天水市新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生態(tài)文明建設的法制突破路徑探析

張文彧 張小軍

摘 要 近年來，天水市農(nóng)村生態(tài)文明建設取得了長足發(fā)展，但統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設依然面臨各種制約因素。其法制突破路徑涉及健全完善農(nóng)村生態(tài)文明建設法治宣傳和政績考核制度、健全完善農(nóng)村生活垃圾處置制度和生活污染防治制度、健全完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用制度和畜禽養(yǎng)殖污染防治制度、健全完善農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治制度和專項補貼制度。

關鍵詞 天水市 新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)村 生態(tài)文明建設 制約因素

基金項目：2018年甘肅省科技廳軟科學項目“基于綠色發(fā)展理念的天水新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生態(tài)文明建設制約因素及突破路徑研究”部分研究成果，主持人張文彧，項目編號：18CX1ZE050。

作者簡介：張文彧，甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學院副教授，研究方向：經(jīng)濟法、思想政治教育等；張小軍，甘肅林業(yè)職業(yè)技術(shù)學院副教授，研究方向：環(huán)境資源法、經(jīng)濟法等。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.201

一、基于綠色發(fā)展理念的新型城鎮(zhèn)化

（一）綠色發(fā)展理念的內(nèi)涵和特征

綠色發(fā)展理念是建立在區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力限度內(nèi)，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，形成人與自然和諧共生格局，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一種新型發(fā)展理念。綠色發(fā)展理念具有四個特征：一是發(fā)展有限性。生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的生態(tài)基礎，區(qū)域發(fā)展必須保持在資源環(huán)境承載能力限度之內(nèi)。二是綠色產(chǎn)業(yè)性。構(gòu)建區(qū)域綠色產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展綠色技術(shù)、建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境保護空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式。三是和諧共生性。人與自然是互相依存的生命共同體，人類只有遵循自然規(guī)律，尊重自然、愛護自然和善待自然，人與自然才能和諧共生。四是綠色優(yōu)先性。堅持綠色優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然優(yōu)先，提供更多區(qū)域優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，發(fā)展綠色金融和綠色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建人與自然和諧共生的區(qū)域新型現(xiàn)代化體系。

（二）基于綠色發(fā)展理念的新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵界定

基于綠色發(fā)展理念的新型城鎮(zhèn)化是指實現(xiàn)區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的國家現(xiàn)代化過程。我國新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，相輔相成。新型城鎮(zhèn)化既是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要基礎和載體平臺，也是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路和核心內(nèi)容。基于綠色發(fā)展理念的新型城鎮(zhèn)化對于更加有效應對農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺，集約節(jié)約利用土地，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化和機械化，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展，突出人與自然和諧共生，不斷提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平都具有重要現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。

二、天水市新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生態(tài)文明建設現(xiàn)狀

天水市位于甘肅東南部，自然類型復雜多樣，生態(tài)環(huán)境脆弱。近年來，伴隨新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，天水市農(nóng)村生態(tài)文明建設取得了長足發(fā)展，天水市頒布實施了《天水市“十三五”環(huán)境保護規(guī)劃》、《天水市生態(tài)屏障建設“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》、《天水市生態(tài)文明體制改革實施方案》、《天水市農(nóng)村環(huán)境保護規(guī)劃》、《加強農(nóng)村環(huán)境保護工作的意見》、《天水市市級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村考核標準》等規(guī)范性文件，開展了生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村創(chuàng)建活動。但尚未從整體上足夠重視農(nóng)村環(huán)境保護和生態(tài)文明建設，環(huán)境污染問題仍然突出，生態(tài)環(huán)境破壞依然嚴重。 農(nóng)村生活污水、農(nóng)民生活垃圾、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物、畜禽養(yǎng)殖污染物、農(nóng)村面源污染等尚未得到有效治理，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量尚未得到全面改善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設依然面臨各種挑戰(zhàn)。

三、天水市新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生態(tài)文明建設的制約因素

（一）農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識不強

近年來，天水市農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護硬件設施不斷完善，垃圾箱、保潔車、垃圾池等設施一應俱全，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和村容村貌煥然一新。但伴隨新型城鎮(zhèn)化，大量農(nóng)村青壯年勞動力外流，導致農(nóng)村生態(tài)文明建設力量不足。 留守農(nóng)民生態(tài)環(huán)保意識不強，生態(tài)環(huán)保主動性不足，農(nóng)民焚燒垃圾等現(xiàn)象依然存在，農(nóng)民對加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的理解和認識不深刻。

同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部存在只注重抓經(jīng)濟建設現(xiàn)象，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護重視程度不夠，保護目標不高、治理措施不力等問題。

（二）農(nóng)村生活污染問題突出

由于新型城鎮(zhèn)化進程中廣大農(nóng)村未能實現(xiàn)與城鎮(zhèn)同步發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然很大。 農(nóng)村環(huán)境保護、生態(tài)文明建設政策和法規(guī)不健全，機制不完善，生活垃圾收集場所簡陋，缺乏垃圾填埋場和污水處置排放設施，普遍忽視空氣污染、水污染等原因，導致天水市農(nóng)村生活污染問題依然突出，嚴重影響新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物污染問題突出

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不斷提高，天水市農(nóng)作物秸稈及殘留農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物大量產(chǎn)生，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用率低，大多數(shù)得不到有效處理，往往在鄉(xiāng)村隨意堆放或焚燒處理，導致污染環(huán)境而且嚴重影響村容村貌。另外，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治設施不完善，畜禽糞便大多隨意堆放，嚴重影響村容村貌。

（四） 農(nóng)村面源污染問題突出

天水市農(nóng)村面源污染問題較為突出，主要表現(xiàn)為種植業(yè)過量施用化肥、農(nóng)藥等要素以及養(yǎng)殖業(yè)畜禽糞便的亂排亂放，導致各類污染物進入地表及地下水體產(chǎn)生嚴重污染。農(nóng)村面源污染既破壞耕地土壤結(jié)構(gòu)，促使土壤嚴重板結(jié)，也嚴重威脅人畜飲水安全和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。嚴重影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和新農(nóng)村建設。

四、天水市新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生態(tài)文明建設的法制突破路徑

（一）健全完善農(nóng)村生態(tài)文明建設法治宣傳和政績考核制度

首先，健全完善農(nóng)村生態(tài)文明建設法治宣傳制度。應配備專兼職法治宣傳員和法治宣傳志愿者，定期開展農(nóng)村生態(tài)文明建設主題宣講、專題培訓、經(jīng)驗交流和典型引路等法治活動，切實提高農(nóng)民，尤其是留守農(nóng)民對農(nóng)村綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設重要性的認識，使農(nóng)民樹立強烈的綠色發(fā)展意識和生態(tài)環(huán)保意識，正確認識和理解新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)保和經(jīng)濟建設的關系，從而自主自愿的參與新型城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村生態(tài)文明建設。其次，健全完善農(nóng)村生態(tài)文明建設政績考核制度。根據(jù)《天水市生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，制定適用于本市行政區(qū)域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府生態(tài)文明建設目標的評價考核辦法。堅持客觀公正、科學規(guī)范、突出重點、注重實效和獎懲并舉的原則，主要評估各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等方面的變化趨勢和動態(tài)進展，生成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綠色發(fā)展指數(shù)。促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委政府和領導干部樹立正確政績觀，進而重點加快提升新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生態(tài)文明建設水平，實現(xiàn)鄉(xiāng)村綠色可持續(xù)發(fā)展。

（二）健全完善農(nóng)村生活垃圾處置制度和生活污染防治制度

首先，健全完善農(nóng)村生活垃圾處置制度。根據(jù)各地新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞實際情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應加大生態(tài)文明建設投入，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，健全完善村民委員會對本村生活垃圾的收集、轉(zhuǎn)運和處置制度。健全村莊保潔制度，從村集體經(jīng)濟所得收益中提取一定比例用于本村日常清潔。村民委員會與村民簽訂門前三包責任書，明確村民的清潔責任。積極開展鄉(xiāng)村星級生態(tài)文明農(nóng)戶、生態(tài)優(yōu)美庭院等創(chuàng)建活動，引導村民形成綠色文明鄉(xiāng)風民風和以生態(tài)效益為核心的幸福觀和發(fā)展觀。 開展生活垃圾就地分類減量和可再生資源回收利用，推進可降解有機垃圾就近堆肥、填埋或沼氣處理；完善毗鄰城區(qū)村莊生活垃圾實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化處理；促進遠離城區(qū)村莊生活垃圾實現(xiàn)鄉(xiāng)村收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運和縣城集中處理。統(tǒng)籌建設和依法保護鄉(xiāng)村生活垃圾收集、處置設施。其次，健全完善農(nóng)村生活污染防治制度。因地制宜建設鄉(xiāng)村集中供水工程，促進城市供水系統(tǒng)向鄉(xiāng)村延伸，毗鄰城區(qū)鄉(xiāng)村推進城鄉(xiāng)供水一體化，建立鄉(xiāng)村飲用水水源保護區(qū)，定期開展鄉(xiāng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測，確保農(nóng)村飲用水水質(zhì)衛(wèi)生安全。合理建設鄉(xiāng)村排水、排污溝渠和鄉(xiāng)村生活污水處理設施，采用新技術(shù)、新材料、新工藝和新設備進行污水處理，推進鄉(xiāng)村生活污水治理能力現(xiàn)代化。推行秸稈綜合利用，積極防治鄉(xiāng)村大氣污染，保護鄉(xiāng)村大氣環(huán)境。

（三）健全完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用制度和畜禽養(yǎng)殖污染防治制度

首先，健全完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用制度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者應妥善處理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物，推進秸稈、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物綜合利用，并加強對秸稈、樹葉、荒草和農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物的綜合利用，不得露天焚燒農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者應科學、合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，改進農(nóng)業(yè)種植技術(shù)和農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、無害資源化利用。縣級農(nóng)業(yè)主管部門應推廣高效生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，推廣生物有機肥、低毒低殘留農(nóng)藥和可降解地膜，實現(xiàn)化肥農(nóng)藥使用量零增長，建立農(nóng)藥、化肥包裝廢棄物的有償回收模式，逐步實現(xiàn)廢棄農(nóng)膜全面回收利用。大力推廣使用電能、太陽能、風能、天燃氣、沼氣等清潔能源。其次，健全完善畜禽養(yǎng)殖污染防治制度。根據(jù)畜禽養(yǎng)殖污染防治的需要，縣級農(nóng)業(yè)主管部門應當會同環(huán)保主管部門科學合理劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)，規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場和畜禽養(yǎng)殖戶應遠離村莊和村民聚集地，并配套建設畜禽糞便、污水貯存、處理、利用設施并保證正常運轉(zhuǎn)。鼓勵和支持規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場和畜禽養(yǎng)殖戶采取種植和養(yǎng)殖相結(jié)合的農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟方式，通過種植業(yè)消納畜禽糞便和污水等廢棄物，實現(xiàn)畜禽糞便、污水等廢棄物的就地就近資源化利用。

（四）健全完善農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治制度和專項補貼制度

首先，健全完善農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治制度。縣級政府應加強新型城鎮(zhèn)化進程中耕地保護治理，對已被污染耕地實施分類管理。對輕度和中度污染耕地，采取調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，治理和修復土壤污染等治理措施；對污染嚴重難以治理耕地，依法將其劃定為特定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域，不再種植農(nóng)作物。其次，健全完善科學合理施用化肥和農(nóng)藥制度。大力推廣測土配方施肥技術(shù)，盡量減少化肥用量，提高肥料利用率，增加有機肥施用量。推廣高效低毒低殘留農(nóng)藥，盡量減少農(nóng)藥使用量，建立安全施用農(nóng)藥制度。大力推廣以蟲治蟲、以菌治菌等生物防治技術(shù)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)業(yè)，建設無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品和有機食品生產(chǎn)基地。再次，建立健全農(nóng)業(yè)面源污染專項補貼制度。充分發(fā)揮政府職能和財政投入對社會資本投入的導向作用，建立農(nóng)業(yè)面源污染專項補貼制度。合理設置農(nóng)業(yè)面源污染防治補貼內(nèi)容和補貼標準，為農(nóng)業(yè)面源污染防治提供政府專項補貼。補貼內(nèi)容為綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)村面源污染控制技術(shù)研發(fā)和推廣；補貼對象為生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模化農(nóng)民專業(yè)合作社，以及推廣農(nóng)村面源污染控制技術(shù)的規(guī)模化專業(yè)企業(yè)。補貼標準為市場補償?shù)牟蛔悴糠帧?/p>

注釋：

康吉平.天水市麥積區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護存在的問題及對策建議.中國綠色畫報. 2017（9）.65-66.

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楊儀青.新型城鎮(zhèn)化進程中的我國生態(tài)文明建設路徑探析.生態(tài)經(jīng)濟.2017，33（10）.222-223.

邵光學、祁琳琳、張超.新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生態(tài)文明建設探析.科學·經(jīng)濟·社會.2014，32（3）.71-72.