關于構建工會“外聯內合”系統化維權工作格局的研究
——以山東省工會維權為例

魏 麗，李 穎，姚海巖，孫海濤，劉光慶，姜良芝，邱軍安

（1.山東省總工會，山東 濟南 250001；2.威海市總工會，山東 威海 264200；3.山東省冶金工會，山東 濟南 250001；4.臨沂市總工會，山東 臨沂 276000）

維護職工合法權益是工會的基本職責。工會必須始終高舉維護職工權益的旗幟，在維護職工合法權益上更加有為，推動發展和諧勞動關系。為切實強化工會維權主責主業，破解當前山東省工會維權工作中存在的突出問題，課題組先后深入遼寧、上海、淄博、菏澤、勝利油田等省市、企業，通過與不同層級工會干部座談交流、與一線職工代表個別訪談、到基層維權服務站點實地考察等形式，就山東省“構建工會‘外聯內合’系統化維權工作格局”開展專題調研，提出了構建工會“外聯內合”系統化維權工作格局的基本思路。

一、山東省內外工會維權工作的發展現狀

（一）上海市工會“四位一體”“四方聯動”維權工作格局

上海市總工會加強協調勞動關系體系建設,初步構建起了法律援助、法律監督、集體協商、民主管理“四位一體”，工會、法院、人社、司法等“四方聯動”的維權工作格局。

1.突出政策文件規范，“四位一體”系統推進

2016年以來，上海市總工會圍繞構建法律援助、法律監督、集體協商、民主管理“四位一體”工作機制，制定出臺了一系列政策措施，實現機制整合、系統推進。包括《上海市總工會關于突出維護職能加強工會協調勞動關系體系建設的指導意見》《上海市總工會關于開展工會定向勞動法律監督的實施辦法》《關于印發〈加強上海工會職工法律援助工作實施方案〉的通知》，以及聯合市委組織部、宣傳部、國有資產監督委員會、經濟和信息化工作委員會、城鄉和交通工作委員會和社會工作委員會出臺《關于進一步深化本市廠務公開民主管理加強和諧勞動關系建設的實施意見》等。在推進協調勞動關系體系建設過程中，根據不同情況采取“正向推進”和“反向倒逼”相結合的方法，充分發揮工會組織維護職能。同時，加大工會法律援助工作力度，對職工合法勞動經濟權益訴求提供“零門檻”援助服務，實現應援盡援。據介紹，前些年上海市勞動爭議案件一般是每年3000-3500件，自建立法律援助站點、實行“零門檻”援助后，案件數量大幅攀升，2017年達2.9萬余件。這充分說明，只要工會維權工作“一竿子插到底”，廣大職工的維權訴求就一定會得到充分釋放。

2.突出勞動糾紛調處,“四方聯動”協同發力

2017年，上海市總工會聯合市高級人民法院、人社局和司法局出臺了《關于共同加強本市勞動關系矛盾預防化解工作的意見》，明確合作內涵、強化職責分工、注重協調溝通、加強陣地建設，通過“四方聯動”共同推進勞動關系矛盾的有效預防化解工作。此外，上海市正在試點建設市、區縣、鎮街、村居四級勞動關系矛盾預防化解工作體系，強化責任分工，并依托人社部門勞動保障所向社區延伸，打造“一公里”勞動關系調處圈。試點工作已取得初步成功，擬于兩年內在全市推廣，并向基層延伸。

（二）遼寧省工會維權機制建設

遼寧省總工會注重加強維權機制建設，著力構建“黨委領導、政府支持、工會運作、職工參與、社會協同”的維權工作格局，主要是強化了“四個保障”。

1.強化政策保障

近幾年，遼寧省總工會先后推動省人大出臺了《遼寧省職工勞動權益保障條例》《遼寧省企業工資協商條例》兩部地方性法規，制定了《遼寧省總工會關于推進工會工作法治化的實施意見》《遼寧省工會職工法律援助暫行辦法》《遼寧省工會律師團管理辦法（試行）》等系列文件，為工會開展維權工作提供了法律支撐和政策依據。

2.強化組織保障

堅持民主管理工作省級領導小組“高配不降格”，成員單位“管用不減少”，市級以下機構“做實不空位”。廠務公開民主管理領導小組堅持省委副書記擔任組長，省委常委、省總工會主席和省政府負責聯系工會工作的副省長擔任副組長，落實地方黨委領導廠務公開的主體責任。

3.強化機制保障

健全完善了六項工作機制，包括源頭參與、勞動關系協調、民主管理、勞動法律監督、勞動關系矛盾調處、激勵約束等工作機制，堅持全會“一盤棋”，確保各項工作機制合力推進。

4.強化資源保障

積極提請人大、政協開展執法檢查和視察，促進勞動法律法規貫徹落實；加強與工商聯、企業聯合會等企業代表組織的聯系，引導企業執行勞動法律法規，自覺履行社會責任；借助司法、人社、國資、安監等部門力量，合力推進維權工作；強化與綜治、司法、人社、信訪和法院等有關部門的協調配合，省總工會聯合省法院、人社廳出臺了《關于開展勞動爭議訴調對接工作的意見》，逐步形成了全面覆蓋、分級負責、上下聯動、區域協作的職工法律援助聯動工作格局。

（三）其他省份的先進做法

此外，課題組還通過查閱相關資料，進一步了解掌握其他省份在職工維權方面的先進做法。如，在民主管理工作方面，浙江杭州、寧波等地通過推進“3+X”民主管理模式，推動中小微非公企業實行廠務公開民主管理，實現未建職代會的建會小企業職工大會和區域性職代會“雙重覆蓋”。在勞動法律監督方面，江蘇、江西、福建等六個省份推動省人大出臺了《工會勞動法律監督條例》，為工會勞動法律監督工作提供了硬抓手。在工資集體協商方面，江蘇省總工會把推進行業性協商作為主攻方向，把建立集體協商綜合評價體系作為重要任務，積極爭取黨政支持，建立工作責任制和考評機制，納入黨政全局部署，各區市成立由地方黨委、政府分管領導擔任組長的推進集體協商集體合同工作領導小組，取得顯著成效。

調研組綜合其他省市工會維權經驗，特別是上海、遼寧工會的先進做法，發現他們有著共同的特點：其一，搶抓改革機遇，深化內部機構改革，形成工作合力。在全面深化改革過程中，遼寧、上海都具有較強的開拓創新精神，敢想敢干，特別是他們抓住工會改革契機，整合工會內部職能，從內設機構設置上強化了主責主業，夯實了維權基礎。上海市總工會成立勞動關系工作部，承擔原法律工作部全部職能和基層部、保障部部分維權職能，將法律監督、法律援助、集體協商和民主管理等有機整合，形成了工作合力。遼寧省總工會成立權益保障部，承擔原保障工作部、法律工作部和勞動保護部職能，一定程度上解決了內部維權職能分散問題。從目前運行來看，兩個省份的改革效果都比較明顯。其二，整合內外資源，實現“外聯內合”，提質增效。從工作實踐中看出，上海和遼寧都具有較強的開門開放意識，基本構建起了“外聯內合”系統化維權工作格局。上海市以協調勞動關系為抓手，初步構建起了“四位一體”和“四方聯動”的維權工作格局。遼寧省總工會強化與綜治、司法、人社、信訪和法院等有關部門的協調配合，開展勞動爭議訴調對接工作，逐步形成了全面覆蓋、分級負責、上下聯動、區域協作的職工法律援助聯動工作格局。其三，提升工會干部法律素養和維權能力。兩省市工會都十分注重提升工會干部法律素養和依法維權能力，工會法律專業人才隊伍建設都取得了實質性進展。上海市總工會有7名機關干部取得公職律師執業證書，全市工會有170余人通過全國勞動關系協調員（師）國家資格考試并獲得專業資格，成立了83名律師組成的律師團。遼寧省各級工會共有12名工會干部取得公職律師執業證書，全省工會有450余名勞動關系協調員（師），聘用社會律師586人，工會法律援助志愿者3806人。

（四）山東省工會維權工作基本情況

1.有益的探索，取得的成效

近年來，山東省各級工會在維權方面也做了大量工作，進行了許多有益探索。

（1）工會源頭參與取得豐碩成果。省總工會高度重視源頭立法參與，自2005年推動出臺《山東省企業職工代表大會條例》后，又分別于2012年、2016年推動出臺了《山東省廠務公開條例》《山東省企業工資集體協商條例》兩部地方性法規；同時，積極參與山東省《關于加強和改進黨的群團工作的意見》《關于構建和諧勞動關系的意見》等涉及職工權益的重要規范性文件的制定，為工會維權等各項工作開展打下了堅實基礎。

（2）民主管理工作步入嶄新階段。近年來，山東省工會在堅持和發展以職代會為基本形式的廠務公開民主管理工作的基礎上，著眼于解決職工群眾最關心最直接最現實的合理訴求，強力推進職代會閉會期間的工會與行政溝通協商機制建設，取得顯著成效，得到黨政、企業和職工多方認可。目前，全省100人以上建會非公企業建制率達到88.5%，國有、集體及其控股企業和100人以上建會事業單位建制率達到100%。

（3）和諧勞動關系構建工作成效顯著。聯合有關部門出臺了《山東省深化集體協商工作規劃（2015-2018年）》《關于進一步推進女職工權益保護專項集體合同工作的意見》《山東省深化工資集體協商工作實施意見（2015-2018年）》，立起了集體協商工作的“四梁八柱”；抓住《山東省企業工資集體協商條例》頒布實施契機，推動工資集體協商提質增效。加強工會法律援助工作，省總工會設立了律師辦案補貼專項經費，省和市兩級總工會全部建立了工會法律援助律師團。積極參與山東省鋼鐵、煤炭等“去產能”重點行業職工分流安置工作，實施職工培訓促進分流安置專項行動，省總工會撥出500萬元專項經費，培訓轉崗職工2800人。實施職工成長計劃（EAP），積極為職工提供心理健康服務。

（4）困難職工幫扶工作穩步推進。各級工會在做好工會日常幫扶救助工作的同時，緊緊圍繞服務全省脫貧攻堅大局，突出抓好困難職工解困脫困工作。省總工會制定了《關于開展困難職工解困脫困工作的意見》，印發了《政策選編》，與民政廳建立工作協同、數據交換和信息共享機制，開發建設全省困難職工精準幫扶工作平臺，因困施策、精準發力，全省已幫助16.5萬戶困難職工家庭實現解困脫困。

（5）職工普惠服務工作提質擴面。在繼續做細做實“四季服務”工作品牌的基礎上，大力實施以“一卡一計劃”為主要內容的“惠員工程”，目前全省各市普遍推行“工會會員卡”，共發放卡片511.7萬張，建立會員服務基地6367家，協議優惠服務網點1.44萬個；“職工醫療互助保障計劃”參保職工236萬人，近60萬名職工獲得醫療補助6700余萬元。職工療休養工作納入制度化軌道，2017年全省4萬余名職工進行了療休養。“媽媽小屋”建設全面鋪開，全省總數達2520個，為孕期、哺乳期女職工提供了貼心服務。此外，淄博市總工會依托“愛工惠”會員服務平臺，開設“法律咨詢”“法律援助”“我有話說”等功能模塊，暢通了職工會員利益訴求通道。菏澤市總工會選派114名工會干部到民營企業掛職第一工會主席，在企業的職工餐廳、宿舍等職工聚集地方設立工會主席服務窗口或職工訴求中心，第一時間了解職工訴求，維護職工權益。

2.存在的問題

對標先進省份，課題組發現山東省工會維權工作基礎仍然比較薄弱，還存在一些亟需破解的問題。

（1）在爭取黨政支持、聯合外部資源協同維權方面還存在差距。長期形成的“單打獨斗”習慣比較頑固，不愁吃、不愁喝的舒服日子過慣了，不愿求人。有些在省級層面已經建立的工作機制，如黨委群團工作聯席會議制度、政府與工會聯席會議制度、協調勞動關系三方機制等，也由于種種原因，在推動落實上用力不夠，效果不理想。

（2）在整合工會內部維權職能、形成工作合力方面還有待提升。省總工會沒有很好地抓住工會改革契機，將分散在多個部室的維權職能加以整合，致使目前各部室在謀劃維權項目時依舊各自為政，形不成合力，發揮不出整體效能。

（3）依法維權的工作理念、干部隊伍的法律素養還不能適應形勢發展的需要。一定程度上對行政化手段還比較依賴，運用法治思維、法治方式、法治手段開展維權工作的能力還不強；各級工會法律人才隊伍建設比較滯后，與全面依法治國背景下的職工維權工作需要不相適應。

（4）重服務、輕維權。工作中以服務代替維權的現象還比較突出。總體來看，山東省工會維權工作大多和服務工作混在了一起，工作項目多以幫扶救助、困難慰問為主；對職工勞動糾紛、集體爭議等日常關注不多，主動參與較少。

（5）重傳統、輕創新。運用市場方式、網絡手段、社會力量開展維權工作的實踐還不多。

以上這些都是工會運行機制改革的重點內容，下一步，應伴隨各項改革任務的落實逐步加以改進完善。

二、構建“外聯內合”系統化維權格局的必要性、可行性

（一）維護職工合法權益是工會的基本職責

1.維權是黨政的要求

中國工會是黨領導下的工會，工會工作是黨的群眾工作的一部分。黨有召喚，工會必須有行動；黨有要求，工會必須有落實。《中共中央關于加強和改進黨的群團工作的意見》指出：群團組織維權工作應該主動有為，哪里的群眾合法權益受到侵害，哪里的群團組織就要幫助群眾通過合法渠道、正常途徑，合理伸張利益訴求，促進社會公平正義。在維護職工權益問題上，黨對工會一直寄予厚望與重托。無論時代如何發展，無論改革如何推進，無論職能如何拓展，各級工會組織必須始終牢牢抓住維護職工合法權益基本職責，久久為功、持續發力，切實把維權工作做實、做好、做出成效。

2.維權是職工的期待

客觀地講，勞動關系雙方既有相互依賴的一面，也有對立矛盾的一面。工會組織可以主動協調勞動關系，盡最大努力化解雙方矛盾。但是工會作為職工方代表，在利益攸關時刻必須鮮明站穩立場。特別是在供給側結構性改革大背景下，勞動關系矛盾進入凸顯期、多發期，職工的維權需求日益突出。比如，“去產能”涉及到大量職工分流安置，企業改革改制涉及到職工利益調整，農村轉移勞動力進城務工帶來工資拖欠、同工不同酬問題，工作節奏加快帶來80、90后新生代職工壓力加大、心理焦慮等問題。面對職工對自身權益維護的大量訴求，迫切需要工會發揮作用、展現作為。

3.維權是工會的天職

工會是勞動關系矛盾的產物，從誕生之日起，就把“保護工人利益”寫在自己的旗幟上。《工會法》和《中國工會章程》都明確規定，維護職工合法權益是工會的基本職責。作為職工利益的代表者和維護者，維護好職工合法權益是工會的職責所在、價值所系。因此，工會組織必須找準自身定位，始終把代表和維護職工合法權益作為工會一切工作的出發點、落腳點，牢牢握緊維權服務的大旗，為職工發聲、替職工說話。如果在維護職工權益問題上缺位、失聲，工會組織也就失去了存在的價值和前提。應特別引起重視的是，如果我們黨領導的工會組織在維權問題上長期發揮不出應有作用，職工被壓抑的維權訴求一定會通過其他途徑發泄，小則發生勞動糾紛，大則發生停工、罷工等群體性事件，甚至會導致非黨領導的“第二工會”出現，給境外敵對勢力留下可乘之機。

（二）整合內外資源、形成維權合力迫在眉睫、勢在必行

1.這是基層工會的呼聲

長期以來，工會系統客觀存在著“上熱下冷”“上緊下松”的問題，上邊抓得很緊，部署的任務很多，而越往下走，力量越弱，難以承擔應有的重任。前些年，山東省總工會著力破解這種困境，每年確定四項左右的全會重點工作，但是從實際情況看，各業務部室在全會重點工作之外，大多都安排了本部室的重點工作，到了基層依然是疲于應付、難以落地。我們必須承認，各項工作平均用力甚至層層加碼的現象，是有悖“實事求是”原則的，是沒有充分考慮基層工作實際的。本次調研所到的淄博、菏澤、勝利油田等地，都認為我們課題組構建“外聯內合”系統化維權格局這一課題非常必要。

2.這是破解問題的需要

從山東省實際情況來看，依然部分存在“職工有訴求，找不到地方說；職工有困難，找不到人來幫”的問題。究其根源，還是工會維權工作不到位，存在兩大亟需破解的現實問題：一是工會“單打獨斗”問題，二是“各自為政”問題。要破解這兩大問題，必須聯合外部資源、整合內部職能，內外同時發力。在外部，要敢于、善于向外部借勢借力，聯合外部一切可以聯合的維權資源和手段；在內部，要打破部門的職責界限，形成工作合力。

3.這是群團改革的要求

習近平總書記在中央黨的群團工作會議上，對群團組織提出了增強“三性”、去除“四化”的明確要求，并強調，“群團機關要改革和改進機構設置、管理方式、運行機制，減少中間層次、不要疊床架屋，要更好適應基層工作和群眾工作需要。”這些重要指示，為群團改革指明了方向、提供了依據。山東省在《工會改革實施方案》中明確提出：堅持重心下移、面向職工，調整優化內設機構，著力突出服務基層、維護職工合法權益和網上服務等方面的職能，努力形成職責明確、運轉高效，面向基層、服務便捷的機關機構新格局。可見，整合維權資源手段，更好維護職工權益，與總書記重要指示完全契合，與群團改革精神完全相符，是貫徹落實群團改革、工會改革任務的現實要求和迫切需要。

（三）構建“外聯內合”系統化維權格局符合時代潮流、切實可行

1.時代發展為工會提供了有利契機

學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，是工會系統當前和今后一個時期的重要政治任務。這就要求我們必須堅持以人民為中心發展思想，必須落實新發展理念，必須推動高質量發展。“以人民為中心”“新發展理念”“高質量發展”的內涵必然包括：新時代的發展不再是單純追求GDP，而是全面協調可持續的高質量發展；新時代的發展不再允許以忽視部分群體利益為代價，而是國家、集體、個人的同步發展，包括職工在內的人民群眾都要共建共享發展成果。對于工會來說，構建“外聯內合”系統化維權格局，就是堅持了以職工需求為導向的工作理念，堅持了滿足職工對美好生活的向往這一奮斗目標，這與“以人民為中心”發展思想一脈相承，與新發展理念高度契合，是工會組織貫徹落實黨中央要求的生動實踐。

2.工會擁有得天獨厚的體制優勢

中國工會是黨聯系職工群眾的橋梁和紐帶，是國家政權的重要社會支柱，在國家政治經濟社會生活中具有比較重要的地位。其一，工會的體制內屬性，決定了其在爭取黨政支持、協調相關事項時具有先天的優勢。比如，工會能夠源頭參與涉及職工利益政策法規的立、改、廢、釋，能夠聯合執法機關懲治勞動違法行為，能夠比較順暢地向黨政反映訴求、爭取資源、提供保障。其二，工會經費獨立的特點，使其在使用外部資源時有資金保障。比如，為職工購買法律援助服務、心理咨詢服務等，雖然都需要大量的資金投入，但工會在這方面的顧慮和壓力比較小。

綜上可見，工會有如此好的工作基礎和外部環境，構建“外聯內合”系統化維權工作格局，是完全可行的。

三、構建“外聯內合”系統化維權格局的基本思路

著眼于破解我省工會維權工作中的突出問題，著眼于將“外聯內合”系統化維權格局落到實處，我們在充分考慮山東工會維權工作實際、充分吸收遼寧和上海經驗做法的基礎上，提出構建“四方聯動”“五位一體”系統化維權工作格局的基本思路。

（一）破解“外聯”難題，建立“四方聯動”工作機制

所謂“外聯”，就是把工會外部的維權資源和手段聯合起來，協調聯動，共同發力。破解“外聯”難題，關鍵是要搞清楚聯什么、怎么聯的問題，主要方式就是向黨委、政府職能部門、社會力量借勢借力。具體包括以下幾種途徑：

1.參與政策法規制定，爭取新手段

源頭參與是維護職工合法權益的重要途徑。山東省在這方面的步子不慢，先后推動出臺了職代會、廠務公開、工資協商三部地方性法規，主動參與起草、修訂多份涉及職工利益和勞動關系領域的規范性文件。但和先進省份相比，仍有較大上升空間。比如，上海、江蘇、浙江、廣東、福建、云南等多個省份及部分較大市都已出臺《工會勞動法律監督條例》，全國總工會在2018年兩會上，也提交了加快國家層面《工會勞動法律監督條例》立法的提案和建議。山東省也應積極推動省人大加快出臺工會勞動法律監督方面的地方性法規，為工會維權工作爭取新手段、提供新依據。

2.推動現有制度落地

多年來，山東省工會積極爭取黨政支持，建立了一些有利于促進工會工作的制度、機制，但是沒有落實到位。最重要的三項制度：其一，黨委群團工作聯席會議制度。這項制度在中央、省委印發的關于加強和改進黨的群團工作的意見和實施意見中都有明確要求，但山東省迄今尚未落到實處。工會等群團組織都應積極爭取黨委支持，推動制度落實。其二，政府與工會聯席會議制度。這是政府與工會加強聯系溝通的重要渠道，是工會反映職工意見、協調勞動關系的有效形式，也是地方政府堅持走群眾路線、聽取職工意見的重要途徑。但自2005年至今，省總工會已連續13年沒有召開，嚴重弱化了工會開門開放工作，也錯失了許多協調解決職工利益問題的有利時機。其三，協調勞動關系三方機制。這是國際、國內通行做法，通過政府方代表（人社部門）、職工方代表（工會）、企業方代表（企聯、工商聯）建立協調勞動關系三方機制，推動構建和諧勞動關系。近年來，省總工會在這方面做了一些工作，但由于三方機制比較松散，沒有形成常態化工作機制。建議積極推動在省級層面將三方協調機制升格，成立協調勞動關系三方委員會，更好發揮三方在協調解決勞動關系重大問題上的積極作用。

3.爭取政府職能部門支持工會開展維權工作

工會雖然承擔維護職工合法權益的職責，但并不具備剛性執法手段，只有聯合執法部門共同推進，才能形成維權合力。重點應從維權工作的事前、事中、事后三個節點把握。事前維權：爭取各級人大、政協、政府支持，定期對涉及職工權益的法律法規執行情況開展聯合執法檢查、視察和監察，及時發現侵害職工權益的違法行為，促使其盡快整改落實。事中維權：積極爭取人社（仲裁院）、法院支持和配合，第一時間介入勞動爭議糾紛案件，參與基層調解、裁前調解、訴前調解全過程，最大限度將勞動關系糾紛在調解階段化解消除。事后維權：對于調解不成功，進入仲裁、訴訟程序的，工會應積極爭取人社（仲裁院）、法院、司法行政部門支持，最大限度為權益受到侵害的職工提供幫助。比如，可以通過切實履行勞動爭議仲裁委員會工會方代表的作用，爭取將工會界人士納入法院陪審員范圍，推動在各基層仲裁院、法院、司法所設立工會法律援助站點，爭取在基層法院設立勞動法庭等多種方式，為職工提供維權服務。

4.借助社會力量、網絡手段拓展新資源

一方面，應運用市場化手段，通過購買服務方式拓展維權資源和手段。比如，可以購買專業律師、心理咨詢師的服務，為職工提供法律援助和心理咨詢，將專業的事情交給專業的人員和機構去干。另一方面，應適應互聯網時代需求，大力發展“互聯網+工會維權”。互聯網時代的到來，把我們所有人、所有工作都卷入其中。做好工會維權工作，必須依靠互聯網技術來支撐。發展“互聯網+工會維權”工作，就是要借助網絡載體和手段，暢通職工訴求表達渠道，推動維權工作網上網下融合發展，為職工提供全天候、全方位維權服務，打通服務職工群眾最后“一公里”。省外的上海、遼寧等大多數省（區、市）工會以及省內的淄博市工會等，都在這方面邁出了堅實步伐，取得了良好工作成效。

由于工會“外聯”涉及到人大、政協、人社、法院、司法、企聯、工商聯等多個職能部門，主體多元、分散而且動態變化，因此必須抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，從工會維權基本職責出發，從維權工作實際需求出發，找到與職工維權聯系最密切、最重要的工會、人社、法院、司法這四方。我們認為，破解“外聯”難題的關鍵，就是建立“四方聯動”（工會、人社、法院、司法）工作機制，實現事前維權、事中維權、事后維權全過程聯動、全方位發力。

“四方聯動”的內容體現為以下六項工作聯動機制：一是建立健全勞動關系矛盾信息排查、預警預報機制；二是建立健全企業內部自主調處、和諧創建機制；三是建立健全勞動爭議多元化解、共同調處機制；四是建立健全職工法律援助服務對接、應援盡援機制；五是建立健全群體性勞動關系矛盾快速處置、應急聯動機制；六是建立健全勞動關系矛盾后續跟蹤、督促整改機制。

（二）解決“內合”困擾，構建“五位一體”工作布局

所謂“內合”，即整合工會內部的維權職能和資源，加強工作協同，激發最大效能。解決“內合”困擾，關鍵是要搞清楚合什么、怎么合的問題。

1.整合機構設置、人員配備和工作安排

（1）機構設置：以山東省總工會為例，工會維權職能分散到權益保障部、法律工作部、基層工作部、生產保護部、女職工部、職工幫扶中心等6個業務部室（單位）,涉及4個分管領導，職能資源比較分散，發揮不出整體效能。

（2）人員配備：上述6個部室（單位）的人員總數并不少，但由于分散在不同部室（單位），同樣形不成整體協同效應，激發不出最大工作潛能。

（3）工作安排：各部室從自身職能出發，單打獨斗、各自為戰，提出的舉措大多只是涉及維權工作的一個方面、一個環節，缺乏系統性、整體性、協同性，維權的實效性自然不強。

2.“內合”應把握的重點

（1）頂層設計要理順。山東省省級工會改革已經完成，重新調整機關部室及職能設置已不現實。為了最大限度激發工會自身維權效能，建議借鑒黨中央設立議事協調機構，在省總工會設立維權工作委員會，由常務副主席或一名副主席擔任主任，統籌協調推進工會維權相關事項，對涉及維權工作的部室（單位）統籌支配、人員統籌調用、資源統籌配置、工作統籌整合，破除維權工作“九龍治水”、系統性不足的問題，進而提升工會維權工作整體效能，放大工會維權工作集成優勢。

（2）具體工作要整合。維權工作是一項系統性工作，必須站在全局的高度整體謀劃、一體推進，著眼于使工會維權各項工作有效銜接、協同優化，形成綜合效益。建議整合工會現有主要維權項目，構建集體協商、民主管理、爭議調解、法律監督、法律援助“五位一體”工作布局。具體而言：

——集體協商：目前多指包含工資、女職工權益保護、勞動安全衛生等在內的綜合性集體協商，通過開展平等協商并簽訂集體合同，從整體上維護職工權益。應重點抓好三個關口：一是要約關，著力解決企業行政方不想協商、不愿協商的問題；二是協商關，著力解決工會干部不敢協商、不會協商的問題，杜絕“走過場”“花架子”現象；三是履行關，著力解決“寫在紙上”“掛在墻上”問題，推動集體合同履約生效。

——民主管理：主要包括職代會（職工大會）、廠務公開、職工董事職工監事三項制度，以職代會為基本形式，目的是保障職工的知情權、參與權、表達權、監督權。做好民主管理工作的關鍵是，確保職代會、廠務公開、職工董事職工監事制度的法定程序和關鍵環節落到實處。主要包括職代會、廠務公開的內容程序是否規范合法，職工代表、職工董事職工監事的產生程序是否規范合法，職工代表、職工董事職工監事是否能真正代表職工利益等。

——爭議調解：主動參與勞動關系糾紛調解，是工會維權的重要環節。應加大工會參與勞動爭議糾紛調處力度，加強與人社、法院等單位的勞動爭議訴訟、仲裁、調解對接工作，提升工會參與勞動爭議調解能力。建立省市縣三級勞動爭議聯動調處機制，推動工會調解、仲裁調解、司法調解聯動工作體系建設，實現與人社、司法、法院、企聯、工商聯等信息共享、聯動化解、共同調處。可借鑒上海虹橋鎮經驗，將工會、人社、法院、司法四家服務場所整合，一并設立爭議調解室、勞動仲裁庭、勞動法庭，使勞動關系三方都能參與勞動爭議調解、仲裁、訴訟的全過程，形成聯動效應。

——法律監督：工會勞動法律監督是法律賦予工會的一項職能，也是工會維護職工權益的重要手段。要著重把握以下四個方面：一是通過聯合人大、政府、政協等搞執法檢查，直接參與糾正和查處勞動違法行為；二是通過推行工會勞動法律監督意見書和建議書制度，倒逼違法企業整改，督促職能部門執法；三是借助新聞媒體平臺進行輿論監督，對重大典型勞動違法案件曝光和公開譴責，形成威懾力；四是利用政府信用信息平臺進行約束，建立勞動違法失信行為的懲戒機制，限制其參加各類綜合性評先樹優活動，加大企業勞動違法成本。

——法律援助：法律援助是工會維權的兜底措施。應抓住以下幾個關鍵：一是擴大援助范圍，進一步降低法律援助門檻，努力做到應援盡援。可借鑒上海市“零門檻”法律援助經驗。二是增加便利程度，積極爭取黨政支持，將工會法律援助納入社會公共法律服務體系，科學布局職工法律援助服務站（點），努力實現“一公里”范圍內服務場所全覆蓋，積極借助工會網上工作平臺體系實現全天候法律援助無死角。三是加強隊伍建設，不斷擴大工會法律援助團隊規模，增加工會法律援助吸引力。

（三）細化“外聯內合”實現路徑

綜上所述，外聯、內合概括起來就是“依法推動、以上代下、分類推進、重點突破”十六字工作方針。

1.依法推動

在全面依法治國大背景下，工會維權工作也要納入法治化軌道。

（1）維權的邊界要依法而定。維護職工合法權益是工會的法定職責，也有法定邊界。現實中，職工的訴求多種多樣，作為職工合法權益的代表者、維護者，各級工會要增強法治意識，牢牢把握住法律的底線和邊界，在法定權限范圍內，依照法定程序開展維權工作。

（2）維權的手段要依法而來。雖然我們具有體制內優勢，能夠爭取到黨政重視支持，但真正落到維權的具體行動、具體個案，特別是在代表職工直接面對強大的企業行政方時，靠行政手段是行不通的，一切必須依據法律說話。

（3）維權的隊伍要靠法律武裝。建立工會法律人才隊伍是工會依法維權的重要保障。應重點抓好三個層面的法律人才隊伍建設：第一，在省、市、縣三級地方工會和產業工會，應聯合人社、司法等部門舉辦工會干部法律專題培訓班，鼓勵幫助工會機關干部考取公職律師、勞動關系協調師等資格，培養、引導各級工會干部熟練掌握涉及職工切身利益的法律知識，使其成為善于運用法律手段解決勞動關系問題的行家里手。第二，在基層企事業單位工會，應加大法律知識培訓力度，提升基層工會干部法律素養，并著力整合工資集體協商指導員、工會勞動法律監督員、工會勞動保護監督檢查員這三支隊伍，合力打造專業化的基層維權隊伍，指導其將法律知識運用于維權實踐。第三，在工會外部，應加大購買服務力度，建立并規范工會法律顧問、工會維權律師團、法律服務志愿者相關制度，使專業化的社會法律資源為工會維權事業保駕護航。

2.以上代下

目前，我們處于這樣一個尷尬境地，工會內部忙忙碌碌，黨政部門、社會各界和職工群眾卻并不認可。究其原因，就是該干的事情沒干好，不該干的攬了一大堆。破解這種困局，必須堅持有所為有所不為。可借鑒上海顧村鎮經驗，建立“以上代下”維權機制。

（1）“上提”。將基層企事業單位的維權職能上提至省、市、縣、鎮街、產業工會。這是“以上代下”最核心的內涵。對基層企事業單位工會和各上級工會職責進行合理劃分，明確“基層工會在服務中實現維權，上級工會在維權中實現服務”的工作定位（基層工會主要職責是發展會員、服務職工、協商協調、溝通報告四項，維權職責上提到上級工會）。通過將維權職能上提，上級工會的主責主業將更加突出，基層企事業單位工會也能實現“瘦身”減負。

（2）“下放”。將省、市、縣、鎮街、產業等上級工會的部分服務職能下放，交給基層工會、社會力量來承接。既然維權職能“上提”了，那么上級工會就應該將一些原本工會不擅長、不專業的工作，一些離主責主業較遠的服務項目適當下放，交給社會上的專業服務機構來做，發動起十幾萬乃至幾十萬基層工會來做。省、市、縣級工會應當在履行好維權職能的同時，將更多精力放在爭取資源、出臺政策、做好規劃、加強指導、搞好督查上。

3.分類推進

開展工會維權工作，必須堅持實事求是、因地制宜、因企制宜，不能一個“模子”扣到底，搞“一刀切”。建議借鑒上海做法，針對不同企業實際情況，采取“正向推進”和“反向倒逼”相結合的方式分類推進。

（1）以“正向推進”為主。針對工會工作基礎較好的國有和規模以上企業，以“正向推進”為主，按照勞動關系建立、運行、監督、調處的規律，正向推進“五位一體”維權工作布局，即正面指導和推進企業加強勞動合同、集體協商、職代會廠務公開、勞動爭議調處等制度建設，通過建立完善制度機制有效預防和維護職工權益，促進企業和職工共建共享發展成果，構建和諧勞動關系。在這些企業，主要是維護職工發展權益，通過進一步完善機制、規范工作、總結經驗、打造典型，不斷滿足職工對美好生活的向往。同時，以這些企業為標桿，實現對小微非公企業的示范帶動，形成“大帶小”“點帶面”“優帶劣”的良好工作局面。

（2）以“反向倒逼”為輔。針對工會工作基礎薄弱或未建會的非公小微企業和單位，以“反向倒逼”為輔。由于這個群體數量龐大，很難做到工作全面覆蓋，必須堅持問題導向，聚焦發生勞動關系矛盾又無視職工合法權益的企業，反向推進“五位一體”維權工作布局。基本流程可這樣來把握：首先，以最大誠意和努力調解爭議、化解糾紛；其次，對無法調解成功且無視職工合法權益的，工會提供法律援助，依法維權；同時，工會以解決糾紛為突破口，對勞動違法企業開展定向勞動法律監督，督促相關企業加快組建工會、建立完善工作制度、規范開展集體協商和民主管理等工作，實現工會各項工作相互銜接、一體推進。

4.重點突破

維權工作涉及面廣、量大，但受工會的人力、財力、物力所限，必須突出重點、集中突破。

（1）在維權內容上，應突出職工的勞動經濟權益這個重點，特別是職工最關心的勞動報酬、社會保險、休息休假等權益。

（2）在維權對象上，應突出三個重點群體，即一線職工、農民工和困難職工群體，特別是權益受到侵害的職工、困難農民工、“四期”女職工等。

（3）在維權領域上，應突出三個重點領域，即企業、職工集聚的開發區（工業園區），侵權現象比較集中的中小微企業和非公企業，外來務工人員比較集中的餐飲、建筑等勞動密集型和苦累臟險工種密集型企業。

總之，構建工會“外聯內合”系統化維權工作格局，必須堅持以職工為中心，以問題為導向，整合內部資源，借助外部力量，依法推動、以上代下、分類推進、重點突破。