試析全球治理的結構性困境問題

摘 要 全球化發展的同時帶來了許多需要人類共同面對的問題，然而當下對全球性問題解決的效果卻不盡如人意，全球治理發展存在的困境問題有很多，但是深究其本源，發現這些困境可以歸結于國家固有的結構性特點，國家內部的經濟結構、權力結構的變動、文化體系間的差異、對現實的國家利益的思考等，是這些結構性因素導致國家在國際體系內的互動產生了矛盾與沖突，在今后關于全球治理的改革中，或許需要回歸到對這些結構性因素的考慮中才能發現真正可以解決當前困境問題的辦法，從而促進全球治理的有效性與公平性這一愿望的實現。

關鍵詞 結構性困境 經濟結構 權限變動 觀念差異 現實利益

作者簡介：姜珮瑤，上海海洋大學海洋文化與法律學院行政管理系。

中圖分類號：D52 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.164

“全球化”作為一種必然的歷史進程，表現為在世界范圍內主要因科技的進步、經濟往來的增強形成的涵蓋經濟、生態、文化、犯罪等幾乎涉及到所有社會活動領域的互動，其深刻地影響了人類社會的演進。“全球化”的發展使得日益增強的互動變得更加不可分離，伴隨而來的全球性問題不僅日益增加，而且也更為復雜，解決問題的必要性也愈發突出。“全球治理”是一種針對解決全球性問題的需要，其不斷興起不僅是對“全球化”的反饋，也是應對全球性問題所必須面對的現實。“全球治理”意味著需要相應的管理機制，從而在國際社會中發揮協調和組織的作用。針對全球性事務而設立的國際組織如今已有不少，聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿易組織，再到跨太平洋伙伴關系協定、亞太經濟合作組織等，不勝枚舉，如今，也出現越來越多的非國家行為體的組織參與到全球性事務中。

然而，當下全球性問題的解決卻不盡如人意。恐怖主義泛濫、核威脅與擴散、氣候變暖造成的生態惡化、國際經濟環境波動造成相關金融危機、能源與糧食安全危機……這些問題至今看來不僅沒有得到充分解決，還在某種程度上不斷惡化并引發其它問題的產生，當前國際關系格局日益變得復雜，與全球性問題引發的危機不無聯系，兩者可以說是相互作用，可見，對全球治理改革的需要變得更為迫切，也說明在適應多變的國際形勢的同時對全球治理體系與機制的改進會面臨很多困境。基于前人對全球治理及其變革存在的障礙已做大量研究，筆者發現，或許對于當下全球治理所存在的困境問題而言，在某種程度上，可能最終都歸咎于所謂的國際體系的結構性問題。以下則是筆者的一種思考。

筆者認為，所謂當代國際體系格局中的“結構性問題”，是指作為個體的國家其內部特性以及原有的國際社會秩序制約了國家在整體的國際體系格局中角色的扮演，經濟體制、文明的性質等作為國家本身的特性，以及至少自冷戰后形成的國際社會秩序成為當下國際社會轉型的某種路徑依賴，是在全球化背景下的21世紀權力結構的變化以及改進全球治理的關鍵因素。

筆者將擬分析四種關于當下全球治理存在困境的四種結構性問題。

一、國際體系中存在的經濟結構性問題

當前，已有大量關于因中國、印度、巴西等新興發展中國家的崛起而以美國、歐盟為主的西方國家的力量逐漸式微導致國際體系格局改變的分析，多認為是這些新興發展中國家的崛起挑戰了以美國為首的西方國家基于二戰后建立的世界政治經濟秩序，尤其是使得今天世界政治與經濟的中心逐漸向東方轉移，在一定程度上打破了原有的西方發達國家的既得利益。的確，這其實是經濟全球化帶來的不可避免的后果，而發達國家在推動發展中國家更多地參與全球治理所做的種種努力，其本身就是發達國家在應對因經濟全球化導致資本流入原先第三世界以及自身面臨傳統勞動密集型產業失去原有競爭力的危機的一種“自救”行為。

發達國家與發展中國家各自經濟體制的不同決定了其發展本國經濟的邏輯和方式不同，以美國、歐盟為首的西方發達國家是資本主義的經濟體系和自由主義經濟制度，重視競爭的公平性，而目前以中國為代表的部分發展中國家的經濟體制在一定程度上屬于國家干預型，至少不是完全的自由市場經濟的模式，這就意味著發展中國家可以借用國家權力對自己國家的企業進行相關補貼，或者中央政府直接承包一些重要的基本產業，對其進行直接的控制，提高了和發達國家的企業展開在特定商品的競爭力，這對發達國家是不利的，這也同時是全球民粹主義復興在全球化發展中導致資本、產業的轉移，造成對發達國家部分利益以及相關利益群體的損害的一個體現。自由競爭與國家干預作為國家經濟體制的特點，從結構上影響了國家經濟發展的模式，兩者之間存在的矛盾便不可避免地加劇了經濟全球化進程中的貿易摩擦。

自冷戰結束后，由于主要是以美國為首的西方發達國家主導世界運行的秩序與規則，因此，在全球化的過程中，發達國家是根據新興崛起的發展中國家在諸如跨國的經濟競爭中對自身造成的影響來重塑國際秩序的規則，為了維護自身的利益，發達國家逐漸將全球治理的角色更多的賦予發展中國家，使發展中國家不斷融入國際社會而逐漸放開經濟市場，發達國家企業的競爭條件逐漸得到保障，從而減輕國家對經濟的干預度，提高關于經濟貿易競爭方面的公平性，使其更加符合國際規范，防止因國家權力的介入使得資本更容易流向發展中國家，減弱發達國家的競爭優勢，損害發達國家的利益。發達國家如今極力倡導并說服發展中國家積極參與全球治理，并且限制發展中國家以國家權力介入的方式排擠發達國家的企業，規范其經濟競爭的方式，對于那些愿意與國際社會展開更多合作的國家，國際組織會為其提供更為便捷與優惠的貸款，“采納了國際標準的國家會從國際評級機構的評級中受益”。 實際上，擴展全球治理的角色參與以及通過優惠政策鼓勵發展中國家開放貿易，對發達國家和發展中國家來說都有益處，發達國家的企業可以在更為公平的競爭環境中以其先進的技術獲得競爭力，而發展中國家因不斷開放市場使其較好地被容納進國際社會，提高其話語權，并且憑借優惠政策的支持以及低廉的成本尋找有利于自己的市場。然而，合理的制度以及公平性的保障是關鍵，原先由西方主導的全球經濟貿易規則并沒有結合實際的經濟發展情況及時進行調整，制度的有效性沒有得到保證，伴隨金融危機的沖擊，近年來全球范圍內的貿易保護主義仍持續不減，一些發達國家也是如此，從而降低了現有國際經濟組織諸如WTO的公信力，從根本上并沒有解決因經濟結構造成的貿易摩擦沖突。另外，在針對技術壁壘、反補貼等貿易摩擦方面應達成的共識同樣需要貿易往來的國家其意愿接受與明確落實，否則雙方的利益都無法實現。

二、新興崛起國在全球治理中的權限不平衡

全球治理作為一種制度協調手段，有效性和公平性不可或缺，戴維· 赫爾德認為，“參與的增加、社會公正的優先、可持續性的集中”是有效進行全球治理的三條重要原則 ，可見，參與全球治理需要一種制度性權力予以保障。筆者結合曲博教授提出的“權力大小分配發言權和代表權”以及“根據問題性質設計制度功能” 觀點，認為所謂制度性權力，是參與共同機制的國家行為體結合當下面臨的問題，根據實力大小和其受此問題影響的程度設計合理的制度規范，行為體賦予相應的權力與責任，要求保障其利益的同時也要承擔相應的義務。全球治理作為對全球化不斷演進過程中所存在問題的調整方式，根據因國家發展情況不同導致國際秩序的變化而進行一定的轉變，由于一部分發展中國家的崛起，使得其權力在一定程度上得到了增長，國際權力的結構因此產生變化，這對國際體系與格局的發展造成了影響，崛起國也就不可避免地被訴求參與到更多的全球性問題的解決中去，但是要保證其承擔的責任需要和決定權限相當，毋寧其參與所獲得的利益，而從現實與結果可以看到，新興崛起國被要求承擔的責任與相對應在參與全球性事務中被賦予的主動權以及相關利益在某種程度上是不對等的，現有的治理體系中，不論是在金融治理體系中，還是環境治理等全球性問題中，發達國家仍作為主導現有國際秩序的主要領導者，在轉變全球規則時仍以自身的意志為主，優先服務于自己國家的利益，即使中國的話語權及影響力近年來不斷提高，但還是有相當龐大數量的發展中國家需要一同承受改革對其造成不利的影響，且對規則的改變幾乎沒有話語權。

可以發現，即使當今存在新興崛起國造成權力結構一定程度的變動，但是基于當今的國際社會秩序仍未完全從以西方發達國家為主導的模式轉變為多元主體共同主導的模式，因此，全球治理改進的制度邏輯沒有完全轉變，國家參與全球性事務的發言權并沒有完全適應國際格局的變動而使其權限做出相應的調整與匹配，“多行為體、多層面全球治理體系的興起似乎并沒有為發展中國家創造出有效參與全球治理制度的空間” ，這也是原有國際體系結構應對新興崛起國造成國際環境變化的調整能力不足的體現。另外，國家間實力的差異本就使得在權力分配的結構中不均衡，從而導致全球治理體系中民主性的缺乏。

三、觀念的異質性造成的結構性問題

由于當今亞洲在經濟方面的騰飛的確卓有成效，尤其是中國近40年來快速的發展令世界震驚，并且從當下的 “中國威脅論”、外媒稱一帶一路是中國版的“馬歇爾計劃”等表述中可以看出西方發達國家對中國崛起的擔憂以及對中國行為的警惕。

從當今國際格局的變化來看，中國作為發展速度最快以及效果最出眾的發展中國家，其無疑是為其它發展中國家提供了較為有效的學習經驗，事實上目前也吸引世界上其它發展中國家逐漸向中國學習治理與發展模式，然而，或許這在一定程度上挑戰了以美國為首的西方發達國家一度主導的觀念與模式。西方發達國家所主導的是自由主義、文化普世主義，宣揚“自由、平等、個人主義、民主、法治以及私有財產” 的理念，盡管發展中國家走向現代化進程中受到全球化帶來的文化、理念等的沖擊，逐漸容納與接受西方文明主導下的國際規范并走向發展的道路，但是各個國家的國情并不一致，原來以西方意志為主的國際規范的適用性也與其有所出入，尤其是中國作為新興崛起國，其在經濟、科技、軍事所取得的進步，作為一個范本“向國際社會輸入了一些新的價值理念” ，同時伴隨東亞經濟逐漸繁榮，“物質的成功帶動了對文化的伸張，硬實力衍生出軟實力” ，東亞國家也因適合自身的發展模式加強了對自身文化的認同，同時，以歐美為主的發達國家因多種原因造成力量的相對式微，其歐美模式與東亞模式所體現的觀念異質性的沖突得以放大，這說明在不同語境下推動全球治理發展的不易。

另外，當今中東格局的混亂與伊斯蘭“原教旨主義”的興起也體現了文明異質性在全球治理中存在的問題。第一次、第二次世界大戰之后，中東地區受到現代化沖擊開始其現代化進程，開始學習西方的模式，然而，政治現代化打破了其原有的在伊斯蘭文化中“政教合一”的傳統，且中東各國在走向經濟現代化時，由于沒能及時協調傳統經濟及其倫理的關系，出現了嚴重的貧富分化、經濟停滯、腐敗等現象，造成了社會矛盾的不斷累積。當現代化作用于政治、經濟、文化等方面時，由于宗教已經對社會產生深刻的影響，而現代化作為一個“外生之物”明顯根基不足，因此，發動社會變革因宗教而存在嚴重的阻礙 ，這也說明伊斯蘭復興運動的背后是受到西方現代化沖擊產生的與宗教傳統不相適應。同時，中東地區所涉及的大國間的博弈以及兩個文明間的互動進程和結果造成讓人們更傾向將沖突歸咎于伊斯蘭文明與西方文明之間的差異，伊斯蘭文明內部以及其與西方文明間頻繁的暴力沖突導致大量難民涌入西歐國家，為其社會治安造成困擾，加劇右翼民粹主義勢力的抬頭，滯緩了歐盟背景下歐洲一體化的進程，“一體化”體現的是國家間通過協調共同參與治理的過程，在一定程度上實行統一的發展政策，而右翼民粹主義的加劇則破壞了歐盟國家共同參與的積極性，同樣阻礙了全球化背景下全球治理的推進。

四、國內現實利益制約全球治理的發展

經濟全球化的不斷發展導致世界經濟的聯動性增強，使得在應對國家經濟危機時極易引發全球性的經濟波動，以及對資源的過度使用和破壞使得對可被視作全球性公共產品的環境造成了污染，同時恐怖主義的泛濫造成移民問題等，這些問題說明國家作為個體已無法獨自解決這些挑戰，只能被動地應付，當這些挑戰需要由多個國家行為體共同應對時，則在一定程度上使國家邊界變得模糊，民族國家的主權有一定的削弱。即使如此，當今世界格局體系的運轉仍離不開“民族國家”概念所構建的國際關系。因此，對于國家行為體在參與全球治理時，仍以本國的現實利益為主要考量，全球治理作為一種對全球性資源分配的調整，使得基于民族主義的傳統主權精神，國家行為體不得不偏向于對現實性的資源相對更多的聚攏。也正因為如此，在推動全球治理方面，即使以美國、歐盟為主的發達國家呼聲很高，但是實際的行為卻因國家實質利益受到制約，諸如自特朗普政府執政以來，美國推行全球治理的發展發生了明顯變化，是陸續退出了一些國際機構與組織：TPP、巴黎協定、聯合國教科文組織等，且于2018年10月17日啟動退出萬國郵政聯盟的程序，以及威脅退出WTO，不論是TPP、巴黎協定還是WTO，美國認為其內容都在一定程度上損害其所謂在制造業、能源利用、以及郵政行業等方面的經濟利益，雖然美國退出這些機構組織主要是以特朗普的意志為轉移，但足以說明其邏輯出發點仍是考量美國自身的利益。同時，國家內部的分歧也制約了全球治理的進程，例如，奧巴馬在任時期，曾一直積極推動并堅持其他全球性力量能夠更為主動地承擔共同解決全球性問題的責任，尤其是呼吁中國應該在全球安全維護、環境治理方面扮演更為重要的角色。但是，囿于國內部分因素的制約，其主導的全球治理改革仍存在困難。最常見的諸如來自選民的壓力，對于那些偏向貿易保護主義的選民而言，“其意愿就構成了對美國推行多邊商業自由化的壓力”，或者是參與某些決策需要在野黨支持時，執政黨就不得不進行再三斟酌，“圍繞《京都議定書》的經驗表明，有關全球變暖的任何主要條約均需共和黨的合作才可以完成。” 可見，美國對推進全球治理發展態度的變化受限于國內經濟態勢以及執政黨的政治意愿等綜合因素，這導致其與其它國家就全球性問題達成的共識存在不穩定的出入情況，影響了共同推動全球性問題的發展以及參與解決的進程。另外，西歐因經濟全球化導致資本、產業的轉移，以及恐怖襲擊頻發、戰亂造成非法移民的涌入帶來社會治安的問題等，其不僅沒有提高對全球化的熱情，反而產生一定的抵觸情緒，歐洲極右翼民粹主義的復興與此不無聯系，這些問題從而導致推進全球治理速度減緩以及在多國協調、達成共識的過程中存在分歧影響協作的有效性。

五、結語

可以發現，首先，經濟、文化觀念等作為國家存在的必備要素，其固有特性作為影響國家行為和方式的邏輯出發點，已經限定了國家在運轉其內部治理機制和在國際社會中扮演的角色以及應對國際環境、權力結構發生變化的反饋，這可以被視作一種“結構性”制約；其次，在全球化的背景下，國家間的互動情況影響了全球治理的發展，而國家間的互動可以理解成根據其他行為體的行為方式調整自身的行為并影響其他行為體的回應，是在多個行為體組成的體系內部的調試，在整體的體系內，行為體的行為和方式作為一種參照，構成了影響其他行為體的行為和方式的環境，不同的行為體之間在一個系統內相互作用，從而說明體系內部之間關系的互動本身可以作為一種結構性要素對行為體造成了影響；同時，觀念的異質性使得國家間沖突難以調和，從而破壞了共同參與治理的積極性；另外，國家是理性的，對現實利益的訴求制約其行為的實施，即使參與全球性事務的解決需要讓渡部分主權實現對于全球社會而言共同的利益，但是國家的利益仍是最終的利益落腳點，這也作為一種結構性制約影響全球治理的進程。綜合上述分析，當今全球治理改革存在的困境可以歸結為結構性因素對其造成的影響，我們可能需要通過回歸國家本身的特點來找到當前全球治理存在問題的根本原因所在。

注釋：

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