多元主體下“三治一體”鄉(xiāng)村治理體系研究

史夢奇

（南京理工大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210094）

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量于2010年超過了鄉(xiāng)村人口數(shù)量。盡管如此，截至2015年，我國仍有6億人生活在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)和建設(shè)成效與廣大鄉(xiāng)村群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)。黨的十九大首次提出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”而自治、法治、德治的鄉(xiāng)村治理體系有著復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵，內(nèi)部存在難以忽視的張力。

1 自治、法治、德治“三治一體”的理論演進(jìn)與內(nèi)在張力

“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的表述是在總結(jié)過去的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐漸形成的。第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議于1998年通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。黨的十八大首次提出，將依法治國和以德治國相結(jié)合，以此作為推動公民道德素質(zhì)建設(shè)的前提。黨的十八屆四中全會將“堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合”置于全面推進(jìn)依法治國與建設(shè)社會主義法治國家的框架之下。至此，法治從治國方略走進(jìn)了基層治理，德治從道德建設(shè)走進(jìn)了鄉(xiāng)村振興，與村民自治一起結(jié)合在鄉(xiāng)村治理體系中。

村民自治的法理基礎(chǔ)是《中華人民共和國村民委員會組織法》，其存續(xù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是鄉(xiāng)村治理的需要。而這種現(xiàn)實(shí)需要有著復(fù)雜的內(nèi)涵。首先，村民實(shí)行自我管理，管理本村范圍內(nèi)的事務(wù)，無論是在制度安排上還是治理邏輯上，都存在這種現(xiàn)實(shí)的需要，包括修筑道路和水利工程、對本村公共資源的分配、協(xié)調(diào)鄰里關(guān)系等。另外，制度供給不是現(xiàn)成的。這種管理和治理工作需要最低限度的村民參與。然而，大量存在著的數(shù)千人甚至以上規(guī)模的鄉(xiāng)村中，不只是個人的影響力被稀釋，村民之間的聯(lián)系也只是名義上的。那么對于村民而言，消極參與甚至不參與治理，同時享受村里無差別提供的公共資源的搭便車行為，反而是更自然的選擇。同時，這種搭便車的行為往往與村委會對決策效率的強(qiáng)調(diào)相結(jié)合，進(jìn)而一起“合理化”了。

德治在內(nèi)涵被重新發(fā)掘之前，更多的是一個歷史名詞。德治在中國有著深厚的文化土壤。魏晉名臣李密所作的《陳情表》中，表示家母年老，希望能在家中照顧母親而無法仕官，其中“伏惟圣朝以孝治天下”反映了漢朝以來統(tǒng)治者以孝治國的觀念。歷史上德治的主體除了專制君主，基層的士紳也是重要的主體。古代中國受限于落后的交通和信息技術(shù)，形成了“皇權(quán)不下縣”的權(quán)力格局。在縣以下的鄉(xiāng)村，主要依靠鄉(xiāng)村士紳來進(jìn)行統(tǒng)治。鄉(xiāng)村士紳首先是地主，以此為基礎(chǔ)，士紳往往擁有一定的知識、擁有相當(dāng)?shù)呢?cái)力和人力，因此能承擔(dān)諸如維持治安、收取賦稅等工作。這種鄉(xiāng)村中德治的存在是有合理性的。任何群體都有著對秩序最基本的要求，宗族與士紳是在滿足了這種對秩序的需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行治理的。

在自治、法治、德治“三治一體”的鄉(xiāng)村治理體系中，暗示了不同治理主體的存在。基層自治的主體是村民，而把法治與德治加諸村民之上，就顯得大而無當(dāng)。歷史上深厚的“德治”傳統(tǒng)，不可避免地對今天人們理解德治構(gòu)成了困擾。今天鄉(xiāng)村治理中德治的主體是誰，是從上級政府對鄉(xiāng)村治理進(jìn)行指導(dǎo)的角度強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的道德素質(zhì)，還是從更廣泛的角度強(qiáng)調(diào)全民道德修養(yǎng)。同時，從依法治國衍生出的法治概念，應(yīng)如何體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理之中。這種張力的存在，是因?yàn)樵凇叭我惑w”的治理體系中存在著村民之外的多元治理主體。

2 自治、法治、德治“三治一體”的改革實(shí)踐

自治、法治、德治的結(jié)合并不是第一次出現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的視域中。包括浙江省德清縣、桐鄉(xiāng)市在內(nèi)的多個地方，都提出構(gòu)建自治、法治、德治“三治一體”的地方治理體系。這些改革實(shí)踐成為詮釋和構(gòu)建“三治一體”鄉(xiāng)村治理體系的重要參考。

以德清縣為例，在法治建設(shè)方面主要采取了以下措施：一是整合機(jī)構(gòu)設(shè)置，二是規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，三是推行網(wǎng)格化服務(wù)。其主要目標(biāo)是通過行政機(jī)構(gòu)深入基層和創(chuàng)新調(diào)解機(jī)制，同時繼續(xù)強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和自覺守法。德清縣在基層法治建設(shè)方面，主要是從行政、司法和執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員的角度進(jìn)行的，包括制度建設(shè)和法治意識2個層面。在德治方面，德清縣的主要措施包括搭建道德教育平臺、大力宣傳道德典型，并將道德建設(shè)納入精神文明建設(shè)中。

而在發(fā)展和完善村民自治方面，德清縣在組織制定村民自治章程和村規(guī)民約的基礎(chǔ)上，發(fā)展出了鄉(xiāng)賢參事會這種社會組織，通過組織鄉(xiāng)賢參事會使其成為鄉(xiāng)村治理體系中的又一個治理主體。因此，鄉(xiāng)村治理由“村兩委”、村民二元主體轉(zhuǎn)變?yōu)椤按鍍晌薄⒒鶎由鐣M織、村民多元主體。鄉(xiāng)賢與廣大村民的不同在于，他們擁有一定的社會資源，并擁有經(jīng)驗(yàn)、學(xué)識、財(cái)富和文化道德修養(yǎng)，通過運(yùn)用鄉(xiāng)賢的親緣、人緣、地緣優(yōu)勢來發(fā)揮作用。希望以“共建、共治、共享”為標(biāo)準(zhǔn)，通過凝聚各方共識，激發(fā)自治活力，真正推動“村事民議，村事民治”，從而提高基層社會治理的科學(xué)性和民主性［1］。在具體的治理實(shí)踐中，德清縣的鄉(xiāng)賢參事會通過設(shè)立民聲信箱、開通民聲熱線、開展民生走訪來深入了解基層群眾的需求。最終在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，在決策事項(xiàng)有爭議的情況下，配合村兩委召開民生懇談會，通過民主協(xié)商推動協(xié)商意見的達(dá)成。

縱覽德清縣推進(jìn)自治、法治、德治“三治一體”地方治理體系的改革實(shí)踐，可以發(fā)現(xiàn)鮮明的歷史繼承性和重大的現(xiàn)實(shí)意義。如前文所述，自治、法治、德治在從古至今的治理實(shí)踐中分別有著各自的演進(jìn)過程和理論邏輯，同時也有著不同的治理主體。同時，德清縣也有著以“鄉(xiāng)賢參事會”為代表的制度創(chuàng)新。而這種歷史繼承性和制度創(chuàng)新深刻反映了當(dāng)代鄉(xiāng)村治理中的現(xiàn)實(shí)。“鄉(xiāng)政村治”的治理架構(gòu)只是從形式上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體地位，在基層村民自治中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和意見仍然有著重要地位。而村民自治未能真正解決農(nóng)村面臨的諸多實(shí)質(zhì)性問題。這是因?yàn)榇迕褡灾嗡苷莆盏馁Y源有限，在當(dāng)前村民自治框架下缺乏政治效能感［2］。因此，德清縣引入了“鄉(xiāng)賢參事會”，把有資源有能力的所謂鄉(xiāng)賢組織起來。由于這些精英群體本身具有的影響力，使得“鄉(xiāng)賢參事會”成為一個有行動力和組織力的社會組織，以此作為鄉(xiāng)村治理的推手。德清縣的“三治一體”地方治理體系的改革實(shí)踐，正是通過多元治理主體的路徑推進(jìn)的。

3 當(dāng)代鄉(xiāng)村治理體系的歷史命運(yùn)

奧爾森的《集體行動的邏輯》證明了搭便車現(xiàn)象在規(guī)模較大的群體中是廣泛存在的。奧斯特羅姆的《公共事物的治理之道》一書則提示了，在對公共池塘資源的治理中，如果滿足某些條件，通過一段時間的制度演進(jìn)，可以實(shí)現(xiàn)某種長期存續(xù)的自治體系。然而，他們在對自治的論述中都提示了一個結(jié)論，那就自治體系的存續(xù)是非常脆弱的。其是以滿足某種治理需要而存在的，那么在無法滿足這種需要的時候——無論是出于主觀因素還是客觀條件的限制，制度就會解體。然而，即使制度解體了，對治理的需要仍然存在。

資源的匱乏降低了基層自治所帶來的價(jià)值，既不能給積極參與者以相應(yīng)的回報(bào)，也無法實(shí)現(xiàn)對公共產(chǎn)品的供給，也就無法吸引村民參與基層治理。與資源匱乏相對的，鄉(xiāng)村也有其獨(dú)特的資源，這些資源對于擁有相當(dāng)社會資源和資本的所謂鄉(xiāng)賢來說有著巨大的價(jià)值［3］。德清縣的改革實(shí)踐敏銳抓住了這一點(diǎn)，引入本地、外來、外出的“精英”三類鄉(xiāng)賢。他們不只是擁有社會資源，更重要的是有著參與基層治理的積極性，從而成為構(gòu)建地方治理體系的制度支點(diǎn)。

然而，這一制度也存在風(fēng)險(xiǎn)。首先，鄉(xiāng)村精英階層的社會價(jià)值并沒有真正為政府管理者和鄉(xiāng)村群眾所認(rèn)同，特別是在鄉(xiāng)村精英構(gòu)成如此復(fù)雜的情況下。其次，以德清縣為例的“鄉(xiāng)賢參事會”與基層村民自治制度之間的關(guān)系也是晦暗未明的。其究竟處于何種地位，仍然缺乏充分的理論和明確的制度保障。最后，鄉(xiāng)村精英組織終究不同于村民自治，在引入鄉(xiāng)賢參與治理的同時，回避而不是解決了政治效能感缺乏的問題。

自治、法治、德治“三治一體”的鄉(xiāng)村治理體系，是建立在對過去鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的充分認(rèn)識的基礎(chǔ)上的，即鄉(xiāng)村治理需要創(chuàng)新治理機(jī)制，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治和鄉(xiāng)村精英的共同治理。在尊重村民自治為鄉(xiāng)村治理的實(shí)質(zhì)主體的前提下，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)精英的資源和能力優(yōu)勢，在解決農(nóng)村層出不窮的現(xiàn)實(shí)問題的基礎(chǔ)上，才有可能創(chuàng)造基層村民自治的真正土壤。