農戶地權訴求視角下農地制度的創新

黃延廷，南佳藝

(河南師范大學 法學院，河南 新鄉 453007)

當前隨著我國農村非農就業的持續增強,農民對土地的依賴程度不斷降低，人地關系出現微妙的變化，加之農資價格的不斷上漲和大量先進農業生產技術的引進，使農業生產方式發生了重要變化。這些變化要求我國農地制度的重點、重心也應當轉移,即由保護農民的地權穩定和自主經營轉移到農地資源的優化配置和高效利用上來。

一、農戶地權訴求的變化

20世紀八九十年代,我國剛剛改革開放,工業化和城鎮化處于起步階段,當時農業是我國家的主導產業,農民在農業之外的就業可能性很小,只能依靠土地提供最基本的、最主要的就業機會，土地像中國傳統社會那樣仍然是農民的命根子，隨著我國人口的急劇增加,本來就很突出的人地矛盾更加尖銳。在農村土地資源極為稀缺的大背景下,各地農村集體在實行土地承包責任制的過程中一般是根據農戶的地權需求嚴格按照人口平均分配土地。這在實踐中要求必須做到兩點:一是要盡量保證農戶地權的穩定,以便其對土地進行長期投資,提高土地產出率。二是要盡可能保證土地公平分配,以便新增加的家庭人口也能獲得土地。許多地方為了使二者都得到兼顧,努力在地權穩定和地權公平之間尋找平衡點，創新出了“三五年一調整”“兩田制”等農地制度。這一時期，有觀點認為地權的穩定會增強農民的投資預期、提高了農業生產效率，這一觀點漸占據主導地位,并被決策層采納,由此我國的農地政策發生了很大的變化。

應當說,2000年前后的二輪農地承包是我國農地政策變化的一個分水嶺。在此之前,雖然我國也試圖保持農民地權的穩定性,但還是允許集體在農民的意愿之下對土地進行一定程度的調整。在此之后,集體調整土地被嚴格限制,地方上的“兩田制”“三年一小調、五年一大調”等做法被中央文件明確禁止,“生不增、死不減”的土地政策開始向全國推行,地權被固化。盡管穩定地權是農民最初的心愿,但隨著時間的推移,尤其是2015年以后,經濟社會形勢的變化使地權固化的副作用越來越凸顯。本課題組2017年7月在河南南陽、湖北黃岡等地進行了為期一個多月的農村調研,走訪近百家農戶,發放調查問卷300余份,整理分析后發現,絕大多數農民認為目前的土地政策過死,并且有高達90%以上的農戶都同意甚至是強烈呼吁對土地再行調整,以適應農戶家庭人口的變化，同時希望解決土地細碎化給新型農業生產經營帶來的困難。這與2011年劉守英等學者對貴州湄潭等地的民間土地調查結果基本相符[1]。當下一味地強調、強化土地權利的穩定性已非農民意愿。

全國土地調查數據顯示,從1999年到2008年,有40%以上的村組調整過土地,小調整平均1.8次,大調整平均0.6次,總的調整頻度為2.4次[2]。2009年以后,各地的農地調整仍在進行,并沒有減緩的跡象。在國家政策的嚴厲限制之下,各地還存在這么多的土地調整,可見農民調整土地的愿望和決心,也充分說明農民在地權訴求上已經發生了重大變化。

二、農戶地權訴求變化的內在動力

農民要求調整土地有多重原因,但最主要的因素則是他們急切想改變自家承包地太過細碎的困局，希望改善農業生產經營基本條件。

1.土地零碎化導致農業生產外部性困擾。受自然條件因素以及生產技術因素影響,我國農業生產活動中存在著較強的外部性。首先,土地數量少且零亂插花的狀況造成農業生產過程中需要農戶間相互協作配合,否則有些作業便不能完成。比如,張家需要灌溉,而放水必須經過李家的田地,但李家的地已經澆過并且也給莊稼施過肥,放水經過李家不僅會使肥料流失還會因為田水過多導致內澇,嚴重影響到李家的生產。如果李家不配合,張家農田就無法灌溉，農業生產就會受到較大損失。目前我國小而散的農地分布格局給農業生產帶來了難以消解的矛盾和難以解決的問題。其次,很多農事活動僅由單獨戶來進行效率很低,只有大家一起行動才能取得最好的效果。典型的像各家各戶各自打藥(時間不一、農藥不一)防治病蟲害很難解決問題,只有大家聯合行動統防統治才是根本之策。在我國最初的土地承包過程中為了貫徹至為公平的分配原則,一般都實行肥瘦、遠近搭配的方法劃分田地。2000年之后我國的土地政策和法律進一步鎖定這種土地零散的局面,以保證農民土地承包經營權的長久穩定,這就使農民想進行新型、高效生產的愿望無法實現,在很大程度上形成了農地經營中的“反公地悲劇”[3]。

2.日趨嚴重的人地分離境況要求重新配置土地資源。據國家統計局公布的2017年農民工監測調查報告可知,近幾年農民工的數量急劇增長,2017年農民工總量已達到28 652萬人。農民工以非農就業為主,家里的承包地由老人粗放耕種或者干脆閑置、撂荒,人地分離現象日益嚴重[4],這就使我國農村本來就非常稀缺的土地資源有了重新配置的前提,即農村耕地從兩億多的承包戶手中流向實際種地的經營戶手中,以達地盡其用的目的。土地承包責任制實行的初期,農民基本上依靠農業生產過活,可以說是家家種地,戶戶冒煙,那時土地承包戶與經營戶是一致的,所以平均分配土地有其必然性和合理性。目前農業生產經營方式和體系都發生了重大變化,穩定、穩固地權就不能使土地資源得到優化配置和高效利用。在當前非常細碎且嚴重插花的農地格局下,一個集體內,只要極其少數的農戶不愿出租土地,集中的、統一的農地流轉就進行不了，較高的土地交易費用使農地市場失靈[5],農地經營者難以順利流入適當規模的土地實行現代化農業生產。

3.農業科學技術的不斷進步促使農業朝著大生產方向發展。規?；洜I有利于農業科學技術的采納實施，如土地規模較大的國營農場長期以來實施的秸稈還田措施,不僅在土壤改良、增加肥力等方面有著明顯的效果,而且也有利于防止空氣污染、保護生態環境,這項措施也獲得了決策層的高度肯定。然而就是這么一項利國利民同時也已非常成熟的技術卻不能在廣大的農村地區推行,即使政府三令五申,對焚燒秸稈污染環境的做法處以重罰,但仍收效甚微。究其根本原因,就是農戶分散的土地狀況使大型的現代農業機械的無法使用，小型農業機械又無法很好完成這一作業。秸稈還田看起來似乎是一個技術性的問題,但實質上卻是一個農地制度的問題。目前我國農業技術發展迅速,已逐漸打破傳統小農小而散經營的局面,大踏步地朝著社會化大生產的方向前進。比如大型農業機械生產、成規模的土地整治、先進農業技術推廣、農田水利建設、社會化服務供給、良種使用、作物的統防統治等,然而,這些新技術、新方法，許多時候因為土地的分散、土地的權屬問題而無法施展,這充分反映了我國地權細碎的格局和農業大生產趨勢之間的矛盾與沖突。

三、農地制度與農戶地權訴求

農地制度中包含兩部分主要內容,一是農地產權制度,二是農地經營制度。農地產權制度主要解決土地權利在不同主體之間的分配問題。農地經營制度則解決農地的生產、利用問題。多打糧食、高效產出是農業的根本目的,而這主要決定于農地如何利用、如何經營,因此,農地經營制度在農地制度中就占據了主導地位。實際上,我國20世紀80年代初推行農村土地承包責任制,主要就是將之前的土地集體經營制度,變成一家一戶獨立經營的土地制度,是農地經營制度的實質性變革。這種土地利用和經營制度有效地解決了集體生產經營下的干好干壞一個樣的平均分配激勵不足問題和大鍋飯難以對社員進行有效監督的問題,使農戶的勞動投入與最后的農業收益直接掛鉤,大大提高了土地的產出和經營效率，在我國歷史上第一次解決了農民的溫飽問題,也創造了世界奇跡[6]。

40年前，小崗村的農民懷著強烈的農戶使用集體土地的地權訴求,他們打破了集體所有、集體使用的土地權利結構,于是就有了偉大的農村土地承包責任制的創新。之后,農戶又有了希望自己的土地承包經營權長期穩定的地權訴求,于是，我國的農地制度據此而變,先是把土地承包經營權確定為較長時期的合同債權,接著在《物權法》出臺之后,這一權利又變成用益物權,隨后,在中央十七屆三中全會以及以后的一系列文件中又提出了農民的土地承包經營權長久不變。至此,農民的土地權利就變成了“永佃權”,但將其稱作“永佃權”似乎也不恰當，因為永佃權是要交地租的,現在農民使用集體的土地不交任何費用,所以它應是一種近乎私有的土地權利[7]。近年來,農民既希望地權穩定,又希望地權優化配置,于是,中央農地制度又做了一定的變化,就是農地所有權、承包權、經營權“三權分置”,農民的土地承包權長久不變,土地經營權可以轉讓，這樣一些土地就可以配置到新型農業經營主體手中，實行規?；洜I,使土地效率、農業效益和農民收入得到大幅度提升。

然而,實踐中農地經營權的流轉并沒有促進農地的規?；洜I,反而形成了小農的自我復制,以羅必良在《論服務規模經營——從縱向分工到橫向分工及連片專業化》中提到的2011年的農地經營權流轉情況為例,流入農戶的土地經營權占比達到70%左右,可是其中有利于農地規?；洜I的只占8%左右,絕大部分土地經營權流轉后仍是零碎化和插花的格局[8]。這樣,農戶土地流轉的動力也就漸漸不足。也就是說農地優化配置、農業效益提高、農民收入增長等預期目標并沒有達到。同時,農地經營權流轉還蘊含著家庭經營主體被替代的政治風險以及農民面臨失業的社會風險等。所以,從實踐情況來看,“三權分置”的農地制度也并非促進農業現代化經營的良方。因此,近期各地農民又涌現出新的地權訴求,即把農戶分散的田塊調整到一起，使各戶的田地連片集中,這樣既利于農戶自己進行規?；洜I,也利于土地流轉給其他經營主體進行更大的規?；洜I,還可以避免動搖農業家庭經營主體地位的政治風險。

農地制度創新一定要回應農民的地權訴求。實際上,國家的政策已經指明了在農民這種新的地權訴求下農地制度創新的方向。2015年年底,中共中央和國務院聯合出臺了《深化農村改革的實施方案》,其中明確了農業家庭經營的主體地位以及適度規模化經營的發展方向,并要求政府不搞強制命令,不搞大躍進,更不能瞎指揮,務必使農地經營權流轉及規?；洜I與農業科技的進步、勞動力轉移、社會化服務水平等各方面相適應。同時該文件還提出要圍繞農業經營效率的提高、新的經營體系的形成對目前農民地權過散、過碎的土地制度進行一定幅度的調整。實踐有需求，政策又提倡,農地制度創新就有了很大的必要性和可行性。

四、農地制度響應農戶地權訴求的地方經驗

我國許多地方都響應農民的地權訴求進行了農地制度創新的試驗,以土地經營權流轉、土地重新承包、土地承包權互換等各種方式使農民經營的土地連片集中,利于農戶自己規?；洜I或者流轉給其他經營主體進行更大規模的現代化經營。

(一)湖北省沙洋縣的農地制度改革創新

2018年7-8月,本課題組成員在湖北省沙洋縣進行為期兩周的實地考察調研。首先在地方農業局調閱相關資料，了解農戶與農地制度的情況,然后再下沉村鎮入戶進行訪談并發放關于農地制度改革的調查問卷。通過整理和分析主要數據,探究其主要經驗。調查發現湖北省的農地零碎化現象非常嚴重，全省戶均擁有土地8.53畝,每戶的土地還要被劃分為8～9塊,平均每塊土地的面積不足1畝,嚴重影響了新型農業經營。在這種情況下,沙洋縣率先打破僵局,進行農地制度改革。其改革具體措施如下:

1.通過土地經營權流轉的方式使農戶經營的土地集中連片。沙洋縣鄂冢村在農戶同意的前提下，通過村集體組織采取土地承包權不變、只在農戶之間流轉土地經營權的方式，使全村95%的田地實現了按戶連片種植,面積達到1 989畝。其中將近1/3的土地僅通過一次經營權的流轉就達到連片的效果,其他的土地則通過兩次最多三次流轉也達到了連片的狀態。許多農戶通過互換土地經營權達到土地流轉目的,即如果兩塊土地的面積或者地力條件不等,農戶之間可在集體的評估協調下支付差價，或者在僅有細微差別的情況下放棄些許微小利益，使土地集中連片。

2.通過重新調整土地承包權的方式使農戶經營的土地連片集中。沙洋縣童沙村在農民同意、集體組織主導的前提下,按照現有家庭人口將集體土地重新分配,使本村700多戶農民完成了連片種植,總土地面積達4 800多畝。這種連片種植既保證了農戶土地的長期穩定經營,也不容易發生糾紛,是比較徹底的農戶土地規?；洜I方式。這種流轉方式農民非常擁護,在此之前三坪村、廟嶺村等5個村集體相繼實行了這一辦法,使2萬多畝的土地實現了規模化經營,而且也取得了很好的經濟與社會效益。

3.通過經營權流轉和承包權互換并用的方式，使農戶的土地集中連片。承包權互換是農戶之間自行調整土地承包權,并得到集體和相關部門的認可。沙洋縣馬新村的農戶在交換土地經營權時，認為某些地塊完全可以交換土地承包權,于是雙方同意后就采用互換的方式使各自經營的土地集中到一起,實際上,這種方法是前兩種方式即經營權流轉和承包權調整的結合運用。馬新村通過這種途徑實現土地集中連片6 000多畝。這種方式包容性強,優點突出,所以效果也非常好。

(二)湖北省沙洋縣農地制度改革的意義

湖北省沙洋縣通過多種形式使農戶經營的土地連片集中的制度創新意義重大,它在很大程度上破解了目前農業生產經營上的困局。

1.這種創新破解了我國現行農地制度“僵”的困局?，F行農地制度尤其是地權制度過于求穩,甚至到了僵化的程度,這種穩定又是在農民地權過于細碎、插花情況下的穩定,不利于土地要素的流動,不利于農業現代化經營，隨著僵化效應的擴散,農民對土地經營流露出了很大的不滿[9]。沙洋縣農民在江蘇泰州、四川內江等地土地集中經營的經驗基礎之上,勇于創新,既使農民的土地權利穩定,又使土地利于規?；?、現代化經營,使當下的土地僵局得到緩解。

2.這種創新破解了目前農業勞動力“老”的困局。當下農村青壯年勞動力幾乎都進城務工,留在農村種地的多是55歲以上的老年人,這些老人種田在農閑的時候還能應付,但到農忙季節，活重時間緊時則難以承擔。通過土地制度改革，農戶的土地基本都是連片耕種,大型農業機械被廣泛應用,基本上不用人力,老人難以勝任高強度農活的困局就被破解。

3.破解了農業生產經營成本“高”的困局。(1)土地連片經營后時間成本降低。過去一戶土地分散成七八塊,每塊土地的距離又比較遠,來回折騰,農戶每天只能完成一兩塊土地的田間作業，要將所有田塊的一項作務完成需要幾天時間?，F在田地集中在一起,又使用機械化耕作,過去需要幾天完成的田間作業僅用一天甚至半天的時間就可以完成。(2)土地連片種植后經營成本降低。之前農戶的土地分散,田塊面積小,大型農業機械不愿或者不能進入,只得人工作業,而農忙時節人工作業僅憑一己之力、一家之勞很難完成,只能雇工,農忙時節不僅雇工難找，成本也很高，因此農地分散經營的經濟成本很高。在土地連片經營后,機械化作業不僅快捷方便,成本也大大降低。因此，農戶土地連片耕種后,農戶的生產經營成本大幅降低。

4.破解了農田公共設施建設“難”的困局。長期以來,農戶就有改建水路、電路以及機耕路的想法,以改善農業耕作條件。但以前由于一大塊土地中涉及的農戶太多,大家意見不一致,所以這些基礎設施建設很難進行。連片耕種之后,一大片土地涉及的農戶最多兩三家,有時甚至只有一家,這樣基礎設施建設的意見就容易統一,很快就進行了基礎設施的改建和完善,農業生產效益也有了顯著增長。另外,如果一塊地上的農戶較多,公共設施的管理也容易出現問題,出了問題又互相推諉、扯皮,結果使公共設施損壞嚴重,作用銳減。土地按戶連片以后,涉及的農戶較少,責任具體明確,公共設施能夠得到很好的管護,“公地悲劇”便不再發生。

五、農地制度創新路徑

根據對湖北省沙洋縣農戶農地連片種植的經驗考察發現,在正常情況下,農戶更希望對承包地重新連片調整。在調查中，總共有童沙村、三坪村、廟嶺村、大文村、雙冢村、歇張村6個村根據民意進行了土地的連片重劃,只有鄂冢村一個村實行了土地經營權的流轉。從土地面積來說,6個村連片重劃2萬多畝土地,而鄂冢村一個村經營權流轉不足2千畝土地,土地面積上連片重劃也占絕對優勢。鄂冢村實施經營權流轉另有隱情,即本村接近城區,土地在不久的將來會因城市化而逐步被征收,為了使土地征收補償的利益格局不被打破才暫行土地經營權流轉之策。因此,根據農戶訴求,本文提出農地制度的創新路徑。

(一)實施農戶自愿前提下的承包地連片重劃制度

尊重農民的意愿是我國農村政策和制度實施的一貫思想和原則。在土地連片重劃的過程中,部分農戶可能因其他利益問題不愿實施這一制度，對這種情況，應該尊重農戶的意愿。承包地連片重劃一定要做到整體公正,對條件好的田地(肥力好、離家近、交通便利)集中連片,面積肯定要小一些,對條件差的田地(貧瘠、離家遠、交通不便)集中連片,面積要大一些,甚至要大得多,以吸引農戶去承包這些土地。承包地連片重劃的方法也不能單一、僵化,鼓勵將一家一戶的土地調整到一塊,但調整到一塊確實不利于公正的,完全可以把農戶的土地集中調整到兩處、三處,即使這樣,也要比之前的七八處好得多。同時,在承包地重劃時,應按農戶的現有人口數分地,以體現起碼的公平。

(二)爭取國家對承包地重劃制度的政策支持

盡管承包地重新調整與目前國家土地政策和法律的意圖相悖，但是制度的創新總是要沖破一些藩籬和約束,而且創新力度越大，越具有劃時代意義。一項制度的創新應取決于經濟基礎的變化以及民眾的意愿。目前我國的工業化、城鎮化已取得了長足的發展,非農就業突出,農村人地分離的現象嚴重,土地要素配置效率低下,農業現代化的形勢嚴峻,經濟狀況已發生明顯變化,作為上層建筑領域的農地制度也必須做適應性的變化。再者,農民地權整合的訴求、農民相關制度的訴求也已充分顯示這一制度創新是民心所向。還有重要的一點,不論是土地重新連片調整還是農戶對集體土地的承包經營,并沒有違背我國農地承包的根本制度,而是對其的發展完善。其實國家在某些方面為了土地的規模化和現代化經營,步子邁得更大,比如與政策允許的在一定范圍內“確權確股不確地”相比,土地連片承包還是確地到戶了的。因此,從各方面來講,這一制度創新都有很大的合理性,應得到國家的支持和認可。只是在之前應多確定一些試點進行試驗,在成效顯著之后再作為一項制度在全國推行。

(三)強化農民集體民主決策制度

農地的重新劃片分配或承包只能由村級或村內農民集體來組織實施。因為《土地承包法》規定,農民土地承包只能由這兩種農民集體發包，這樣農民集體的民主決策就顯得非常重要。我們認為,除了要加強村黨支部對農民集體決策活動的領導之外,關鍵是還要對農民集體進行民法上的改造,使其能夠獨立地、自由地表達自己的意志,切實地行使自己的經濟權利和履行自己的經濟義務,而不是由村民委員會等機構或人員代為行使相關權利，履行相關義務,從而真正實現農民自己管理自己事務的最終目標。對農民集體進行民法上的改造就是對農民集體實行法人化改造[10]。具體就是要成立農民集體法人的股東大會(集體成員大會)、理事會和監事會。農民集體的一切重大事情都必須由股東大會決定,由股東大會選舉產生的理事會貫徹執行,由農民代表組成的監事會對集體事務進行嚴密監督。集體土地重新連片承包必須由股東大會決定其宗旨、原則、方案、實施、責任人、糾紛解決方法等,然后交由理事會和監事會去執行和監督,最終完成農民的心愿。

(四)地方政府應給予必要支持

在鄉村振興、新農村建設的過程中,要把農地重新連片調整作為完善我國農村土地基本制度、發展現代農業的重要舉措。把多種惠農政策，如農田水利建設、田間機耕道路修建、土地改良和治理等盡量和農地連片調整聯系起來,用利益激勵的辦法調動農戶參與農地制度改革的積極性。地方政府應當設置專項支持資金,補貼在農地連片調整中集體進行地價評估、建設土地流轉市場以及考察學習等所投入的各種費用。