礦產開發后土地修復制度研究

于立華

（大連財經學院法學院 遼寧 大連 116600）

礦產資源的開發利用一方面可以帶來經濟發展，也會釋放有毒有害物質，礦產資源開發首先造成的就是土地的破壞，尤其是在生態壞境更為脆弱的地方，新疆蘊含大量的礦產資源，氣候常年干旱，植被覆蓋率低，為了開采礦產資源，勢必會對新疆表面的生態環境造成破壞，且大規模的引進企業進行開采，投資者將開采資源帶來的經濟效益以貨幣的形式帶走后，生態破壞的后果和次生災害則留給當地的政府和人民，進一步加劇地區經濟發展的不協調。如何結合各地的現狀，制定適宜的土地修復政策是一個重要課題。

1.土地修復的必要性分析

1.1 我國資源開發的土地破壞與耕地利用的嚴峻現狀

1.1.1 我國礦產資源開發利用對有限耕地的破壞嚴重

自2010年以來，我國農業耕地面積總體呈現減少的趨勢，據2016年8月10日，國土資源部新聞發布會公布數據，2014年，我國較2013年減少耕地面積 582 萬畝，截止 2015年底，全國 31 個省、區、市農用地面積是96.82 億畝，這個數據和2014年底相比，全國農用地面積凈減少了426.3 萬畝。雖然制定了基本農田的政策，但保護農田的途徑應當多樣化，礦產資源如果分布在農田之下，那么其開采就必然會對農田的面積造成影響。我國礦產資源種類豐富，分布廣泛，這就必然帶來我國土地資源污染嚴重的狀況，根據調查，我國農業用地已經多達0.1 億hm2，開采和加工過程中產生的廢棄物如不進行有效處理,將占用大量土地資源并對礦區生態環境造成很大負面影響.如污水灌溉污染耕地約216.67 萬hm2，固體廢棄物污染耕地約13.33 萬hm2，甚至過度開采導致的土地塌陷，水土流失、土壤退化、空氣污染、水質惡化、森林植被破壞、荒漠化加劇等嚴重的諸多生態環境問題。因此我國很難針對土地實施統一地標準和方針，正是由于環境保護法律制度的缺位，導致嚴重污染的企業和個人得不到應有的懲罰。

1.1.2 我國礦產資源生態補償制度不夠完善

生態補償是采用經濟手段對生態環境進行有效保護的制度, 其核心是通過對生態破壞者進行科學收費、從而對生態環境的保護者以及受害者進行合理經濟補償, 最終達到經濟發展與生態保護的協調發展。自20世紀末，我國出臺了一系列關于生態補償的政策法規，86年的礦產資源法規定了有償開采原則，規定開采礦產資源必須按照規定繳納礦產資源稅和資源補償費，這是國家關于生態補償制度的第一部法規。可是原則確立后，直到1992年才基本落實有償使用原則，2005年健全了生態補償的相關制度，出臺生態補償的相關政策，開始運用財政轉移支付方式在全國和地方試點工作，2007年，環?？偩质状翁岢霭凑諈^域進行試點工作。礦產資源生態補償費因缺少法律依據而于2002年全國整治亂收費中被取消。可見，礦產在資源生態補償的相關立法上,我國尚不具有完備的礦產資源生態補償制度體系,也沒有可靠資金政策的支持。對于礦產資源生態補償的相關制度還不夠系統完備，國家發改委副主任杜鷹曾在生態環境補償機制國際研討會上指出，目前我國生態補償機制還存在著補償范圍不明確、補償標準不科學、補償模式比較單一、資金來源缺乏、政策法規體系建設滯后等問題。與國家目前社會主義市場經濟的發展脫節，只盲目開發，卻輕視恢復。

1.2 其他相關必要性分析

1.2.1 保護礦區生態環境與促進經濟發展

我國土地范圍相當廣泛，各地自然環境呈現出差異性大的特征，礦區由于多年的開采作業，周邊的生態環境已瀕臨崩潰的邊緣。長期以來我國以犧牲環境為代價，換來經濟的高速增長，這一時期，環境成為經濟的犧牲品，高能耗、高開采量也為礦區生態壞境帶來了更為嚴苛的考驗，隨著人們對生態環境的關注度越來越高，中央也將視線轉移到環境保護上來，習近平總書記指出，既要金山銀山，也要綠水青山，這一觀點闡釋了環境與經濟的關系，他們并非隸屬關系，而是一個平等的地位，再不能以犧牲環境換取經濟的快速增長。另一方面，礦區在開采之前就承擔著一定的經濟發展職能，而一般的礦區，由于儲量的問題，往往不是長時期的開采，在開采完畢后，該幅土地如何繼續承擔先前的經濟職能，也是一個值得思考的問題。因此，必須建立完善礦區生態補償制度，建立土地修復機制，保護礦區生態，促進經濟發展。

1.2.2 確保礦區土地修復的資金投入

土地修復最根本的措施和保障就是土地修復的資金投入，而這一部分也是困擾土地修復的主要問題。雖然我國不斷加大生態環境保護方面的財政投資，但是資金缺口依然很大。據2012年11月份《中國證券報》報道，《土地復墾條例實施辦法》已完成征求意見，該《辦法》規定，除歷史遺留礦山外，到十二五末，全國新設礦權的礦區土地復墾率達到100%，截止2012年，全國礦業開發占用和損害的土地約為200萬公頃。市場分析人士預計，這200 萬公頃的礦區土地復墾，相應的投資將達到上萬億元。據國土資源部人士透露，中央財政每年將投入40億元，加之地方財政每年的投入，這仍是一個巨大的資金缺口。實施礦區生態補償法律制度，按照現行環境責任原則，對資源開發利用者和受益者征收生態補償稅費，并將其運用到礦區環境修復工作中，可以最大程度解決資金投入的問題。

2.我國土地修復制度的完善

2.1 完善礦產資源生態補償立法

2.1.1 盡快完善資源產權制度

能否全面推進生態補償制度的關鍵在于合理、科學的設計出資金投入和利益保障之間的均衡點，自然資源的價值不只局限于直接的經濟利益，也要重視資源的開發、利用、保護等產生的間接價值。而保障資源產權制度是推進生態建設的一項重要制度，權屬不明的情況下，使用者就缺乏穩定的預期收入，使其傾向于選擇當期較高的開采率而忽略對資源耗竭的生態補償。

首先，均衡全民所有、國家所有和集體所有主體結構，通過法律明確產權交易的責任主體和歸屬；其次完善所有權收益和處分權能，適當放寬對使用權的限制；對于礦產資源產權進行初始分配和二次交易也是資源產權界定的內容；最后營造獨立的礦產資源交易市場，使得生態補償可以進入市場的循環模式，利用市場這一杠桿的調節作用。

2.1.2 制定專項立法

目前我國已經制定《固體廢物污染防治法》等單行法，我國新制訂審議中的《土壤污染防治法》是相關土壤污染防治的單行立法，以加強對土壤污染防治的管理，為治理礦產資源開采造成的土壤污染。而礦產資源開發生態補償只在地方推進生態補償試點中出臺了相關政策性文件。我國要加快《生態補償條例》的立法進程,完善礦產資源生態補償基本法律及法規體系。在運行中也應與《環境保護法》相協調，根據我國政策及管理機制的不同，借鑒國外成功經驗，盡快填補環境污染防治及修復的立法空白。

2.2 明確修復責任體系

目前的相關法律法規的責任體系劃分單一，難以將責任完全落實，當出現須治理修復事件后，資金是最大的困難，有的責任人無力承擔，不能僅依靠國家出資，勢必造成政府的嚴重負擔。完善責任主體的范圍和責任義務分配，便可以促進土地污染防治及修復工作的順利進行，更可擴大資金投入來源。

（1）擴大修復經費責任人范圍。不單以污染者責任承擔原則，應擴大修復責任主體的范圍，可將開采加工資源受益人納入修復責任主體。從社會本位出發，修復責任對污染者及受益人均適用，比如開發商對再開發土地的根據其商業用途中產生的巨大價值，從中承擔一定的土地的修復治理費用。既可起到市場宏觀調控作用，也可補充土地修復的資金投入。

（2）損害責任劃分。首要責任主體必然是損害造成的直接行為人，承擔土地修復的主要嚴格責任。這種嚴格責任不論直接行為人主觀過錯，不論主體組織形式，都須承擔修復責任，甚至環保部門可追加相關責任主體的連帶責任。其次追究該土地的其他關系人的過錯責任，加強土地的維護調查評估義務，若因未盡相關義務而造成土地的過分損害，則關系人應當承擔相應責任，不但加大土地關系人的義務范圍，還起到對直接行為人的監督控制。

（3）加強職能機制。擴大相關職能部門的宏觀調控作用，建立環保失信平臺對責任主體信息公開，完善提高環保稅費的薄弱環節，設立專項治理基金加大融資。環保部門加強環保評估監管體制，成立污染及修復專項工作組在開采初始就投入污染治理及修復進程的監管，加強環境事故威脅的應急預案。另可根據地方區域土地環境的特殊性，加入一定自由裁量權，對損害責任主體追究連帶責任。

（4）第三方機構介入的補充責任，專業環境治理要具有專業資質，負治理修復達標責任，遇行為人關系人不當行為及時上報義務。銀行審批項目工程貸款時也能盡到審查義務，對提供場地環證、調查報告進行調查核準，否則不予提供金融服務。環境治理也是社會公眾利益，對公眾可適當加強監督權。

3.結語

礦產資源土地修復是我國生態補償制度中重要的一個組成部分,是推進生態文明建設,促進經濟社會可持續發展的重要保障。確立我國礦產資源土地修復制度,盡快完善立法及實施，分發揮政府和市場作用,是做好我國礦產資源生態補償的重要措施。