憲法平等原則下保障殘障兒童公平義務教育探析

敖 靖

四川大學，四川 成都 610207

黨的十九大報告強調辦好特殊教育，實現“弱有所扶，幼有所養”目標后，殘障兒童教育問題再次引人關注。2019年3月，在全國政協十三屆二次會議上，新東方教育集團董事長俞敏洪、民進中央副主席朱永新等多名政協委員分別提議，要通過建立“特殊兒童信息系統”、開展入學評估及提高入學率等多種方式，切實保障殘障兒童享有公平義務教育。安徽殘聯黨組書記高莉在十三屆全國人大二次會議中建議，要加快殘障兒童特殊教育立法，最大程度補齊殘障兒童義務教育發展短板。如何實現殘障兒童更好享有平等義務教育權成，為新時代踐行憲法平等精神、推進社會公平正義的重大課題。

一、殘障兒童享公平義務教育之憲法證成

（一）憲法的形式平等、實質平等與非反向歧視

《憲法》第33條關于平等權的規定，為保障適齡殘障兒童享有公平義務教育權提供根本法依據，強調了實質平等與形式平等的統合。

首先，憲法平等原則下的形式平等，不足以實現殘障兒童的平等義務教育權。形式平等注重殘障兒童享受教育機會及獲取優質義務教育資源的公平，任何教育機構不得歧視對待殘障兒童，這為起點型平等。但因未充分考慮殘障兒童先天或后天弱勢對無差別權利行使的阻礙，實效限于法律上的表面平等。由此，應合理差別對待殘障兒童以推動實質平等。切實評估殘障兒童不同致殘因素，給予特殊照顧并賦予更廣泛法律輔助權利。力求殘障兒童克服殘疾弱勢而切實享受平等權利，實現事實上平等。同時，殘障兒童的特殊照顧權并不構成反向歧視。其一，憲法上的形式平等禁止不合理區別，合理區別則是實質平等的應有之義。[1]其二，給予殘障兒童的特殊照顧傾向補償性質，彌補殘障兒童因自身殘疾及外部社會障礙對其平等權利的不公剝奪。其目的并非追求殘障兒童優勢，而是善意的避免相對弱勢，并不構成對強勢群體（非殘障兒童）的反向歧視。

（二）憲法的平等受教育權與不歧視

《憲法》第46條關于公民受教育權規定及第45條“公民獲物質幫助權”的規定，賦予殘障兒童享公平義務教育的權利主體地位，并規定國家培養殘障兒童全面發展及提供物質救濟的義務。

憲法平等原則下表現為殘障兒童的平等受教育權。一是其具有全民性。該權利外延要求殘障與非殘障兒童受義務教育的平等，內擴強調殘障兒童群體內部不因性別、民族、城鄉出身、殘疾程度等而有所區別，體現憲法上人人平等。二是權利義務一體性.殘障兒童享有公平受義務教育的權利，而殘障兒童家庭、教育機構、政府等有保障其權利實現的義務。三是政治經濟文化同構性。平等義務教育權是殘障兒童的基本文化權益，也是殘障兒童接受更高層級教育的基礎。一方面，接受良好教育有助殘障兒童獲取民主人權、國家法治知識，提高其未來參政議政能力。另一方面，接受教育與殘障兒童日后勞動就業聯系緊密，切實保障其工作選擇、薪酬獲取、侵權救濟等基本經濟生存技能的形成。

二、殘障兒童享公平義務教育的現狀考察

（一）平等化：殘障兒童公平義務教育的迅速發展

1.法律保障和政策傾斜漸多。《憲法》第33條、45條及46條確認殘障兒童享義務教育的平等原則，并明確國家公權力應予以保障。此外法律（狹義）層級上，包括《殘疾人保障法》第三章，《義務教育法》第6、19、57條，《未成年人保護法》第4、6、19條等均從平等原則、權利主體、學校建設及法律責任等層面，提供了殘障兒童享公平義務教育的法律依據。中央出臺行政法規《殘疾人教育條例》，地方特殊教育立法正在不斷完善。而黨和政府多部門也適時提出第一、二期特殊教育提升計劃等予以政策支持，力求2020年基本實現殘障兒童義務教育全覆蓋。殘障兒童平等義務教育工作在法治軌道上砥礪前行。

2.殘障兒童入學率及在校人數連年攀升。隨著國家給予更多的法律保障及政策傾斜，殘障兒童教育機會平等權得以保障。殘障兒童義務教育入學率由2006年52.13%攀升至2010年63.23%。2011年國家擴大特教受益人群到七類殘疾兒童，相關入學率增長勢頭不減，由2011年75.46%提升至2014年82.62%。[2]預計2020年將達95%以上，基本實現殘障兒童義務教育入學全覆蓋。義務教育階段殘障兒童在校人數也由2012年37.87萬增加至2016年49.17萬，增長29.7%，教育規模呈擴大化。

3.特殊教育學校、專任教師及專項經費逐年增加。殘障兒童教育機會平等權得以保障的同時，教育條件獲得權保障水平也逐年提升，主要表現為特教學校、專職教師規模擴大及專項經費傾斜。一是特教學校數由2007年1618所增加至2017年2107所。二是2007年到2017年特教專任教師數由34990人增至55979人。①三是特教專項經費由2007年31.16億元增至2011年79.04億元，增長153.7%。并于2016年實現義務教育階段殘障兒童人均預算內公用經費6000元標準，辦學條件不斷優化。

（二）不平等：殘障兒童公平義務教育的失衡困境

1.“內部結構”失衡。殘障兒童平等義務教育權發展的“內部結構”失衡，主要表現在不同性別間、城鄉區域間及不同殘疾程度間的受教育差距。（1）性別歧視歷來是義務教育普及的限制因素，再加之與殘疾的雙重影響，殘障女童極易被排除在平等義務教育體系之外。據《中國統計年鑒·特殊教育情況》顯示，殘障女童受義務教育比例遠低于男童。2017年義務教育在校殘疾兒童總數578826人，其中女童207005人，僅占比35.76%。（2）城鄉區域間殘障兒童受教育比例懸殊，并呈擴大趨勢。2007年城鄉殘障兒童受教育比為57.4∶42.6，2015年兩極擴大為78.18∶21.82。②關鍵原因在于經濟差異，貧困殘障兒童在殘疾和經濟交織作用下，極易陷入長期貧困泥潭。（3）多重殘障和重度殘障兒童因更為特殊的生理、心理、家庭及社會關系差異，基本游離于義務教育體系外。一級殘疾和多重殘疾兒童入學率僅為34.45%和39.82%，受義務教育狀況堪憂。

2.“外部比較”失衡。近年殘障兒童公平義務教育水平整體推進，但與非殘障兒童義務教育水平相比仍有較大差距。（1）入學率差距。2014年殘障兒童義務教育入學率提升至82.62%，但同期非殘障兒童小學及初中入學率分別為103.8%和103.5%，相差20%。（2）學校建設與師資配置差距。2017年義務教育階段普通小學及初中共21.89萬所，教師909.36萬人，師生比14.75。特教學校及專任教師僅為2107所和5.6萬人，仍難以滿足殘障兒童享優質義務教育所需。（3）家長認知偏差。非殘障兒童家長多重視教育，并將高中及高等教育納入非殘障兒童生涯教育規劃。殘障兒童家長履行義務消極，難以將有限的財力投入殘障兒童教育。（4）政府教育經費投入仍相對不足。針對殘障兒童的盲文教材、助聽設備等特殊輔助資源缺乏，難以滿足殘障兒童義務教育“質”與“量”的雙重發展需要。[3]

三、殘障兒童享公平義務教育的域外制度與經驗

（一）國際公約：《兒童權利公約》與《殘疾人權利公約》

1990年生效的《兒童權利公約》和2007年簽署的《殘疾人權利公約》，為殘障兒童平等發展權提供了國際法保障，并為我國探索保障殘障兒童享公平義務教育提供可鑒經驗。首先，兩公約確定了平等與不歧視、兒童權益最大化等原則，這為各國殘障兒童教育立法、政策及社會理念奠定基調。并強調轉變傳統福利或人道主義視角，發展權利型教育。[4]其次，提出全納教育新模式，改革以前有歧視之嫌的隔離教育制度。最后，承認合理區別的合憲性，為實現殘障兒童權益事實平等，創設特別照顧權制度。

（二）美國藍本：以立法主導實現兒童教育機會和權利平等

法律因其強制力而成為保障權利實現的最有力措施，美國發達的特教體系正是由成熟的特教立法助推。1970年美國頒布《殘疾人教育法》，為殘障人教育制定獨立法案并不斷完善其他特教立法。首先，其注重細化法案以保障可操作性。從殘障兒童認定標準、評估職責、適當安置、教育機會和權利及個別化教育匹配等細致立法。其次，注重醫教結合。1973年頒布《康復法案》，形成醫療康復與特殊教育兼顧的保障體系。最后，創新保障殘障兒童家長教育權利。規定家長享有系列實體及程序性權利，擴大殘障兒童平等教育權發展中的家長參與作用。

（三）英國模式：特殊教育裁判所制度等給予司法救濟啟示

司法救濟是殘障兒童受教育權保障的最后防線，英國以其爭議多元解決機制而聞名。首先，特教施教方（學校及外部機構）與受教方（殘障兒童及家長）間設置特殊教育需要協調員，專職提供特教事務咨詢、協調、建議及監督，以預防或及時處理糾紛。其次，建立特殊教育裁判所以專門受理特教爭議申訴或訴訟，并詳盡規定裁判所審理程序、裁判標準、審查內容等，最大化維護兒童權益。[5]最后，設置特殊教育法庭，組建特教專家委員會對殘障兒童進行專業評估并提供裁判建議，提高裁判專業性、權威性。

（四）捷克體系：特殊教育法規機制、財力保障、教師資源的有機整體

世界第一所盲校及聾校均建立于捷克，捷克發達的特殊教育主要得益于其全方位且多層次的保障體系。一是組織層面。建立“中央—地方”的多級監督及管理機構，并設包括系統的教育指導、心理咨詢等服務機構；二是制度領域。自上世紀90年代起便逐步形成相對完善的全納教育法律機制；[6]三是教師資源。建立完善的特教教師培訓機制并嚴格“雙證”任職資格制度，實現人力“質與量”雙保障；四是特教經費形成以國家財政為主，家庭、社會及個人捐贈等多元投資保障。此外，還建立了完善的特教評估體系，對教育質量、教師資格及兒童鑒定等進行科學評估。

四、我國殘障兒童平等義務教育權的實現路徑

（一）基本方略：全面推進全納教育

全納教育因平等教育與個別化發展的先進理念而優于隔離教育，是國際教育發展主流。我國發展殘障兒童享公平義務教育中可加以借鑒，逐步將殘障兒童納入主流教育，實現對其人權的最大尊重。首先，應打破我國“特教+普教”的雙軌教育壁壘，[4]就近融合現有普教與特教間學校及教師等資源，繼續以“隨班就讀”形式為突破口，實現無差別化全納教育。其次，考慮到殘障兒童因自身殘疾常游離于教育體系外，應為其提供無障礙措施、醫療服務、盲文教材及助聽器等合理便利，促進殘障兒童積極參與到與普通兒童的集體合作中。最后，要制定個性化教育設計以尊重不同殘障兒童的特殊需要。

（二）重點突破：合理特別照顧三類殘障兒童

殘障兒童因殘疾而處弱勢，殘障女童、貧困農村殘障兒童及重度或多重殘疾兒童加之性別歧視、經濟實力、殘疾程度因素交織，平等教育權更無從保障。針對殘障女童，首先，各級政府及教育部門、學校應嚴格履行憲法及法律法規中關于禁止性別歧視的規定，開展殘障女童“保學控輟”工作，可將女童入輟學率等納入相關部門及學校考核體系。其次，采取糾偏行動，通過給予殘障女童更多法律救濟及教育優惠，于積極層面消除教育不平等。針對重度或多重殘障兒童則主要采用送教上門及遠程教育方式。各級政府、學校、殘聯及醫療機構加強協作，健全殘障兒童檔案以確定送教和遠教對象，堅持免費且定期教育原則，依據實際開展醫教結合。而農村貧困殘障兒童可依國家財政傾斜與教育經費轉移支付予以救助。結合地區實際，調整東部、中部及西部農村轉移支付差異化規模。明確轉移支付經費的使用方式及法律責任以杜絕教育貪腐，切實實行城鄉間殘障兒童教育權均等化。

（三）內外共筑：實現殘障兒童平等義務教育權的二維保障

殘障兒童平等義務教育權的內部保障，主要從師資、學校及監護人三方形成合力。一是加強特教師資力量。首先，應嚴格特教教師準入制度以提高專業化，明確特教教師具備普通教師資格外，還應進行特殊教育任職資格鑒定。其次，應加強教師分類化培訓。在提高教師普通素質教育技能同時，依據殘障兒童“盲、聾、啞、智殘、身殘”等類型進行分層教學培訓。再次，切實提高特教教師待遇，完善特教崗位編制，吸引優質新教師。最后，健全教師定期交流機制以實現城鄉間優質教育資源配置均衡。二是學校層面。首先，統籌考慮城鄉布局、殘障兒童人口等因素，調整學校布局或聯合辦學，并加快校內無障礙設施及特教設備建設。其次，建立殘障兒童入學登記信息系統，開展入學能力評估并匹配個性化教育方案。最后，優化學校教學課程設置，注重挖掘殘障兒童差異化潛能并提高其社會適應能力。三是殘障兒童監護人應提高自身法律意識并積極履行保護義務，主動配合并監督學校及教師教學實施。

同時外部助力殘障兒童享公平義務教育發展，首先，依靠國家給予財政傾斜，設立專項特殊教育經費的同時，拓展社會參與特教慈善募集等渠道，逐步實現殘童義務教育全免費并增加生活物質補助。其次，注重平等教育理念宣傳，轉變傳統福利觀念并構建權利平等思維，實現家庭、學校及社會觀念革新以營造全納教育氛圍。再者，可由政府主導建立殘障兒童教育督查委員會，吸納特教專家，特教教師及殘障兒童監護人等為成員，定期對區域內殘障兒童義務教育工作進行專項督導、評估預警等。最后，政府應與殘聯、醫療機構等多主體統籌，將醫療救助、康復預防與全納教育結合，促成醫教銜接體系。

（四）立法保障：“立改”同舉并加強“立執”結合

法律是對殘障兒童平等義務教育權最強有力的保障，而當前我國特教立法相對滯后。專門立法缺失、法律條款空泛、主體范圍過窄及權責不明的問題猶存，以致特教發展“有量無質”頻現，立法亟待完善。首先，應修訂現行特教法律法規，細化原有法律條款以減少立法灰色地帶，增強其可操作性；應明確殘障兒童定義及對象范圍，落實入學“一人一案”登記；并以法律形式明確政府、學校及監護人責任；適時將行之有效的地方特教條例轉化為法律，增強剛性約束及權威等。其次，建議制定單行法《特殊教育法》或原有《義務教育法》中單章規定殘障兒童特教問題，秉持零拒絕及合理差別原則，將殘障兒童法定范圍、教育權利及機會、適當安置與醫療康復、教育經費保障、各方職責及法律救濟予以詳細規定。最后，加強立法與執法結合，完善立法，使執法“有法可依，有法必依”，避免政府及教育機關濫用行政權力侵害殘障兒童平等教育權的同時，也明晰了職權以杜絕教育行政不作為。反之執法力度及程序的健全，有助特殊教育立法的落實，以增強法律權威。

（五）司法救濟：銜接選擇性糾紛解決機制，構建多元救濟體系

立法確認殘障兒童第一性平等教育權利，司法賦予第二性教育救濟權。國家首先應暢通包括行政訴訟、民事訴訟在內的司法救濟途徑，分別對應處理政府及教育行政部門和學校、教師等主體實施的侵權糾紛。而殘聯及法律援助機構等應給予受害人及時且充分的法律幫助，消除殘障兒童及監護人因法律專業知識缺失而導致的司法救濟障礙。其次應考慮到受教育權作為憲法基本權利，暫缺憲法訴訟機制，從而定性為法律權利以提高可訴性。[7]最后可探索設立專業化教育法庭，擴大司法受案范圍并健全前置聽證、申辯等程序，統籌案件的集中化及專門化審理方式，注重實質性審查以實現受教育權的實體及程序正義。

司法救濟還應與選擇性糾紛解決機制協調進行，提高教育權救濟的靈活性、快捷性及經濟性。為提高司法效率并節約司法資源，可將協商、調解及申訴作為訴訟救濟的前置程序。并充分發揮行政復議免費優勢，并將行政訴訟作為最后屏障，完善行政救濟。同時，可探索設立專門特殊教育仲裁機制，破除普通訴訟對教育侵權裁判缺乏專業性的痼疾。

五、結語

平等是對殘障兒童的最大尊重，而公平享義務教育是推進教育公平，乃至社會公平的關鍵之舉。隨著新時代中國特色社會主義教育實踐深入發展，殘障兒童義務教育內外部失衡困境不僅有違憲法平等原則，也是國家推進教育發展成果更多更公平惠及全體人民的“攔路虎”。如何實現殘障兒童平等義務教育權必將是未來研究的重點。本文立足國家教育現代化發展戰略背景下，對殘障兒童享公平義務教育進行了憲法證成以闡明研究的正當性。再借鑒外國先進特教經驗，重點針對當前殘障兒童公平義務教育發展痼疾，從基本方略、重點保障、內外兼顧、立法領域及司法救濟等層面，構建了具體路徑加以突破，以期真正實現每個適齡殘障兒童能享公平且優質的義務教育，推動我國憲治人權及民生公平事業發展。

注釋：

①數據來源：國家統計局：中國統計年鑒，載http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.

②數據來源：教育部：《中國教育統計年鑒》（2006—2015），人民教育出版社2016年版.