國外政府采購監督機制對我國高校政府采購內控管理的啟示

鄭曉明，鄭召義，王繼強

國外政府采購監督機制對我國高校政府采購內控管理的啟示

鄭曉明，鄭召義，王繼強

（北京信息科技大學 資產管理處，北京 100192）

隨著我國高校政府采購規模的逐年增加，國家對于高校政府采購內控管理提出更高的要求。通過對美國、德國、英國、韓國、新加坡等國監督機制的歸納對比，發現我國高校政府采購內控管理存在的問題并提出改進建議。

政府采購；采購政策；內控管理

隨著我國經濟的快速發展和經濟總量的擴大，國家對高等教育的支持力度也逐年增加。如何使高校政府采購最大限度滿足辦學和科教研需要，加強內部控制與管理，減少浪費，提高質量，是擺在我們眼前的重大課題。我國政府采購起步晚，發展不及歐美發達國家，因而仔細研究國外政府內控制度，對改進我國高校政府采購內控管理是很好的啟示和借鑒。

1 發達國家內控管理的特點

發達國家內控管理主要體現在他們的監督機制不但體系完備，而且可操作性強，大力發展信息化、電子化，監督全面，追責到位。具體到不同國家，又兼具不同特點。

1.1 美國政府采購監督機制的特點

美國政府采購已有幾百年的歷史，也是目前世界上制度相對完善、可操作性較高的政府采購。美國的監督機制主要有三個特點，即完備的法律、權力的制約和追責制度。從1761年通過的《聯邦采購法》至今，有關政府采購的法律法規已經達到4000多個，構成了體系復雜而又相對完善有效的政府采購體系[1]。除了《聯邦采購法規》《聯邦財產與行政服務法》等核心法規之外，還有《合同糾紛法案》《反回扣法》《聯邦采購文件管理規定》等配套法律。完備的法律體系，使政府采購的執行有理有據，可操作性大大提高，也為政府采購的監督管理提供了重要依據和支撐。

多層次、立體化、權力相互制約的分權監督模式是美國政府采購監督工作的特色[2]。美國聯邦政府采購的監督管理主要靠四個機構：一是聯邦會計總署，類似我國的審計部門，可以審計全部采購文件，且兼顧接受供貨商的投訴質疑；二是行政管理與預算局[3]，類似我國的財政部門，主要負責日常管理和預算制定。這兩者也是美國政府采購的立法監督和行政監督部門。此外還有司法監督機構，主要有聯邦索賠法院和合同上訴委員會，社會監督主要依靠監察辦公室。

美國政府采購還有個特點就是“合同官”制度。合同官在采購方面有充分的自主權，評審專家的意見只是合同官決定的參考。合同官可以直接授予小額采購合同，也可以根據情況確定采購方式和采購程序[4]。與其權力相對等的是合同官對采購的全權負責，一旦采購被發現問題，即使合同官已經轉崗或退休，也會被追究法律責任。“權責對等”的追責制度在很大程度上規范了采購行為和防止腐敗發生。

1.2 德國政府采購監督機制的特點

德國政府采購歷史悠久，政府采購涉及的范圍更廣，德國政府采購的監督也如其民族性格一般嚴謹。

實際上德國并沒有專門的政府采購監督管理機構，德國的政府采購主要靠采購單位的上級部門向下監督，結合公共采購辦公室和審計部門的管理和監督實現，歐盟委員會是德國最高級別的監管機構[5]，負責接受和答復各類投訴和質疑。

德國對采購人員的培養和建設是十分重視的，不僅重金打造多面手人才，還設立系統的培訓和專業化考試，所有人員必須通過考試持證上崗[6]。

此外，德國政府采購的信息化、電子化十分成熟，這不僅能提高政府采購效率，降低企業成本，也使政府采購全過程更加透明，便于監管。

1.3 英國政府采購監督機制的特點

英國政府采購監督機制的最大特點是風險的防范。為了避免和減少有形損失，英國非常注重從采購程序上防范風險，對采購項目實行全流程的風險管理[7]。從采購的各個環節抽取專業人員組成風控小組，對政府采購的重點環節和領域進行風險識別和預判，評估后還要給出應對策略和方法。

英國政府采購監督機制的另外一個特點是從總審計長到公共支出委員會的層層監督。此外，英國也十分重視信息化手段，善于使用電子化招標手段，使采購過程更加透明。

1.4 韓國、新加坡政府采購監督機制的特點

韓國政府采購有一個突出特點，也是其監管的有效手段之一，就是韓國政府采購電子化程度非常高。韓國用了幾年時間建立了一套政府采購電子化系統KONEPS，從此，韓國政府采購的信息化已達到世界先進水平。KONEPS系統的投入使用，實現了采購透明化，節省了資金成本，防范了因權力產生的采購腐敗。因而越南、蒙古等國紛紛向韓國取經，引進KONEPS系統為本國政府采購服務。

新加坡財政部自2000年開始使用GeBIZ政府采購網，實現從發布信息到完成支付全過程網上操作。新加坡對公務人員待遇之高是世界公認的，同時對腐敗的懲處力度也很大。卓有成效的防腐倡廉機制是采購法規的保障。

2 我國高校政府采購的內控管理的現狀及問題

2.1 我國目前政府采購的法律法規不夠完善

有法可依是內部控制的出發點，完善的法律體系是內控管理的根本保障。我國現行的《政府采購法》2003年才開始實施，迄今為止，有關政府采購，尤其是針對政府采購內部控制的法律法規屈指可數。這與發達國家相比，差距還很大。高校政府采購是一個高風險的領域，而高校內控管理的成體系的規章制度少之又少。近年高校經濟案件時有發生，暴露出高校內部控制管理的漏洞和缺陷。中央巡視組在高校巡查過程中發現的政府采購環節中的問題很多是由于沒有完備的制度指導、約束和監督而導致。

2.2 政府采購電子化、信息化還有待提高

電子化、信息化的高科技手段可以最大限度減少權力對過程和結果的干預，使采購過程更透明，更加公開、公平、公正。以北京市政府采購中心查詢平臺為例，目前只有查詢功能，無法實現網上下單、采購、支付功能，這已經落后于上個世紀的KONPES和GeBIZ很多年。政府網站尚且如此，高校就更少有具備功能完善的綜合性采購平臺。招標依然需要委托代理現場組織，通用設備的采購還是電話聯系供貨商，個別高校依然采用手工錄入的報表形式。這樣的工作方式不僅費時費力，還容易出現差錯疏漏及權力腐敗。

2.3 監督人員配備不足，監督手段不完善

對政府采購的監督應該貫穿于整個采購的全過程，從采購計劃編制、采購實施到驗收入庫、付款缺一不可，但全程監督采購需要大量的人力、物力和財力。而實際情況是，監管更多限于評標過程，對于前期采購計劃的編制和后期工作無法全程參與，更有甚者將標書編制的規范性審查監督全部甩給代理公司。導致監督力度不夠，甚至人不到補簽字，監管流于形式。這樣的監管盲區，使得個別人故意將采購項目拆分，規避集中采購；或者讓供貨商編制采購計劃，限制他人投標，以從中謀取個人利益。

2.4 政府采購隊伍建設急需加強

物資采購不是高校的核心工作，高校里從事政府采購的工作人員不多，多數高校并未設置專門的內控管理人員，身兼多職、不相容崗位不分離現象仍然存在，采購人員除了采購工作，還要負責簽訂合同、監督審核、票據登記、驗收入庫、檔案管理、數據報表等流程，工作內容冗雜，崗位的設置對高端專業人才不具吸引力。

高校普遍將采購人員列為行政崗，而非專技崗，一般3~4年就聘任一次，人員流動性大，新人接手從熟悉業務到掌握工作技能需要時間，轉崗過于頻繁會降低工作效率。采購工作需要熟悉了解采購政策法規，掌握采購流程和監管重點，是個專業性很強的工作。

從管理角度上看，加強監管力度、有效提升采購工作人員的專業水平和道德修養也極為重要。

3 如何借鑒國外監督機制

內控管理作為政府采購制度的重要組成部分，是實現政府采購依法有序開展的重要保障。近年來，在高校政府采購中出現的一些問題，暴露了在內控管理上還有不足和需要改進的地方。在政府采購內控管理層面，無論是理論上還是實踐上，我國還落后于發達國家。在這方面，國外政府采購的先進監督機制值得學習和借鑒。

3.1 完善制度，使內控管理有據可依

首先，根據國家法律法規盡快制定本校政府采購及內控監督的內部管理規定，并組織校內涉采人員集中學習，做到每個采購人員心中有法，手中有度。

再者，聯動校內財務、科研、教務等部門制定操作性強的流程細則，以工作流程的形式培訓具體采購人員，推動政府采購工作實施起來更加規范。

3.2 加強培訓，全面提高人員素養

高校應建立一支具備較高素質的政府采購隊伍，以專業性、服務性、廉潔性作為隊伍建設的核心宗旨[8]，將職業道德修養和專業勝任能力作為選拔任用的第一要素。加強道德教育，定期巡查，對違反職業道德的行為及時制止，并加以嚴懲。

再者，設置專技崗位，減少內部調崗情況的出現，降低聘任對采購工作的負面影響。此外定期組織采購人員繼續學習相關法律法規和業務知識，創造調研、座談、討論的機會，督促采購人員主動提升專業技能和業務水平。

3.3 加快步伐，全力打造信息化平臺

我國高校在政府采購信息化平臺建設方面仍處于起步階段，整體水平不高，如能在全國或者各省打造信息化平臺，有利于采購項目的全過程信息公開，促使監督環節前移，提高監管水平；同時建立信息化的內部信息平臺，通過信息化手段加強對政府采購活動的動態監督[9]，可以全面提高政府采購活動的透明性，避免浪費節約成本，增加部門協同合作，提高政府采購服務的效率與滿意度。

3.4 優化結構，權責對等，交叉監督

必須加大對政府采購的支持力度，配備專業人員，不相容崗位分離，確立崗位間制衡原則，要在事前、事中、事后分別采取有針對性的監督措施，三個環節的監督形成閉環，對采購形成共同約束的立體監督[10]，確保高風險采購環節多人參與，日常管理和專項檢查相結合，時刻保持警惕。

核心人員應定期輪崗，明確責任人，權責對等，誰簽字誰負責，追責到底，防范權力腐敗問題，規范采購流程，提高效率。

總而言之，高校政府采購內部控制工作應本著全面性、重要性、制衡性、效益性、適應性的原則，從機構設置、權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督的機制，在保證公平、公開的同時兼顧采購效率[11]。落實兩個主體責任，加強采購監管[12]，夯實內控管理，使高校政府采購減少浪費，科學配置資源。

[1] 呂漢陽，史丁莎.美國政府采購法律體系簡介[J].招標與投標，2016(9): 44–46.

[2] 樓恒，崔國煜，倪志良，等.政府采購監督機制的國際比較和經驗借鑒[J].財政監督，2017(5): 15–18.

[3] 高瑞.美國政府采購監督機制對我國的啟示[J].中外企業家，2014(10): 265–266, 268.

[4] 文鋒.美國“合同官”制度對于推動政府采購監管轉型的啟示：結合山東省泰安市政府采購專管員制度實踐[J].財政科學，2017(4): 121–126.

[5] 白留杰.德國政府采購法律制度[J].中國政府采購，2007, (10): 11–12.

[6] 田璐，王杰，梁勇，等.國外政府采購政策對我國高校政府采購的啟示[J].實驗技術與管理，2014, 31(6): 252–255.

[7] 梁晉.英國政府采購特點及啟示[J].中國招標，2016(2): 19–21.

[8] 曾世峰.基于高校招標采購內部控制建設思考[J].內江科技，2018, 39(4): 16–17.

[9] 刁節文，王晨蕾.建立健全高校政府采購內控制度的幾點思考[J].改革與開放，2015(22): 125, 128.

[10] 王曉華，王杰.高等學校資產管理與績效評價[M].北京：經濟科學出版社，2015.

[11] 趙怡紅.高校政府采購內部控制研究[J].工程經濟，2018, 28(3): 54–56.

[12] 趙莉平.高校政府采購內部控制面對的問題及對策[J].經貿實踐，2018(5): 230, 232.

Enlightenment of foreign government procurement supervisory mechanism to internal control management of government procurement in Chinese universities and colleges

ZHENG Xiaoming, ZHENG Zhaoyi, WANG Jiqiang

(Department of Asset Management, Beijing Information Science and Technology University, Beijing 100192, China)

With the increase of the scale of government procurement in Chinese colleges and universities, the state has put forward higher requirements for the internal control management of government procurement in colleges and universities. By comparing the supervisory mechanisms of the United States, Germany, Britain, Korea, Singapore and other countries, this paper finds out the problems existing in the internal control management of government procurement in Chinese colleges and universities and puts forward some suggestions for improvement.

government procurement; procurement policy; internal control

F253.2

A

1002-4956(2019)07-0274-03

10.16791/j.cnki.sjg.2019.07.068

2018-12-08

北京信息科技大學2018年度高教研究課題項目（2018GJYB05）

鄭曉明（1983—），女，山東煙臺，碩士，講師，主要從事政府采購和管理工作.E-mail: zhengxiaoming@bistu.edu.cn