養老院審批降門檻

郭鵬

取消養老機構設立許可，全面放開養老服務市場，有利于促進更多社會力量投身于養老事業和養老產業，有效緩解人口老齡化帶來的養老需求壓力。

近日，民政部發出通知，要求各級民政部門不再受理養老機構設立許可申請，這也就意味著今后開辦養老院，將不再需要民政部門審批。“取消養老機構設立許可后，設立民辦公益性養老機構，依照《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定，依法向縣級以上地方政府民政部門申請社會服務機構登記?！?/p>

有養老產業業內人士認為，取消養老機構設立許可，全面放開養老服務市場，有利于促進更多社會力量投身于養老事業和養老產業，有效緩解人口老齡化帶來的養老需求壓力。

在放寬養老市場準入后，可以預見的是，有一大批養老機構或將誕生。對此，山東省金鄉縣民政局社會福利科科長沈娟在接受《民生周刊》記者采訪時表示，取消許可制度，并不意味著不符合標準也可以辦養老院，他們同樣需要接受相關部門的監管。

養老機構設立從“許可”變成“登記”，從“嚴進”調整為“寬進、嚴管”，“這對各個相關職能部門加強與完善事中事后監管機制提出更高的要求?！鄙蚓暾f。

調整變化大

養老機構有其特殊性，此前，要經營養老機構，僅有工商營業執照是不夠的。

《民生周刊》記者了解到，為促進養老機構健康發展，民政部于2013年6月公布了《養老機構設立許可辦法》。其中，對設立養老機構，提出了包括“有符合國家環境保護、消防安全、衛生防疫等要求的基本生活用房、設施設備和活動場地”等在內的6個條件。

有分析對此指出，實行養老機構設立許可模式，是一種前置性審批程序，通過標準化和規范化的準入條件限制，提高了投資準入的門檻，也降低了進入銀發行業的效率，極大地挫傷了資本進入養老產業的信心和勇氣。

沈娟告訴記者，金鄉縣近年來僅增設了一家民營養老機構，“并不是金鄉縣的養老市場不需要，而是此前嚴苛的準入許可制度，讓許多社會資本望而卻步?！?/p>

事實上，目前我國正面臨養老服務供給缺口較大的事實。有數據顯示，截至2017年底，我國60周歲及以上人口2.41億人，占總人口比例高達17.3%，但是全國各類養老床位合計744.8萬張，每千名老年人擁有養老床位僅30.9張，與2.41億這一龐大的老年人口數相比，特別是與4000多萬失能半失能老年人的需求相比，總量仍然存在較大的缺口。

因此，有觀點認為，養老機構設立許可制度，有“前期把關”的優越性，有助于解決資本進入“基因性缺陷”的短板，并以審謹性和嚴格性來體現行業的特殊性。

然而，嚴進的認識錯覺容易形成路徑依賴，并對后續的管理帶來極大的影響，結果往往“重前期審批，輕后續管理”，養老機構尤其是民營養老機構往往問題較多，亂象橫生。同時，為了獲得一張準入的“身份證”，各種暗箱操作和權力尋租也會滋生蔓延，“特許性管理”則往往遺患無窮。

一時間，取消養老機構設立許可，已經成為業界的共識。

注重“過程管理”

如今，取消養老機構設立許可已成為現實。市場放開了，門檻降低了。于是，有人提出質疑，擔心一旦“開閘放水”，勢必“洪水泛濫”。也有人認為，只要后續監管措施跟得上，再加上市場自身功能的發揮，市場主體依然遵循著誠實守法的邊界，市場秩序就不會變得混亂不堪，可以保持著最基本的穩定。

據了解，民政部此次發出的通知明確強調，要加強養老機構事中事后監管，創新養老機構管理方式，推動建立養老機構綜合監管制度，并要求各地探索建立健全養老服務信用評價、守信激勵、失信懲戒等信用管理制度。

“所以說，不是市場放開，我們就不管理了，反而是要下更大的力氣來監管。”在金鄉縣民政局工作多年的沈娟告訴記者，接下來，當地民政部門會聯合消防、衛計委、食藥監等部門聯合檢查監管。

中國社科院社會學所研究員唐鈞曾對媒體表示，“取消設立許可”是把以往嚴防死守的“入圍門檻”降低了，今后的重點在于養老機構日常經營活動中的“過程管理”。所謂“過程管理”，從宏觀層面說，是各級各類政府部門以及政府委托的第三方從外部進行的評估、管理和監督，從中觀和微觀層面，是養老機構與工作人員的監督管理和自律。

從政府治理思路與改革創新層面來看，也有相關人士認為，養老許可改為備案登記是我國政府治理思路的重大轉變，也是對簡政放權政策的具體落實。以此為切入點的治理轉型，必然會激活一池春水，最終成為惠及民生的善策，并為其他領域的改革提供思路和借鑒。

政府仍需提供基本養老服務

“民辦公益性養老機構需要在民政部門登記備案，而營利性民辦養老機構僅需在工商部門登記即可，這就加大了民政部門的監管難度，可能會出現有些民辦養老院都開業了，民政部門卻不知道它存在的情況?！鄙蚓陮Υ擞兴鶕?。

記者在采訪時，也有受訪者提出了他們的擔憂，取消設立許可，相當于將養老行業更多地交給了市場，可是那些由于服務質量不高而被市場淘汰的養老機構，它們一旦倒閉，已經入住的老人該何去何從？類似諸多監管難題，還需要相關監管部門認真對待。

盡管養老機構將會隨著政策的調整，如雨后春筍般涌現，但是“市場之手也會失靈，這在農村或偏遠地區最為明顯”。有業內人士表示，營利性養老機構根本無法進入農村，“他們也不想進入農村市場?！?/p>

所以，民政部政策研究中心主任王杰秀認為，對于農村和偏遠地區等市場不愿提供和無力提供服務的地區，以及為失智老人提供養老服務等市場不愿進入的領域，政府應該提供基本養老服務。他認為，我國在推進養老服務社會化時，應始終保有一部分公辦公營養老機構，確保為特困老人等特殊群體提供福利性養老服務。