套機制的對策建議包括：首先，完善新興媒體版權行政責任法律體系，不僅將處罰停留在罰款層面，同時還可以將責令停產停業、吊銷營業執照等處罰手段納入其中，并明確“關閉侵權盜版網站”等新型責任形式適用的法律依據，從而構建一個多重處罰體系，依據侵權違法行為的嚴重程度而依次適用，增強追究行政責任的威懾力。還需要注意行政責任與民事責任和刑事責任的銜接。其次，健全新興媒體版權侵權的行政執法配套機制，新興媒體版權侵權行為、結果發生地的隨機性、分散性，要求針對新興媒體版權行政執法管轄應較傳統管轄更為靈活，因此應當完善跨區域、跨部門協作執法機制。同時，還可以充分發揮信息技術的先進優勢，例如搭建全國范圍內的版權信息共享平臺，將版權行政執法功能納入平臺中，運用其打擊侵權盜版，更好地實現不同區域、部門間的聯動，達致破除行政壁壘、地方保護主義的效果。第三，建立版權信用評價體系。在我國大力推進社會征信體系的今天，企業失信與個人失信都逐漸納入征信范圍，根據《深入實施國家知識產權戰略行動計劃（2014—2020）》，應當探索建立與知識產權保護有關的信用標準，將惡意侵權行為納入社會信用評價體系，因而，建立一個版權信用評價體系為社會誠信體系的子系統是大勢所趨，也有利于將日常執法與“劍網行動”等專項行動中查處的群體侵權、重復侵權名單予以固定，提高執法效率。為了建立版權信用評價體系，首先，需要制定一套合理的信用評價規則，統一評價標準；其次，應當充分利用信息技術，如建立前述的版權信息平臺，建立企業與個人的版權檔案，方便對其進行監管與信用評價；第三，建立健全獎懲機制，例如使信用評級低于某一特定標準的主體受市場準入之限制，從而使侵權違法成本增加，對侵權違法行為產生更強的震懾力。