南海形勢趨穩向好的大方向會逆轉嗎

2018年10月24日，中國—東盟“海上聯演—2018”期間，各國參演艦艇向參加聯演的官兵開放，新加坡海軍官兵參觀中國海軍導彈護衛艦“黃山”艦。

2018年以來，南海形勢進一步呈現總體趨穩的態勢。中國同菲律賓、越南、馬來西亞等聲索國之間的互信水平和海上合作不斷鞏固和深化，地區海上規則構建正以前所未有的速度加快推進。同時，海上形勢發展出現了新的不穩定、不確定因素，域內外各方圍繞南海地區的權力分配、資源開發、規則構建和話語權爭奪等的較量不斷加劇和升級。未來一段時間，伴隨美國倡導的“印太戰略”逐步推進和落地，日本、澳大利亞乃至英國等域外國家加大對南海問題的軍事介入有增無減，以軍事互動和地區秩序構建為主要內容的地緣政治博弈將成為南海形勢發展的主要特征。

“雙軸并進”的發展態勢

目前，南海局勢呈現“雙軸并進”的發展態勢。一方面，中國與東盟國家尤其是其他聲索國間低敏感領域的海上合作不斷推進、安全合作也取得新突破，“南海行為準則”（以下簡稱“準則”）磋商有了時間表和線路圖;另一方面，以中美軍事互動較量為突出表現形式的南海地緣政治競爭愈演愈烈，這兩根“主軸”同時驅動和影響著過去一年南海形勢的發展演變。具體而言又有以下幾個特點。

第一，中美南海軍事博弈繼續影響和左右南海形勢發展。在將中國視為“戰略競爭對手”的定位驅動下，美國在南海的“航行自由行動”頻率、強度和覆蓋地理范圍都出現了變化。美艦先后五次擅自進入美濟礁、南薰礁等中國南沙島礁附近12海里海域范圍內，活動范圍覆蓋西沙群島、南沙群島和中沙群島的黃巖島。此外，美軍已開始將單次南海巡航艦只數量增加到兩艘，2018年9月美軍“迪凱特”號導彈驅逐艦還與中方“蘭州”號驅逐艦在南薰礁和赤瓜礁附近海域上演了近距離危險相遇的驚險場景，雙方艦只最近只有42米。中美之間日趨激烈的軍事互動較量既是貫穿當前南海形勢發展的主線，也已經成為影響南海地區安全環境不可忽視的重要變因。

第二，域外國家在南海的軍事行動逐漸常態化。美國的盟友如日本、澳大利亞、英國等，或出于自身戰略考量和利益訴求，或由于美國的威逼利誘，逐漸將軍事制衡作為它們介入南海問題的主要手段。在剛剛過去的2018年，日本自衛隊不僅同時出動戰艦“加賀”號（系“出云”號的姊妹艦）以及“黑潮”號常規柴電動力潛艇進入南海中部海域開展反潛聯合軍事演練，還對菲、越、馬等國頻繁進行軍事訪問和交流。澳大利亞也于2018年4月派遣4艘軍艦穿越南海訪問越南胡志明市，10月聯合新加坡、馬來西亞、新西蘭及英國在南海北部海域開展聯合演習。2018年8月31日，英國皇家海軍“海神之子”號船塢登陸艦擅入中國西沙群島領海。

第三，“準則”磋商加速推進，中國對磋商完成的時間進度也作出了明確承諾。到目前為止，中國與東盟十國已經召開16次副部長級的中國-東盟落實《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》）高官會和26次聯合工作組會議。在2017年5月達成“準則”框架文本的基礎上，中國與東盟國家又于2018年8月形成了“準則”單一磋商文本。中方在2018年11月東亞領導人系列會議期間提出了未來三年內完成“準則”磋商的時間表，受到東盟國家和國際社會的歡迎。

第四，中國—東盟海上安全合作邁出實質性步伐。安全合作一直都是制約中國—東盟關系向縱深發展的“短板”，但又是增進互信、穩定海上局勢、構建地區新秩序不可或缺的重要因素。為此，中國與東盟國家自2015年起開始探討并著手準備開展海上聯合軍事演習。經過三年醞釀和籌備，中國同東盟十國于 2018年10月在南海海域舉行了首次海上聯合軍演，將中國-東盟海上安全合作推向新階段，也為建立新的地區安全架構提供了有益經驗。

第五，中菲關系持續改善，海上油氣開發合作取得新進展。南海形勢之所以能在2016年下半年之后轉緩、趨穩、向好，在很大程度上得益于中國與菲律賓雙邊關系的改善。習近平主席已同杜特爾特總統多次會晤，中菲關系發展進入“快車道”。在此背景下，雙方繼續深化南海議題磋商和擴大海上合作領域，先后在馬尼拉和北京舉行了第二、三次雙邊副部長級南海問題磋商機制會議。2018年11月習主席訪菲期間，雙方簽署《中菲油氣開發合作諒解備忘錄》，設立政府間聯合指導委員會和企業間工作組，初步確立在12個月內達成合作安排的時間表，顯示出中菲油氣開發合作和南海共同開發正在朝著積極方向邁進。

軍事博弈和地區秩序主導權之爭

當前南海地區的權力分配、規則制定、話語權塑造比較活躍，導致各利益攸關方進行新一輪激烈博弈。今后一段時間，南海形勢趨穩向好的大方向不大可能發生逆轉，但同前兩年相比，會呈現“穩中有亂、時有升溫、競爭加劇、分歧凸顯”的特征，而導致這一局面的因素主要包括：中美南海軍事博弈，其他聲索國利用“準則”磋商“窗口期”加速所控島礁軍事設施建設和爭議海域實際控制，部分域外國家對“準則”磋商施加干擾，域內國家圍繞南海規則制定進行政治較量。

首先，美國及其盟友在南海針對中國的軍事挑釁將會愈演愈烈。特朗普政府將南海問題列為對華戰略競爭和遏制政策的重要抓手之一，并謀劃除“航行自由行動”宣示之外采取更為強硬的措施來遏制中國在南海不斷展現出來的影響力和威懾力，因此必將通過加強或升級“航行自由行動”等來強化美國在南海的軍事存在。日本已將南海問題視為謀求在政治和軍事上有更大作為的機會。2018年12月出臺的日本《防衛計劃大綱》宣布將在五年內將“出云”號直升機護衛艦改造為可搭載F-35B戰斗機的航母，這將大大提升日本對南海地區的軍事力量投送能力，也將使日本借南海問題擴大軍事和政治影響力有質的提升。澳、英在美國的誘壓之下，不排除其繼續在南海采取針對中國的挑釁性軍事行動。值得注意的是，美國及其盟友在南海的軍事活動和力量部署有可能得到一些域內國家的策應，南海地區形勢的軍事安全因素也會隨之變得更加詭譎。

其次，域內外相關方圍繞“準則”案文磋商的分歧和矛盾將逐漸浮出水面。“準則”磋商雖不涉及爭端各方的領土和海域劃界主張，但無可避免地會與爭端方主權和海洋權益主張產生關聯，同時也事關重構基于規則秩序的南海地緣政治版圖，域內外有關各方必然會有不同的重要利益考量。一方面，中國和東盟國家以及東盟國家之間對“準則”適用地理范圍、是否具有法律約束力、爭端解決機制安排等重要問題難免會有分歧。另一方面，美、日、澳等域外國家在南海島礁軍事設施部署、爭議海域軍事活動等議題上也各有關切。隨著“準則”案文磋商的深入，這些矛盾和分歧將更多顯露出來，“準則”磋商也會進入一段“爬坡過坎”的艱難時期。

第三，受菲律賓南海仲裁案裁決遺毒影響，加上域外國家挑撥離間、個別聲索國可能采取單邊冒險行動，南海爭端當事國之間發生新的摩擦和沖突的可能性仍不能排除，南海海上合作或將舉步維艱。菲杜特爾特政府雖有意淡化仲裁裁決，但菲國內強硬勢力不斷給中菲合作制造障礙;越、馬等聲索國各有打算，對中方倡導的海上合作項目并不十分積極。縱觀20世紀90年代以來的南海海上合作歷史，有關聲索國對于開展南海務實合作的政治意愿本來就不強，加之仲裁裁決為其拒絕或推脫履行海上合作共識和義務提供了“托詞”，這就是南海海上合作項目推進始終不溫不火的深層次原因。另外，越南等國為避免未來強化其權利主張的海上行動受到牽制，會抓住“準則”最終簽署前這段時間，提前布局，加快在南海的單方面行動。

第四，不應低估臺灣在南海問題上立場倒退的可能性。蔡英文2016年上臺以來，臺灣當局在南海問題上基本毫無作為，不僅對域外國家在南海的挑釁性行為裝聾作啞，對域內國家的侵權舉動視而不見，而且也沒有對仲裁裁決進行必要的批駁。臺灣地區“九合一”選舉后，隨著島內政治情勢繼續發生對民進黨的不利變化、美國繼續在中美關系上打“臺灣牌”，蔡英文當局有可能尋求以南海問題立場的倒退換取美國和東盟對其“臺獨”主張和行動的實際支持。

南海長治久安迫切需要機制與規則支撐

南海問題以及由此引發的域外國家介入所形成的地緣政治競爭已成為牽動地區安全架構調整的主要變量之一。確保南海形勢持續趨穩向好，避免發生重大突發事件，既攸關本地區總體政治安全環境，也涉及地區權力結構調整和新舊秩序的平穩過渡。

2018年12月27日，海峽南海問題學術研討會在位于海口市的中國南海研究院舉行，本文作者吳士存在開幕式上講話。

面對復雜因素，我們需要有足夠的自信，因為經過多年鍛造，中國穩定南海形勢及運籌南海事務的能力已得到空前提升。“準則”磋商將為中國引導南海局勢保持向好發展態勢、建立域內國家管理區域事務、基于規則的地區秩序平臺。伴隨著南海島礁建設和設施部署，中國對南海地區安全形勢發展的控制力，以及在維護南海航道安全、人道主義救援、海洋科研與環保、防災減災等方面提供公共服務的能力也將明顯提升。加之在建設“一帶一路”、開展“瀾滄江—湄公河合作”以及海南自由貿易試驗區等合作倡議和戰略框架下，中國不斷擴大同南海周邊國家的經貿合作和人文交流，區域經濟發展將達到新高度。作為最大的南海沿岸國和南海諸島的真正主人，中國塑造南海形勢和地區安全秩序的硬軟兩方面實力都將是空前強大的。

必須同時清醒地看到，南海形勢的發展仍然撲朔迷離，挑戰也是前所未有。從宏觀層面考量，維持南海形勢的長期穩定既需要以合作為杠桿來管控危機、增進互信和推進利益融合，更要把構建穩定、可持續且行之有效的規則、機制和安全架構置于優先地位，持之以恒地加以推進。緩解中美以地緣戰略競爭為特征的矛盾與沖突已經成為管控形勢、預防危機的重中之重。中美在上演“行動—反應—再行動”式的博弈之時，應朝著建立“基于規則的秩序”和維持南海和平穩定的共同目標進行互動。同時，加強戰略層面的溝通、海空一線操作層面的危機管控、處置應急事態的能力建設也是當務之急。

就中國和東盟國家南海合作而言，應抓緊時間集中精力做好以下幾件事：一是排除干擾，加快推進“準則”案文磋商。在單一磋商文本的基礎上，求同存異、相向而行，盡早達成一致。二是提升海上合作機制化水平，為長期穩定、惠及各方的南海諸領域務實合作提供制度性內生動力。以“準則”磋商為契機，建立海上搜救、漁業資源養護、海洋科研和環保等領域的協商與合作促進機制。三是中國和東盟國家可以環南海郵輪旅游合作為切入點，逐步構建泛南海經濟合作平臺，進一步提升泛南海區域的經濟和人文交流合作，以聚焦實實在在的經濟利益來淡化短時間內無解的海上爭議。同時，以“東盟防長擴大會” “中國—東盟海軍聯演” “北京香山論壇”等機制，提升政治安全領域的互信。四是建立覆蓋面更廣、針對性更強的海洋治理人才培養交流合作機制，培養和造就致力于地區國家和平友好和南海和平穩定的中堅力量，為地區國家之間增進互信、擴大合作打下堅實和持久的人脈基礎。

（作者為中國南海研究院院長、中國—東南亞南海研究中心理事會主席）