同一個框架下分工協調
——國外測繪地理信息管理機構概覽

文 ｜ 薛超

加拿大：各級測繪業務獨立 協調機制繁瑣有序

加拿大生產地理信息數據的機構較為分散，主要業務分為制圖、大地測量與行業監管以及海洋測繪。其中制圖工作由加拿大測繪與對地觀測中心負責，大地測量與行業監管工作由測繪總監負責，海洋測繪由加拿大水文局負責。

加拿大自然資源部是測繪地理信息工作主管機構，也是加拿大聯邦政府組成部門之一，于1995年由原能源、礦產資源、林業部門合并而來。根據職責劃分，自然資源部是統管山水林田自然資源、管理能源和礦產資源并負責開展測繪和遙感工作的權威機構。自然資源部下的測繪與對地觀測中心是負責收集基礎地理信息、建設空間數據基礎設施的主要機構（相當于我國基礎地理信息中心的職能），是加拿大的官方制圖機構，沒有行政職能，主要職責是按照自然資源部制定的計劃參與地理信息業務鏈條中的各項活動，包括基礎地理信息獲取、各種基礎比例尺地圖生產、對地觀測影像收集和地球物理研究、土地資料管理和分發等。

加拿大自然資源部土地和礦產分部下的測量總監（SGB）是自然資源部的下屬非獨立機構，總測繪師由總理直接指派。根據加拿大《土地測繪法》和《土地測繪師法》規定，SGB具有管理全國測繪行為和儀器、管理測繪師、開展專項（糾錯等）測繪、簽署規劃圖等職責。測量總監還負責大地測量以及國界界定等。SGB在加拿大各個地區都有地區分支辦公室。測量總監下屬還有加拿大大地測量部門，主要工作是建立和維護加拿大空間參考系統和國家控制點網絡。除自然資源部外，許多其他聯邦部門和機構也負責收集、制作和使用地理信息數據，包括聯邦地球與地球觀測委員會成員：農業和農業食品局、原住民事務和北部開發局、食品檢驗局、航天局、漁業及海洋部等。

加拿大漁業和海洋部下屬海洋和生態系統科學分支下的水文局（CHS）主要負責加拿大的海洋測繪業務。CHS是政府民用科研機構，并不屬于加拿大海軍管理。根據介紹，CHS在測繪地理信息領域主要負責加拿大內陸航道、五大湖和海岸線的測繪工作，并負責出版加拿大航海圖。

在工作運行機制上，加拿大測繪地理信息領域的工作協調機制較為繁瑣但有序。自然資源部官方設立了“加拿大地理信息秘書處”，目的是以建設本國空間數據基礎設施為導向，將地理信息的生產者與使用者的距離拉近，促進數據的共享和標準的共建。加拿大地理信息秘書處實際上扮演了地理信息行業協會的角色。在秘書處的支持下，加拿大還存在聯邦地球與地球觀測委員會、測繪委員會、地理信息業界圓桌會議等議事機制。

美國：測繪機構較分散 戰略謀劃相互銜接

美國的測繪地理信息工作主要包含基礎測繪和制圖、大地測量、海洋測繪、軍用測繪地理信息業務。其中隸屬于內政部的地質調查局負責基礎測繪和制圖工作，隸屬于商務部國家海洋和大氣管理局下的國家大地測量局負責大地測量工作，隸屬于國家海洋和大氣管理局的海岸測量局負責海洋測繪工作，隸屬國防部的國家空間地理情報局負責軍用測繪地理信息工作。

美國地質調查局（USGS）從事的測繪地理信息業務主要包括國家各種基本比例尺地形圖的測繪工作、國家地圖集出版工作、基礎地理信息和部分框架地理信息數據（包括高程、地質信息、生物多樣性和生態系統等）的獲取以及全國范圍三維高程地圖的測量工作。USGS是從事聯邦測繪地理信息工作的首席科研機構，機構內從事測繪工作的專業隊伍很少，主要通過發包給承包商的方式獲取所需地理信息。除以上職責之外，USGS還擁有監測全球地震、保護野生動物、研究能源礦產、維護環境健康等工作職責。

國家大地測量局（NGS）是美國商務部下國家海洋和大氣管理局（NOAA）所屬的民用科研機構（由NOAA下屬的國家海洋局管理），NOAA主要職責是關注地球環境、管理資源環境衛星、提供災害天氣預警、提供航海圖和管理海洋資源應用。在NOAA管理下，大地測量局主要負責建立和維護國家空間參考體系（包括水準測量和重力測量、負責全國連續運行參考站建設管理和統籌），并承擔了一部分海岸線測繪和重要機場測繪工作。NGS也采用承包制方式完成海岸線機場航空影像獲取和測繪、大地測量、水平測量等任務。

同屬于美國海洋局的海岸測量局主要負責海洋測繪和導航產品的提供，負責美國海域和五大湖區及全世界范圍海圖的編制出版和發行。美國海岸測量局是一個軍事化機構，以軍事化形式管理著多艘海洋測繪船只。其主任被授予少將軍銜，人員按照軍事化管理，隸屬于國家海洋和大氣管理局軍官團。

國防部管理下的國家地理空間情報局（NGA）是負責收集軍事方面地理空間情報的機構，其主要職責是收集、分析和分發保證國家安全所需的地理空間情報，以及開展美國境外重點地區的影像收集和分析。在資源獲取的方式上，根據《NGA商業地理空間情報戰略》，NGA通過購買服務的方式，與多家衛星遙感公司簽訂了商業協議，花費大量資金對微小衛星獲取的高分辨率影像進行采購。據悉，美國大型測繪地理信息企業均擁有專門負責承接軍事項目的部門，這些部門遵守軍事保密守則，進出受到嚴格限制。除上述之外，農業、商務、交通等部門也會采集各類專題地理信息數據。

在協調機制上，美國測繪地理信息工作分散在各政府部門下，各個系統之間純屬協調關系，聯邦層面主要通過聯邦數據委員會開展數據協調和共享工作，避免重復測繪和納稅人資金的浪費。聯邦數據委員會主要負責開展國家空間基礎設施的建設，由內政部和總統預算辦公室共同領導。由于聯邦政府各部門之間職責分明，一旦發生爭議，由總統辦公室預算辦公室主任負責裁決。在聯邦與州的協調上，各州郡一般設有測繪咨詢委員會并有掛職在某一部門的地理信息官負責地方測繪機構之間的聯系，協調測繪生產以及測繪信息咨詢工作。

在財政預算上，地質調查局的預算由其內部的預算規劃和綜合辦公室專門負責擬定并報內政部，經過總統預算管理辦公室編制、總統審查、報國會審議等步驟之后批準實施。2019年USGS的經費預算為8.597億美元，這些資金重點用于支持Landsat-9衛星地面系統開發以及利用LiDAR開展測繪工作等。USGS在國家土地影像計劃上的預算為7545萬美元，在土地變更情況項目上的經費大約為1474萬美元。大地測量局經費由NOAA預算辦公室制定并按照美國政府機構預算進行報送審批，根據NOAA預算辦公室公布的數據，2019年大地測量局在導航觀測和定位領域的計劃經費為1.43億美元，在海洋測繪領域經費為2700萬美元。NGA年度經費現處于保密狀態（2013年約為49億美元）。

在戰略規劃制定方面，美國測繪地理信息工作機構雖然比較分散，但都會在美國預算管理辦公室制定的“發展空間數據基礎設施”的A-16號公告框架下，謀劃未來測繪地理信息發展方向，研究近期發展重點任務。例如：商務部地理信息戰略規劃專門提出要與國家空間數據基礎設施的戰略規劃進行銜接，推動政府決策水平提升。

日本：機構設置單一任務分工明晰

日本由于國土面積有限，測繪地理信息機構設置比較單一，地方上沒有自己的測繪機構。日本陸地測繪、海洋測繪分屬不同的部門。陸地測繪工作主要由國土交通省下屬的日本國土地理院負責，海洋測繪業務主要由日本海上保安廳下屬的水文和海洋部門負責。日本國土地理院是隸屬于國土交通省下屬的獨立機構，國土交通省是統管日本山、水、林、田、湖的自然資源管理機構。國土地理院下設有測地部、測圖部、地理調查部、地理空間情報部、測地觀測中心等部門，擁有自己的專業測繪隊伍。國土地理院是日本《測繪法》（2011年修訂）確定的測繪地理信息主管機關，被法律賦予了開展基礎測繪、保護公開測繪成果、開展公共測量、管理測量師資格等法定職責。除此之外，國土地理院還負責開展國家空間數據基礎設施建設、構建和維護日本大地測量參考體系、生產更新基礎比例尺地形圖和專題地圖、開展應急測繪和災害管理、推廣地理信息利用等工作。國土地理院在全國還有八個地區分支機構。

日本海上保安廳水文和海洋部門的主要職責是開展海洋測繪、海島礁測繪、維護海島礁地區測繪基準體系、制作航海電子導航地圖等。日本海上保安廳是國土交通省的事業局，是一個準軍事組織，主要負責日本海洋權利保全、防災和海難救助。

除民用測繪地理信息以外，日本軍用地理信息的收集主要由日本內閣情報調查室下屬的內閣衛星情報中心（CSICE）負責，CSICE負責控制和運營日本情報搜集間諜衛星。所屬的內閣情報調查室則是日本最高情報機關，直接對內閣官房長官負責。據報道，日本政府每年投資在研制間諜衛星上的經費高達600億日元（約合人民幣36.5億元）。

在工作機制和資金投入上，國土地理院需要向國土交通省匯報，國土地理院的戰略規劃和財政預算也必須要經過國土交通省批準才可以通過。2018年國土地理院的財政預算為96.4億日元（約8789萬美元），資金主要投入在航空重力測量、地殼變動監測和利用人工智能提取遙感影像特征信息領域。由于海上保安廳也接受國土交通省的直接指導，陸地測繪機構和海洋測繪機構都由同一部門負責管理，因此日本在測繪地理信息任務分工上較為明晰。