基于縣域國土空間分類的“多規(guī)”融合技術研究

趙桔青，趙俊三

(昆明理工大學國土資源工程學院，云南 昆明 650093)

1 引 言

2018年3月，國務院新一輪政府機構改革提出組建“自然資源部”，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職能。在此背景下，建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、探索“多規(guī)合一”模式下的規(guī)劃編制，具有重要的現實意義。

20世紀90年代以來，國內相關學者已就“多規(guī)合一”的具體問題開展了研究和探索。部分學者對“多規(guī)合一”的理論體系、制度創(chuàng)新與框架構建等開展了諸多積極研究，并提出“多規(guī)合一”的方式為“信息化平臺”建設[1～3]。但也有部分學者認為“信息化平臺”的建設前提為“多規(guī)融合”即應協(xié)調解決好各個規(guī)劃的矛盾沖突[4]。2014年，國家發(fā)展改革委提出在全國18個省28個市、縣開展“多規(guī)合一”試點工作，試點工作主要從體質創(chuàng)新、流程改革、平臺建設等方面積極開展，從實踐的效果來看，“規(guī)劃打架”的現象并未得到根本改善，主要原因是“多規(guī)合一”技術手段缺乏突破。在技術研究方面，孫國慶、龔磊、梅珍珍等從空間地理信息、國土空間管制、城鄉(xiāng)用地規(guī)模、空間布局優(yōu)化、建設時序、耕地占補平衡等內容的銜接和協(xié)調進行了充分的討論[5～9]，得出空間規(guī)劃不協(xié)調的重要原因為功能分區(qū)方案的不銜接，功能分區(qū)可以成為“多規(guī)”融合技術的突破口。

因此，本文從地域系統(tǒng)功能空間角度出發(fā)，基于縣域國土空間分類，構建國土空間綜合評價指標體系，并以云南省西雙版納州景洪市為實踐案例，介紹通過國土空間分類推動“多規(guī)”融合的工作流程及方法，解決國土空間規(guī)劃中現存的沖突與問題，為“多規(guī)合一”工作提供依據。

2 研究區(qū)域概況

2.1 區(qū)域概況

景洪市位于云南省南部，為西雙版納傣族自治州(簡稱西雙版納州)州府所在地，市域南北縱距 112 km，東西橫距98公里，國境線長 112.39 km，北與普洱市接壤，南與緬甸交界，東隔小黑江與江城縣相望，西接勐海縣、普洱市瀾滄縣，東鄰勐臘縣。2016年，景洪市常住人口51.75萬人，其中城鎮(zhèn)人口28.62萬人，農村人口23.13萬人。生產總值 1 768 198萬元，人均生產總值達3.33萬元。

景洪市是我國通向東南亞、南亞國家的重要通道和門戶，市域擁有2個國家級口岸，6條出境通道。近年，建設用地擴張迅速，開發(fā)強度逐年上升。與此同時，根據《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》景洪市被確定為省級重點生態(tài)功能區(qū)及國家禁止開發(fā)區(qū)域，按照禁止開發(fā)區(qū)域的管制要求，對于大規(guī)模的工業(yè)建設、城市開發(fā)有強力的約束。隨著經濟、社會事業(yè)快速發(fā)展，用地需求量不斷增大，耕地與基本農田保護壓力較大，土地供需矛盾較為突出，給城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃的編制工作及“多規(guī)”融合工作帶來了較大的難度。

2.2 數據來源

研究以當地的空間數據和統(tǒng)計資料為基礎，補充部分所需的公開地理信息數據，構建綜合評價數據庫。

(1)統(tǒng)計數據：人口數據、社會經濟數據來源于景洪市統(tǒng)計年鑒和景洪市統(tǒng)計局及景洪市國民經濟社會“十三五”規(guī)劃綱要，土地利用現狀數據來源于景洪市土地利用年度變更調查數據。

(2)空間數據：原始數據包括景洪市1∶1萬數字地形圖、景洪市土地利用總體規(guī)劃(2010年～2020年)調整完善方案數據庫、景洪市2015年變更數據庫、景洪市永久基本農田劃定成果，30 m格網數字高程模型(DEM)，其他數據包括農業(yè)局收集的農業(yè)種植情況、生態(tài)農業(yè)情況、住建局收集的城市總體規(guī)劃報告圖件、交通局收到的十三五重點交通項目情況、林業(yè)局收集的林業(yè)保護區(qū)、公益林情況、環(huán)保局收集的生態(tài)紅線、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等相關資料。

3 研究方法

3.1 國土空間分類體系

依據地域功能理論的基本原理，將國土空間分類體系劃分為城鎮(zhèn)化區(qū)域、農產品區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域共4大類[7]，分別對應城市、農業(yè)和生態(tài)三大類基本地域功能。根據空間管制要求結合縣域實際情況，將國土空間分類分為8個小類(表1)。這一分類體系對各類規(guī)劃在調控指標、空間布局、管制分區(qū)、用途分區(qū)方面可以得到很好的銜接，從而促進“多規(guī)”之間的相互融合。

景洪市國土空間功能分區(qū)的分類體系 表1

3.2 國土空間綜合評價指標體系

國土空間分類的前提與基礎為國土空間綜合評價，通過國土空間綜合評價，揭示國土空間現狀及問題，評價得出縣域地域功能的適宜性，為劃分各類功能區(qū)提供依據。景洪市國土空間綜合評價結合縣域實際情況從縣域土地利用現狀情況、農業(yè)結構布局情況、生態(tài)環(huán)境現狀、社會經濟發(fā)展情況，構建綜合評價指標體系，土地利用方面選取了坡度、土地利用因子，農業(yè)結構方面選取了坡度、糧食單產潛力、總產潛力、土地利用現狀等因子，生態(tài)保護方面選取了水源涵養(yǎng)重要性、生物多樣性保護、生態(tài)條件限制性，社會經濟發(fā)展方面選取了人口密度、人口人流強度、交通可達性等因子，涵蓋了9個與地域功能分區(qū)的評價因子，如表2所示。

國土空間綜合評價指標體系 表2

3.3 綜合集成

在國土空間評價結果的基礎上，根據地域功能理論，從城市發(fā)展、農業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護三大類功能，評價得出全縣地域功能適宜性結果。通過三類功能分區(qū)，指導各類規(guī)劃功能分區(qū)，為“多規(guī)”合一提供依據。

綜合集成主要采取定量與定性相結合評價，如表3所示，定量主要根據不同的功能類型選取指標，確定權重進行評價，定性主要是突出考慮主導因素，從正向指標和負向指標進行評判，正向指標可直接評價為“最適宜”功能空間，負向指標可直接評為“最不適宜”的功能空間。將全市國土空間從城市發(fā)展、農業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護三大類功能出發(fā)，按照上述評價方法，從3個方面評價得出適宜性結果，形成景洪市地域功能適宜性空間格局。

地域功能適宜性的評價法則 表3

4 國土空間綜合評價與空間功能分區(qū)過程

4.1 國土空間綜合評價過程

(1)土地開發(fā)適宜性評價

土地開發(fā)適宜性評價，主要反映城市化開發(fā)的適宜性，從城市開發(fā)對于地形條件的用地適宜性需求以及現狀各類土地利用類型變更為城鎮(zhèn)建設用地的難度兩方面出發(fā)，分為地形條件和再開發(fā)難度兩個指標項，主要數據底圖為DEM和土地利用現狀圖，利用GIS空間分析手段得出綜合開發(fā)條件分級結果(圖1a)。

(2)農業(yè)發(fā)展條件評價

農業(yè)發(fā)展條件評價反映農用地生產農產品的能力，結合景洪市農業(yè)生產的產品結構和地域特點，分別以耕地資源、坡地資源、可調整園地為對象，選取糧油蔬菜種植適宜性和茶葉林果種植適宜性兩個指標項。評價基于地形條件，對目標作物種植的土壤條件、地塊完整性等因素進行評價，得出空間柵格評價結果(圖1b)。

(3)生態(tài)重要性評價

生態(tài)重要性是指生態(tài)系統(tǒng)對社會經濟發(fā)展、生態(tài)系統(tǒng)維持和生物多樣性保護發(fā)揮的重要性作用[9]。景洪市生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，該評價有利于實施針對性的生態(tài)保護，對維護生態(tài)安全、支撐區(qū)域可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。根據景洪市的生態(tài)環(huán)境特點，選取自然保護區(qū)、水源涵養(yǎng)重要性評價指標進行評價。評價基于《生態(tài)功能區(qū)劃暫定規(guī)程》進行，得出地理單元的分級得分值，以各指標評價得分的最大值作為評價單元的生態(tài)重要性綜合得分，得出景洪市生態(tài)重要性的空間分布格局(圖1c)。

(4)自然災害危險性

選取地質災害因子作為自然災害危險性評價指標，從地質災害類型進行評價，得出全市地質災害危險性的空間分布(圖1d)。

(5)未來發(fā)展?jié)摿?/p>

未來發(fā)展?jié)摿υu價在國土空間評價中主要是根據未來人口的產業(yè)能力計算產出的效率，進而體現空間未來的發(fā)展趨勢，該評價共分為2個指標：人口集聚度、交通優(yōu)勢度，利用GIS手段得出未來發(fā)展?jié)摿Ψ植紙D。

圖1 景洪市國土空間指標項評價結果

4.2 綜合集成過程

依據景洪市國土空間指標項評價結果按照地域功能適宜性的評價法則對景洪市國土空間功能按城市化、農業(yè)化、生態(tài)保護三方面進行綜合集成，如圖2所示，實現協(xié)同規(guī)劃的目標導向。

圖2景洪市地域功能適宜性空間格局

4.3 空間功能分區(qū)劃分過程

空間功能分區(qū)的形成是一個以“專家主導”和“部門協(xié)商”共同推進的過程，這也符合“多規(guī)”合一的技術要求。劃分各類功能區(qū)不僅要基于國土空間綜合評價的結果、按照功能區(qū)的空間組織規(guī)律來進行；而且要與主導縣域各類空間規(guī)劃的職能部門進行銜接。

(1)以國土空間綜合評價結果為基礎。按照城鎮(zhèn)、農業(yè)和生態(tài)三大空間對評價結果進行綜合集成，得出景洪市功能區(qū)空間分布的基本格局。

(2)考慮剛性約束因素。

從指標性與空間性來考慮，指標約束性是指功能分區(qū)后的數量關系應符合上位規(guī)劃的指標要求。空間約束性是指不宜劃分的功能區(qū)，如水源保護區(qū)、自然保護核心區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)，可進行“一票否決”。

(3)與各規(guī)劃相關部門銜接，吸納各部門意見及各專項規(guī)劃成果。如在城鎮(zhèn)化區(qū)域劃定過程中，要結合國土、住建、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見，讓各方訴求能得到了較大范圍的滿足；在農產品區(qū)域、生態(tài)功能區(qū)的劃定過程中要與國土、住建、農業(yè)、環(huán)保、林業(yè)等部門進行銜接并與其相關專項規(guī)劃的成果銜接。

圖3 景洪市國土空間功能分區(qū)方案

按照上述原則得出了景洪市國土空間功能分區(qū)方案(圖3)。景洪市劃定城鎮(zhèn)區(qū)域 182.87 km2，占全市總面積的2.66%，農產品區(qū)域 2 701.43 km2，占全市總面積的39.34%，生態(tài)功能區(qū) 3 700.96 km2，占全市總面積的53.89%，禁止開發(fā)區(qū)域 281.86 km2，占全市總面積的4.10%。

城鎮(zhèn)化區(qū)域中，重點城鎮(zhèn)化發(fā)展區(qū)由允景洪街道及嘎灑鎮(zhèn)構成，共 111.15 km2，符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃布局要求及土地利用總體規(guī)劃指標要求，農村中心社區(qū)由其余9個鎮(zhèn)區(qū)構成，共 71.72 km2；農產品區(qū)域中，基本農田保護區(qū)域 570.17 km2，符合景洪市土地利用總體規(guī)劃對基本農田保護指標的要求，農產品區(qū)域其他產區(qū) 2 131.26 km2，滿足云南省主體功能區(qū)規(guī)劃的控制要求；生態(tài)功能區(qū)域由森林生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū)、生態(tài)旅游休閑功能區(qū)、生態(tài)林業(yè)保護區(qū)構成，面積分別為 90.85 km2、385.81 km2、3 224.3 km2，符合生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃要求；禁止開發(fā)區(qū)域 281.86 km2，包括自然保護區(qū)與水源保護區(qū)。

5 功能分區(qū)方案在“多規(guī)合一”中的作用

國土空間功能分區(qū)方案從多個角度出發(fā)，為景洪市“多規(guī)”融合工作提供依據。在“多規(guī)合一”工作中有著重要作用。

(1)與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農業(yè)保護紅線、生態(tài)保護紅線為土地利用總體規(guī)劃中的重點內容，在景洪市國土空間功能分區(qū)方案中，功能分區(qū)分為城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農產品發(fā)展區(qū)、生態(tài)功能區(qū)、禁止建設區(qū)，分別對應土地利用總體規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農業(yè)保護紅線、生態(tài)保護紅線。在具體實施過程中，以城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)為基礎引導縣域城鎮(zhèn)用地的發(fā)展與布局、以農產品區(qū)域為基礎指導保護永久基本農田區(qū)域，以生態(tài)功能區(qū)、禁止建設區(qū)為基礎引導縣域生態(tài)紅線保護內容。

(2)與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調

景洪市城鄉(xiāng)規(guī)劃中將管制分區(qū)劃分為四個區(qū)域(已建區(qū)、限制建設區(qū)、適宜建設區(qū)、禁止建設區(qū))進行空間管制，已建區(qū)、適宜建設區(qū)對應于景洪市國土空間功能分區(qū)方案中城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，限制建設區(qū)對應于生態(tài)功能區(qū)，禁止建設區(qū)對于國土空間功能分區(qū)禁止建設區(qū)，通過景洪市國土空間功能分區(qū)方案能較好地協(xié)調城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的用地。

(3)與環(huán)保、林業(yè)、交通、旅游等規(guī)劃相銜接。

景洪市國土空間功能分區(qū)方案涵蓋了環(huán)保部門劃定的生態(tài)紅線、自然保護區(qū)、水源保護區(qū)、風景名勝保護區(qū)、森林公園；涵蓋了林業(yè)部門的林業(yè)保護區(qū)、公益林；涵蓋了交通、旅游部門的重點旅游項目、重大交通設施用地，因此該功能分區(qū)方案和各個部門的空間規(guī)劃具有較高的協(xié)調性。

6 結論與討論

本文以縣域國土空間分類體系為基礎，構建國土空間綜合評價指標體系，從城市、農業(yè)和生態(tài)三大空間分類進行綜合集成，得出縣域地域功能適宜性的評價結果，進而劃定縣域空間功能分區(qū)，為“多規(guī)合一”工作提供理論依據。

通過云南省景洪市案例的實踐檢驗得出以下結論：

(1)國土空間分類，對于優(yōu)化區(qū)域國土開發(fā)空間具有獨特的作用，是地域功能理論在空間規(guī)劃運用的體現，可以解決縣域空間開發(fā)過程中存在的問題與矛盾，可以成為促進協(xié)調“多規(guī)”合一的重要技術手段。

(2)通過在景洪市的規(guī)劃實踐，該方法體系對于促進景洪市的“多規(guī)合一”工作起到了較明顯的作用，可以為其他地區(qū)“多規(guī)”融合工作提供借鑒。

基于縣域國土空間分類的“多規(guī)”協(xié)調技術尚屬探索階段，且不同地區(qū)因自然條件、經濟條件、國土空間現狀、規(guī)劃定位等存在差異，國土空間綜合評價、綜合集成技術、分區(qū)方法等還有待檢驗。從城市、農業(yè)和生態(tài)三大空間分類進行地域功能適宜性評價劃定國土空間功能分區(qū)是本文亮點，可以涵蓋城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、林業(yè)用地規(guī)劃等相關規(guī)劃空間數據。因此這一框架可以為“多規(guī)”融合的基礎分析研究提供借鑒。但由于該技術的關鍵為國土空間功能分區(qū)方案，故對空間功能分區(qū)劃分的科學性、可操作性有較高的要求，國土空間功能分區(qū)不僅要具有科學性，還要充分吸納各部門的意見，才能使規(guī)劃有一定的彈性空間。