油氣田開發(fā)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域環(huán)境影響研究

熊運(yùn)實(shí) 郭志紅 梁 濤 高啟晨

(中國石油集團(tuán)安全環(huán)保技術(shù)研究院有限公司)

0 引 言

黨的十八大、十九大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。生態(tài)環(huán)境部門正在制定空前嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，執(zhí)行最嚴(yán)厲的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督查與問責(zé)，其中實(shí)行生態(tài)保護(hù)紅線制度是最嚴(yán)厲的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度之一。如何破解油氣勘探開發(fā)增儲(chǔ)擴(kuò)能、保產(chǎn)提效與環(huán)境保護(hù)，特別是與環(huán)境敏感區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線和正在改革推進(jìn)的自然保護(hù)區(qū)保護(hù)之間的矛盾，成為當(dāng)前形勢(shì)下制約油氣田開發(fā)的瓶頸問題之一。

2018年7月，習(xí)近平總書記做出關(guān)于“大力提升勘探開發(fā)力度，保障能源安全”的重要批示。為深入貫徹落實(shí)習(xí)總書記這一重要指示精神，配合國家五部委(國家發(fā)改委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林草局、國家能源局)完成油氣勘探開發(fā)涉及環(huán)境敏感區(qū)聯(lián)合調(diào)研，2019年，中國石油集團(tuán)安全環(huán)保技術(shù)研究院有限公司作為牽頭負(fù)責(zé)單位，開展了《油氣勘探開發(fā)對(duì)環(huán)境敏感區(qū)環(huán)境影響研究》工作，為國家五部委調(diào)研組向國務(wù)院報(bào)送油氣勘探開發(fā)涉及環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線政策調(diào)整建議提供了有力的技術(shù)支撐。本次研究工作是堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)，同時(shí)保障國家能源安全，制定國家能源政策方面的一次有益嘗試[1-5]。

1 研究發(fā)現(xiàn)的主要問題

1.1 涉及的環(huán)境敏感區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線類型復(fù)雜、數(shù)量眾多

通過對(duì)16家油氣田企業(yè)進(jìn)行調(diào)研，共涉及環(huán)境敏感區(qū)148處。其中自然保護(hù)區(qū)43處，水源地保護(hù)區(qū)81處，地質(zhì)公園2處，森林公園2處，風(fēng)景名勝區(qū)9處，其他環(huán)境敏感區(qū)11處。

1.2 油氣勘探開發(fā)項(xiàng)目的特殊性未區(qū)別對(duì)待

相比固體礦產(chǎn)資源開采，油氣勘探開發(fā)具有生態(tài)擾動(dòng)小、污染小、運(yùn)行穩(wěn)定等特點(diǎn)，同時(shí)隨著科技的發(fā)展，油氣勘探開發(fā)污染物不落地等清潔生產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施不斷進(jìn)步，進(jìn)一步降低了對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，而油氣勘探開發(fā)涉及環(huán)境敏感區(qū)時(shí)，相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)制度及環(huán)保監(jiān)督和管理并未充分考慮上述區(qū)別及清潔生產(chǎn)等環(huán)保技術(shù)進(jìn)步等情況，導(dǎo)致油氣勘探開發(fā)項(xiàng)目難以順利開展。

1.3 環(huán)境敏感區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線范圍劃定的科學(xué)性問題突出

在跟隨國家五部委調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)部分環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線、特別是地方省、市及以下級(jí)別的環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)，存在以下突出問題。

一是對(duì)環(huán)境敏感區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線劃定的必要性和科學(xué)性論證不足、隨意劃定范圍等。相關(guān)研究部門和管理部門在劃定環(huán)境敏感區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，往往只根據(jù)《全國生態(tài)功能區(qū)劃》等現(xiàn)有資料，主要采取圖上作業(yè)甚至圖件疊加為主結(jié)合實(shí)地調(diào)查等做法，從而導(dǎo)致環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線劃定的范圍過大，環(huán)境敏感區(qū)功能分區(qū)不合理。如自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)面積過大是突出的問題之一。

二是相關(guān)研究部門和管理部門在劃定環(huán)境敏感區(qū)及生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，深入現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研不夠、缺乏科學(xué)監(jiān)測(cè)分析，對(duì)要?jiǎng)澏ǖ膮^(qū)域內(nèi)國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、取得合法礦權(quán)的油氣勘探開發(fā)等項(xiàng)目情況不清楚、或清楚但不予重視，沒有落實(shí)“在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)”的發(fā)展理念；有的直接將上述國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目劃入等。這就導(dǎo)致油氣勘探開發(fā)項(xiàng)目與環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線的區(qū)域關(guān)系從能夠避免變成無法避免、從小范圍重疊變?yōu)榇蠓秶丿B。

1.4 涉及環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線的項(xiàng)目難以正常開展

隨著國家生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的收緊，各級(jí)政府對(duì)于“油氣勘探開發(fā)在先，環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線劃定在后”的油氣勘探開發(fā)項(xiàng)目審批更加嚴(yán)格，甚至對(duì)于按照法律法規(guī)正常準(zhǔn)許建設(shè)的項(xiàng)目，亦持更加謹(jǐn)慎的態(tài)度，加大了審查力度，導(dǎo)致項(xiàng)目難以正常開展。

1.5 涉及環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線的油氣生產(chǎn)設(shè)施強(qiáng)制退出缺乏有力的法律法規(guī)支持

一是不論油氣生產(chǎn)設(shè)施是否先于環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線建成的歷史事實(shí)，對(duì)于涉及環(huán)境敏感區(qū)的油氣生產(chǎn)設(shè)施，各級(jí)地方政府基本采取“一刀切”的方式，要求全面退出，不但影響了油氣生產(chǎn)，同時(shí)會(huì)因倉促退出而形成新的安全、環(huán)保隱患。

二是對(duì)于自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)、水源地三級(jí)保護(hù)區(qū)或準(zhǔn)保護(hù)區(qū)，且屬于“油氣開發(fā)生產(chǎn)在先、保護(hù)區(qū)劃定在后”的情形，強(qiáng)制要求油氣生產(chǎn)設(shè)施退出，缺乏有力的法律法規(guī)依據(jù)。

三是對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的油氣生產(chǎn)設(shè)施要求退出，更是缺乏法律法規(guī)依據(jù)，國家目前尚未出臺(tái)生態(tài)保護(hù)紅線管控的有關(guān)法律法規(guī)[3-6]。

2 研究報(bào)告中提出的主要建議與對(duì)策

2.1 進(jìn)一步評(píng)估、梳理現(xiàn)有環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線的范圍和功能分區(qū)

由于歷史遺留等多種原因，部分環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線范圍論證不夠充分，邊界劃分偏大，造成油氣田企業(yè)的探礦權(quán)、采礦權(quán)與環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線重疊較多，特別是自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)，極大限制了國家能源戰(zhàn)略的空間拓展。建議國家相關(guān)部門開展進(jìn)一步調(diào)研和科學(xué)論證，在充分考慮保障能源安全的前提下，探討調(diào)整環(huán)境敏感區(qū)范圍及功能分區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線范圍的可能性。該建議隨著《油氣勘探開發(fā)對(duì)環(huán)境敏感區(qū)環(huán)境影響研究》報(bào)告上報(bào)國家能源局等部委，為五部委向國務(wù)院報(bào)送油氣勘探開發(fā)涉及環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線政策調(diào)整建議提供了有力的技術(shù)支撐。

有人建議他，您完全可以參加書法大賽，揚(yáng)名立萬多好呀！老人搖搖頭說，功名就像我用自來水寫的字，一會(huì)兒就蒸發(fā)了，我最在意的是寫字給我?guī)淼木裣硎堋?/p>

為落實(shí)國務(wù)院關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作的重要批示，自然資源部、生態(tài)環(huán)境部辦公廳于2019年6月29日向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作的函》(自然資辦函〔2019〕1125號(hào))，并附《生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作方案》。國家能源局綜合司于2019年7月23日以特急向中石油、中石化和中海油發(fā)文《關(guān)于請(qǐng)抓緊就生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作與地方政府有關(guān)部門對(duì)接的函》。

自然資辦函〔2019〕1125號(hào)文件明確，請(qǐng)各省(區(qū)、市)科學(xué)評(píng)估生態(tài)保護(hù)紅線劃定情況，調(diào)整完善區(qū)劃成果，確保生態(tài)保護(hù)紅線權(quán)威、科學(xué)、可執(zhí)行。《生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作方案》要求核實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、合法礦權(quán)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源區(qū)域等情況，提出解決矛盾沖突的規(guī)則和方法[5-7]。

2.2 區(qū)別對(duì)待，加強(qiáng)環(huán)境敏感區(qū)禁止情況的針對(duì)性

建議組織法律、生態(tài)環(huán)境等方面的專家，對(duì)于不同情況區(qū)別對(duì)待，不搞“一刀切”。例如，對(duì)于《中華人民共和國水污染防治法》《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》《自然保護(hù)區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章中涉及環(huán)境敏感區(qū)的“禁止行為”進(jìn)行修正或修訂。

2.2.1 區(qū)別對(duì)待固體礦與油氣礦

鑒于油氣勘探開發(fā)與固體礦勘探開發(fā)的巨大差別，建議明確《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等相關(guān)法律法規(guī)中“礦產(chǎn)”包含的礦種。

2.2.2 區(qū)別對(duì)待油氣勘探與油氣開發(fā)兩個(gè)不同階段

通過分析，油氣勘探與油氣開發(fā)的工藝不同，對(duì)環(huán)境的影響程度亦不相同。油氣勘探過程對(duì)環(huán)境影響微乎其微，且為暫時(shí)性影響，建議在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、緩沖區(qū)和水源保護(hù)區(qū)一、二級(jí)區(qū)內(nèi)有條件放開對(duì)油氣勘探活動(dòng)的限制；自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)、其他環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)全面放開對(duì)油氣勘探活動(dòng)的限制。

2.2.3 區(qū)別對(duì)待油田開發(fā)和氣田開發(fā)

2.3 尊重歷史，降低環(huán)境敏感區(qū)內(nèi)油氣設(shè)施退出的盲目性

對(duì)于“油氣勘探開發(fā)在前、環(huán)境敏感區(qū)劃定在后”的情況，建議調(diào)整環(huán)境敏感區(qū)范圍及功能區(qū)劃，對(duì)于“環(huán)境敏感區(qū)劃定在前、油氣勘探開發(fā)在后”的情況，應(yīng)在嚴(yán)格保證不增加環(huán)境擾動(dòng)和環(huán)境影響的前提下，暫緩油氣生產(chǎn)設(shè)施的退出機(jī)制，通過進(jìn)一步評(píng)估，科學(xué)制定退出方案或明確繼續(xù)生產(chǎn)的環(huán)保要求，不搞“一刀切”。

2.4 嚴(yán)格控制，加強(qiáng)油氣資源探、采礦權(quán)批準(zhǔn)的嚴(yán)肅性

鑒于大型國有企業(yè)的環(huán)保意識(shí)、環(huán)保責(zé)任感較強(qiáng)，環(huán)保資金投入有足夠保障，因此建議繼續(xù)由大型國有企業(yè)掌握油氣資源探礦權(quán)、采礦權(quán)，有利于實(shí)現(xiàn)油氣勘探開發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.5 分級(jí)管控，建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備勘探及分級(jí)開發(fā)機(jī)制

全面開展國家油氣資源勘探(包括環(huán)境敏感區(qū)內(nèi))，夯實(shí)能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備基礎(chǔ)。在確定油氣資源儲(chǔ)量分布的基礎(chǔ)上，編制油氣資源分級(jí)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)油氣資源對(duì)外依存度、國際局勢(shì)、涉及環(huán)境敏感區(qū)情況等因素，建立分級(jí)開發(fā)管控機(jī)制。

3 對(duì)油氣田企業(yè)的相關(guān)建議

3.1 加快摸清環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀

要結(jié)合國家最新的生態(tài)保護(hù)紅線管控要求，調(diào)查、監(jiān)測(cè)油氣田開發(fā)區(qū)域內(nèi)土壤、地下水及涉及重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀資料，為生態(tài)保護(hù)紅線的劃定和管控提供重要的環(huán)境本底情況。

3.2 堅(jiān)持“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”

進(jìn)一步加強(qiáng)與生態(tài)環(huán)境部、國家能源局等國家部委的匯報(bào)溝通，及時(shí)準(zhǔn)確把握國家環(huán)保政策走向，加強(qiáng)生產(chǎn)與政策銜接，提高油氣生產(chǎn)及基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃決策中的預(yù)判準(zhǔn)確性，提升規(guī)劃方案與國家政策的契合度，掌握主動(dòng)權(quán)。堅(jiān)持做到“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”，在保障國家能源安全的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)油氣生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 進(jìn)一步加大對(duì)國家油氣勘探開發(fā)戰(zhàn)略評(píng)估提供技術(shù)支持的重視力度和參與力度

緊扣國家生態(tài)環(huán)境政策方向與油氣勘探開發(fā)生產(chǎn)實(shí)際，積極承接國家部委委托的專項(xiàng)任務(wù)、政策研究及標(biāo)準(zhǔn)制定等工作，以實(shí)際成果作為技術(shù)支撐，展現(xiàn)油氣田企業(yè)肩負(fù)國家能源安全保障責(zé)任、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任的企業(yè)形象，不斷提升話語權(quán)和影響力。

3.4 加快與地方政府就生態(tài)保護(hù)紅線問題的溝通對(duì)接

按照國家相關(guān)要求，到2020年年底前，全國全面完成生態(tài)保護(hù)紅線的勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。

根據(jù)2019年8月26日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、自然資源部辦公廳聯(lián)合發(fā)布“關(guān)于印發(fā)《生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)技術(shù)規(guī)程》的通知”要求，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)涉及礦業(yè)權(quán)(探礦權(quán)、采礦權(quán))、國家規(guī)劃礦區(qū)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲(chǔ)量規(guī)模在中型以上的礦產(chǎn)地等邊界進(jìn)行校核，確保“三條控制線”不交叉、不重疊，并預(yù)留發(fā)展空間。因此，各油氣田企業(yè)應(yīng)抓住各省(區(qū)、市)按國家要求開展的生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作的契機(jī)和《生態(tài)保護(hù)紅線勘界定標(biāo)技術(shù)規(guī)程》要求，繼續(xù)跟蹤油氣田區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定進(jìn)展和勘界定標(biāo)進(jìn)程，采取相應(yīng)的對(duì)策和措施[8-9]：

一是處于尚未最終劃定生態(tài)保護(hù)紅線的省、市、縣區(qū)域的油氣田企業(yè)，要加快與地方政府的協(xié)調(diào)，妥善解決生態(tài)保護(hù)紅線劃定與油氣資源開發(fā)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合。

二是處于已劃定并公布生態(tài)保護(hù)紅線的省、市、縣區(qū)域的油氣田企業(yè)，要及時(shí)掌握油氣田開發(fā)區(qū)域是否有劃入生態(tài)保護(hù)紅線的油氣井等油氣生產(chǎn)設(shè)施或礦權(quán)范圍。對(duì)于已劃入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的油氣生產(chǎn)設(shè)施或礦權(quán)范圍，要與地方緊密結(jié)合，力爭在本次地方政府開展的生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估和勘界定標(biāo)過程中協(xié)商提出涉及油氣生產(chǎn)設(shè)施或礦權(quán)范圍的生態(tài)保護(hù)紅線劃定調(diào)整方案。

3.5 積極爭取納入地方政府正面清單管理

生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域原則上按禁止開發(fā)區(qū)域管理，但并非“無人區(qū)”。依據(jù)《全國主體功能區(qū)劃》，禁止開發(fā)區(qū)域是禁止進(jìn)行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)域，并非禁止一切人類活動(dòng)。

目前，為規(guī)范生態(tài)保護(hù)紅線各類活動(dòng)，有的地方政府采用正面清單的方式進(jìn)行管理，明確在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許進(jìn)行投資經(jīng)營的領(lǐng)域、行業(yè)、技術(shù)、規(guī)模等，并提出相應(yīng)的環(huán)境管控措施，從而簡化生態(tài)保護(hù)紅線這一特殊區(qū)域的資源利用管理。

3.6 加快建立并完善油氣生產(chǎn)及設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫

充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、生態(tài)學(xué)對(duì)比、大數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)技術(shù)手段，客觀、準(zhǔn)確地分析、研判油氣勘探開發(fā)對(duì)不同類型環(huán)境敏感區(qū)的影響情況，為有效解決油氣勘探開發(fā)中觸及環(huán)境敏感區(qū)、自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線等問題提供科學(xué)、有力的技術(shù)支撐。

3.7 建立生態(tài)保護(hù)紅線管理信息系統(tǒng)

在現(xiàn)有的HSE管理信息系統(tǒng)中，增加油氣田開發(fā)區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線的信息化管理內(nèi)容，包括生態(tài)保護(hù)紅線的分布范圍、坐標(biāo)、油氣井等油氣生產(chǎn)設(shè)施數(shù)量、油氣儲(chǔ)量情況、土壤及地下水的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、國家和地方政府關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的法律法規(guī)要求及嚴(yán)格管控要求等。