新中國成立以來工農城鄉(xiāng)關系的變遷

任 路

(華中師范大學 中國農村研究院，武漢 430079)

引 言

在“兩個一百年”奮斗目標起承轉合之際,全面梳理和總結第一個百年奮斗的基本經驗,為開啟第二個百年奮斗目標打下堅實的基礎。從溫飽、總體小康、全面小康、基本實現(xiàn)現(xiàn)代化再到社會主義現(xiàn)代化強國,這一歷史進程的關鍵詞和中心語是“現(xiàn)代化”,即從傳統(tǒng)農業(yè)社會到現(xiàn)代國家的轉型。與其他先發(fā)國家相比,作為后發(fā)國家,中國現(xiàn)代化過程是從農業(yè)農村農民大國到新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)農村現(xiàn)代化和信息化相統(tǒng)一的過程,工農城鄉(xiāng)關系始終是現(xiàn)代化進程的重要問題,貫穿于整個現(xiàn)代化全過程。正如彼得·布瑞克所論述的那樣,現(xiàn)代化的源頭要從農民的需要、農村社會經濟結構的變化和農村社會組織的結構中去尋找?，F(xiàn)代化不是以犧牲農民為代價而發(fā)展起來的城市化過程,相反,它是農村和城市的互動,因此,農村的現(xiàn)代化,正是現(xiàn)代化的基礎,不可能脫離農民的需要來談論現(xiàn)代化的問題[1]。

當前,對于中國工農城鄉(xiāng)關系的研究已經積累了豐富的研究成果,已有的相關研究主要從宏觀角度來分析新中國成立以來工農城鄉(xiāng)關系的變化,具有以下突出的特點:一是側重于對長歷史背景下重大問題、重大節(jié)點和重大事件的回溯以及相關數(shù)據(jù)的整理,但卻無意中忽略了變遷中的內在機制;二是集中于政策性層面的思考,常以敘事性的回顧為主,缺少貫穿始終的視角;三是傾向于以改革開放前后為分界點,未做更細致的階段劃分,不利于展現(xiàn)一些隱沒在大歷史背景下的小趨勢。

基于此,本研究認為新中國成立以來的工農城鄉(xiāng)關系是一種生產方式的轉型,即主導力量是作為產業(yè)形態(tài)的農業(yè)到工農轉變,以及由此帶來的居住生活形態(tài)從鄉(xiāng)村到城市的轉變,那么在生產方式轉變的過程中，最為核心的內容是生產要素的變化,生產要素構成了生產方式轉變的“物質基礎”。所謂生產要素指進行物質生產所必需的一切要素及其環(huán)境條件。一般而言,生產要素至少包括人的要素、物的要素及其結合因素。但是,當勞動者和生產資料處于分離狀態(tài)時,他們只是可能的生產要素，要成為現(xiàn)實的生產要素就必須將二者結合起來。勞動者與生產資料的結合,是人類進行社會勞動生產所必需具備的條件,沒有他們的結合,就沒有社會生產勞動。生產條件及其結合方式的差異,使工農城鄉(xiāng)關系區(qū)分成不同的結構和發(fā)展階段。更進一步的細分,生產要素結合的前提條件是生產要素的自由流動和平等交換。自由流動是指勞動力、土地、資金等在工農城鄉(xiāng)之間自由移動,不受任何人為的制度限制,充分發(fā)揮市場在配置生產要素中的作用。平等交換是指勞動力、土地、資金等在工農城鄉(xiāng)之間等價交換,避免人為的價格扭曲,充分體現(xiàn)生產要素本身的價值。生產要素自由流動的前提是平等交換,平等交換能夠促進生產要素的自由流動,實現(xiàn)生產要素的有機結合,進而推動現(xiàn)代化進程中中國工農城鄉(xiāng)關系的發(fā)展演進。

一、要素汲取型:工農城鄉(xiāng)關系分割及其制度化(1949-1978年)

新中國成立前,中國工農城鄉(xiāng)關系的突出表現(xiàn)是農村的異常衰敗與城市的畸形繁榮。20世紀二三十年代,中國農民破產和鄉(xiāng)村衰敗成為全社會的普遍現(xiàn)象,與之相對的是一些大城市的迅速發(fā)展,如當時的大上海、大武漢等等,原先相對封閉的農村經濟納入到更為廣泛的城市商品經濟之中,以往的工農城鄉(xiāng)相對分離的狀況逐漸改變,工農城鄉(xiāng)差別日益明顯,農業(yè)相對于工業(yè)、農村相對于城市處于弱勢或者不利地位。大城市源源不斷地從農村地區(qū)汲取農業(yè)剩余,尤其是農村土地所有者階層投入到工商業(yè)中,大量的農村財富和人口匯集到大城市，從城市工商業(yè)中獲得收入。作為生產要素的資金和人口離開農村后涌入城市,奠定了此階段工農城鄉(xiāng)關系的基礎?？偟膩碚f,此階段以土地為主要對象的生產要素能夠自由流動,但是土地占有不平等并缺少平等交換。面對工農城鄉(xiāng)失衡的局面,尤其是鄉(xiāng)村的衰敗,國民政府采取了一些措施來改變現(xiàn)狀,比如進行土地整體和租佃制度改良,以及其他諸如耕地開發(fā)、水利建設、鼓勵合作社、推廣農業(yè)技術等措施,此外還有社會力量所進行的各種農村教育、社會組織和農村工業(yè)等鄉(xiāng)村建設運動,但整體上并未能從根本上解決農村的困境,只是在一定程度上緩和了鄉(xiāng)村衰敗的狀況。

新中國成立初期,中國共產黨通過土地改革,改變土地占有的不平等狀況,根據(jù)農村人口和勞動力分配土地,改變過于集中的地權,實現(xiàn)了勞動力要素與土地要素有機結合,在此基礎上使得困境中的農村經濟得到迅速恢復和發(fā)展,一舉改變了鄉(xiāng)村衰敗的境況。從1950年國家頒布《土地改革法》到1953年,全國完成土地改革的農業(yè)人口為4.55億人,約占全部農村人口的90%,糧食產量達到1.66億噸,比1949年增長46.9%[2],工農城鄉(xiāng)關系由于農村經濟的恢復而處于穩(wěn)定的狀態(tài)。此外,中央政府采取了在經濟上允許多種經濟成分并存的政策,允許富農經濟存在,允許農村土地、勞動力、資本等生產要素自由流動,城鄉(xiāng)私營工商業(yè)可以自由發(fā)展[3]。城市人口比重由10.64%上升到12.46%,城市人口從5 765萬增加到7 163萬[4]。不過,1952年中國工業(yè)凈產值占工農業(yè)總產值比重僅為25.3%,工業(yè)勞動者占社會總勞動力比重僅為6%[5]。從產業(yè)結構和就業(yè)結構來看,當時的中國仍然是一個典型的農業(yè)國,而為了實現(xiàn)國家的現(xiàn)代化,必須從農業(yè)國變?yōu)楣I(yè)國。相比于其他先發(fā)的現(xiàn)代化國家,新中國必須逐步完成工業(yè)化積累，才能夠保證工業(yè)化順利進行。

縱觀世界現(xiàn)代化的歷史,工業(yè)化積累主要有兩條路徑:一是自我積累型,即通過本國內部的生產部門實現(xiàn)資本積累,包括原材料或者自然資源,更主要的是從農業(yè)部門中獲得生產剩余,形成工業(yè)化的最初動力,并借助于國內市場銷售工業(yè)產品,形成農業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市的循環(huán)。二是外在積累型,即在本國之外取得工業(yè)化的資金,例如通過野蠻的殖民掠奪等,將本國工業(yè)產品銷往殖民地或海外市場,進而推動本國工業(yè)化進程。中國作為后發(fā)的工業(yè)化國家,外在積累型的道路并不適應,只能走自我積累型的工業(yè)化道路。因此,新中國工業(yè)化道路具體化為如何從農業(yè)生產中汲取工業(yè)化所需要的資金和勞動力等生產要素。當時中國農村面臨著內卷化的農業(yè)生產,大量的農業(yè)剩余被人口所消耗,農業(yè)生產又由于農村分散的小農經濟而進一步弱化,為此,改造分散落后的小農經濟成為新中國成立后的迫切任務。

在借鑒蘇聯(lián)經驗和本國實際的基礎上,農業(yè)合作化成為改造落后小農經濟、完成工業(yè)化積累的重要選擇。一是農業(yè)合作化有助于解決農業(yè)發(fā)展分散化的問題,改造小農經濟,充分利用剩余勞動力,為工業(yè)發(fā)展提供農業(yè)剩余。二是農業(yè)合作化能夠有效防止社會分化,進而與社會主義的勞動價值和社會理想相符合。

在此背景下,以合作化為開端,以工業(yè)化為導向,工農城鄉(xiāng)關系逐漸出現(xiàn)新的沖突,集中在如何協(xié)調工農產業(yè)關系上。毛澤東在《論十大關系》中提出:“我們現(xiàn)在發(fā)展重工業(yè)可以有兩種辦法,一種是少發(fā)展一些農業(yè)輕工業(yè),一種是多發(fā)展一些農業(yè)輕工業(yè)。從長遠觀點來看,前一種辦法會使重工業(yè)發(fā)展得少些和慢些,至少基礎不那么穩(wěn)固,幾十年后算總賬是劃不來的。后一種辦法會使重工業(yè)發(fā)展得多些和快些,而且由于保障了人民生活的需要,會使它發(fā)展的基礎更加穩(wěn)固”“我們現(xiàn)在的問題,就是還要適當?shù)卣{整重工業(yè)和農業(yè)、輕工業(yè)的投資比例,更多地發(fā)展農業(yè)、輕工業(yè)。”[6]從中可以發(fā)現(xiàn),當時主要領導人已經認識到工業(yè)化進程中工業(yè)與農業(yè)的矛盾,意識到處理工農關系的重要性,試圖在發(fā)展戰(zhàn)略上進行調整,以便協(xié)調工農關系。不過,后續(xù)合作化、集體化浪潮的推進,若干重大的農業(yè)生產運動所呈現(xiàn)農業(yè)生產的繁榮,夸大了農業(yè)生產形勢,無形之中掩蓋了農業(yè)本身的問題,于是,優(yōu)先發(fā)展工業(yè)成為工農關系的主導。更為關鍵的是伴隨著人民公社高度集中的政治經濟體制的建立,工農城鄉(xiāng)之間生產要素的自由流動受到制度化的限制,突出表現(xiàn)在土地、勞動力、農副產品,乃至于生產經營也被納入到政府計劃經濟當中,城鄉(xiāng)之間以及農村內部的生產要素為國家行政手段所控制,形成以行政為主導的工農城鄉(xiāng)關系格局。

一是土地合作化形成了單一公有制,土地等主要的生產資料被固定下來,既不能在農村內部自由流動,更不能在城鄉(xiāng)之間自由流動。借助于社會主義改造解決或緩和了小農經濟與社會主義工業(yè)化之間的矛盾(實質上是市場與計劃的矛盾),但是另一方面又制造了新的矛盾:集體經濟的低效率、城鄉(xiāng)隔絕與農村經濟發(fā)展的矛盾[7]。作為主要生產資料的土地以及附屬于土地之上的農民生計等都被固定在農業(yè)生產領域,土地要素不能離開農業(yè),也不能離開農村。即便是在農村范圍內,也由于各個生產單位,如公社、生產大隊和生產隊的劃分而形成類似“蜂窩狀”的相對封閉的結構。

二是城鄉(xiāng)分離的戶籍制度,農村勞動力以及與之相關的身份待遇被固定下來。在重工業(yè)為主的工業(yè)結構中,資本相對于勞動力更為稀缺,重工業(yè)對于勞動力的吸納有限,如果大量的潛在農村剩余勞動力流向城市,不僅將消耗工業(yè)生產的積累,而且對城市管理也是一種潛在的壓力。為此,為了穩(wěn)定城市秩序,1958年實行《中華人民共和國戶口登記條例》,以法律形式建立城鄉(xiāng)二元戶籍制度,同時建立了與之相配套的糧食分配制度等,以便嚴格控制城市招收農村勞動力,城鄉(xiāng)之間的勞動力流動被壓縮到極限,實際形成了城市與鄉(xiāng)村、市民和農民兩個不同的生活區(qū)域和身份群體。

三是農副產品的統(tǒng)購統(tǒng)銷,農副產品的銷售和工業(yè)產品的配置、工農產品剪刀差被固定下來?！蛾P于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》規(guī)定農民應按照國家規(guī)定的品種、價格、數(shù)量將余糧售予國家,對城市居民則按照組織供應或憑票購買[2]。據(jù)此,將城鄉(xiāng)之間的市場流通轉變?yōu)橛媱澘刂啤?/p>

四是農村人民公社體制集體經營,農民的勞動過程被人民公社等固定下來。農民不僅被束縛于農村,而且被束縛于土地上,被束縛于集體生產經營中。農村勞動力不但難以進入城市就業(yè),即便在農村也不能夠從事農業(yè)之外的工商業(yè),作為農村農工相輔的副業(yè)生產在一段時間也被限制甚至取消。

正是在工農城鄉(xiāng)分割的基礎上,通過對生產要素的行政支配,生產要素在城鄉(xiāng)之間、產業(yè)之間、農村內部不能自由流動,而代之以政府的計劃調撥和交換,極大地削弱了農民的生產積極性,束縛了生產力的發(fā)展[4]。對于國家工業(yè)化而言,以鄉(xiāng)村支持城市和農業(yè)支持工業(yè)的方式完成工業(yè)化的積累,推動了新中國工業(yè)化的飛躍。隨著工業(yè)化進程的提升,工業(yè)總產值在工農業(yè)總產值的比重逐年增加,然而,農業(yè)和農村在此過程中受到嚴重影響,1952-1978年,中國工業(yè)總產值增加了15倍,而農業(yè)總產值只增加1.3倍。1978年,82.1%的人口生活在農村,農村居民人均收入133.57元,食品支出占消費支出的65.8%,屬于絕對貧困狀態(tài)[5]。由于農村勞動力被限制在土地和農村,改變了工農城鄉(xiāng)的關系,阻礙了自然的城鎮(zhèn)化進程,同期城市化率僅由11.2%上升到19.4%[8]。

綜上,在以“取”為主的階段,國家通過土地改革和社會主義改造,建立高度集中的計劃經濟體制,工農城鄉(xiāng)關系也被納入到計劃經濟之中,同時在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎上,實行農業(yè)支持工業(yè),農村支持城市的戰(zhàn)略,導致工農城鄉(xiāng)關系嚴重失衡。借助于戶籍、統(tǒng)購統(tǒng)銷等一系列城鄉(xiāng)有別的制度體系形成了制度化的城鄉(xiāng)二元結構,形成改革開放之后工農城鄉(xiāng)關系的基礎,可以說此后在協(xié)調工農城鄉(xiāng)關系的過程中，始終繞不開新中國成立后形成的制度化的工農城鄉(xiāng)二元結構。

二、放權讓利型:工農城鄉(xiāng)關系緩和與農村體制改革(1978-2003年)

受制于固化的城鄉(xiāng)二元結構對于生產要素的限制,改革開放前農村發(fā)展與城市相比出現(xiàn)明顯的滯后,呈現(xiàn)出工農城鄉(xiāng)關系的錯位,農村改革的首要目標是致力于破解城鄉(xiāng)二元結構,逐步改變以行政為主導的工農城鄉(xiāng)關系。實際上,工農城鄉(xiāng)生產要素的分割首先是從“放權”入手。鄧小平強調:“把權力下放給基層和人民,在農村就是下放給農民,這就是最大的民主。”[9]依循著權力下放的原則,我國逐步取消了工農城鄉(xiāng)之間的制度性限制。

一是農村土地包產到戶,在農村內部實現(xiàn)了土地所有權與承包經營權的分離,賦予廣大農民承包經營權,建立起統(tǒng)分結合的雙層經營體制,打破了人民公社時期的高度統(tǒng)一的集中經營方式,農民不僅獲得了土地的承包經營權,而且具有從事農業(yè)生產的自由,能夠獨立從事農業(yè)生產經營活動,勞動力要素和土地要素重新配置和有機結合。從1978年安徽小崗村自發(fā)進行包產到組、包產到戶后,到1981年中央“一號文件”正式確定家庭聯(lián)產承包責任制,到1983年底,全國98%以上農戶實行了承包責任制[7]。

二是戶口松動,農村勞動力逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間自由流動。改革開放后隨著農民生產積極性的提升和農業(yè)生產力的發(fā)展,以前隱形的剩余勞動力逐步顯性化。此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,大量吸收農業(yè)剩余勞動力并促進了城鎮(zhèn)發(fā)展,農民開始了從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”的轉變,越來越多的農民進入城鎮(zhèn)務工,從本鎮(zhèn)本縣到跨縣跨省,形成了規(guī)模龐大的流動人口群體,沖擊著原有的城鄉(xiāng)分割的戶籍體制,他們一度被稱為“盲流”,在城鎮(zhèn)只能是“暫住”。直到1997年國務院批轉公安部《關于完善農村戶籍管理制度的意見》,允許已經在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農村人口在小城鎮(zhèn)辦理常住戶口,以促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉移,促進小城鎮(zhèn)和農村的全面發(fā)展。此外,外出務工農民也從城市“盲流”轉變?yōu)椤敖ㄔO者”,逐步形成了城鄉(xiāng)一體的勞動力市場。

三是糧食流通體制改革,實現(xiàn)了農產品的自由流動。在分田到戶之后,農村集市發(fā)展起來,農民生產的農副產品通過集市系統(tǒng)進行區(qū)域性或跨區(qū)流通,同時對于主要糧食作物仍然保留統(tǒng)購的制度,后來隨著統(tǒng)購對象的逐漸減少,制度化統(tǒng)購統(tǒng)銷趨向解體,1993年正式取消了統(tǒng)購統(tǒng)銷,糧食購銷市場化。隨著農產品流通體制改革的深入推進,形成了各種市場主體，小農戶開始與大市場對接。到2002年底,全國各類農業(yè)產業(yè)化組織總數(shù)達到9.4萬個,各類產業(yè)化經營組織帶動農戶7 265萬戶,占全國農戶總數(shù)的30%[10]。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起,資金和技術等要素自由流動。鄧小平總結鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經驗時指出:“農村改革中我們完全沒有預料到的最大收獲,就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了,突然冒出來搞多種行業(yè),搞商品經濟,搞各種小型企業(yè),異軍突起”。1984年,中央下發(fā)《關于1984年農村工作的通知》,鼓勵農民向各種企業(yè)投資入股,鼓勵集體和農民將資金集中起來,聯(lián)合去辦各種企業(yè)[2]。1984-1988年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增加值從633億元增長到1 742億元,年均增長35%[11]。

通過“放權式改革”,生產要素開始在工農城鄉(xiāng)之間和農村內部流動,農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移,基本改變了以往單向的要素流動格局,出現(xiàn)了城鄉(xiāng)之間要素的自由流動。正是生產要素的自由流動逐步改善了新中國成立以來在快速推進工業(yè)化進程中所形成的工農城鄉(xiāng)關系。1978-2003年全國糧食總產量增長了41.3%,單產增長了49%,農村居民家庭人均純收入增長近20倍[12]。農村生產要素在農村內部逐步得以自由流動,商品經濟得到了發(fā)展,也激發(fā)非農產業(yè)發(fā)展。農民進入小城鎮(zhèn)發(fā)展,推動了中國城市化水平，小城鎮(zhèn)從1978年的2 173個增加到1997年的1.82萬個,城市化率從1978年17.92%提高到1998年的30.42%,2003年達到40.5%[13]39。

在以“放”為主的階段,得益于行政放權,緩解了行政主導下緊張的工農城鄉(xiāng)關系,同時在若干制度安排上突破了原有的城鄉(xiāng)二元結構,尤其是家庭聯(lián)產承包責任制等一系列的農村改革措施,使農業(yè)生產、農民收入等快速增長,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等異軍突起,逐步突破的城鄉(xiāng)二元結構,緩和了工農城鄉(xiāng)矛盾。不過工農城鄉(xiāng)的差距隨著改革重心從農村轉移城市,各種資源配置偏向城市,城市聚集生產要素能力增強,工農城鄉(xiāng)之間在發(fā)展基礎和比較優(yōu)勢之下出現(xiàn)明顯的發(fā)展差距。原本工農城鄉(xiāng)差別不大的狀況進一步顯性化,并呈擴大化趨勢,突出表現(xiàn)為“三農”問題。具體來看,一是城鄉(xiāng)差距增大。1978年城鄉(xiāng)居民收入差距2.37倍,1981年為2.05倍,1985年為1.72倍,1990年為2.02倍,1995年擴大到2.47倍,到2004年達到3.21倍[13]102。二是農民負擔問題。1994-1997年農民稅費負擔年均數(shù)是1990-1993年的9倍[14]。事實上,“三農”問題的凸顯是制度化的城鄉(xiāng)二元結構所積累的問題,非制度化的城鄉(xiāng)發(fā)展差距又進一步加劇了原有的問題。

三、資源賦予型:工農城鄉(xiāng)關系轉型與政策支持體系(2003-2012年)

面對日益嚴峻的“三農”問題,這一階段國家更加積極地采取非均衡的措施來支持農村發(fā)展,突出表現(xiàn)在一系列惠農政策,如廢除農業(yè)稅，進行農業(yè)補貼以及其他相關政策支持,改善工農城鄉(xiāng)關系的外部環(huán)境,實現(xiàn)由“取”到“予”的歷史性變革。這一歷史變革當然離不開中國發(fā)展進程的階段性特點,在經歷了工業(yè)化初期的自我積累之后,進入新世紀,中國邁入中等收入國家行列,同時進入了工業(yè)化的中后期,這一歷史時期工農城鄉(xiāng)關系出現(xiàn)重大的轉型。(1)國家整體經濟實力顯著增強,產業(yè)結構和就業(yè)結構出現(xiàn)新的變化,財政能力顯著提升,在處理工農城鄉(xiāng)關系方面有更多的空間和手段。至2005年國家GDP總值超過18.23萬億元,人均GDP達到1 700美元,第一產業(yè)比例從1978年的28.1%下降到2004年的15.2%,進入工業(yè)化中期階段,政府財力增強,預算內財政收入達到2.6萬億元,比改革開放初期增加了20倍以上[7]。(2)基于城鄉(xiāng)二元結構的工農城鄉(xiāng)關系實際上已經成為經濟社會發(fā)展的障礙,成為不得不認真對待和解決的問題。黨的十六大首次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展。黨的十六屆四中全會提出“兩個趨向”的判斷:縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程,在工業(yè)化初始階段,農業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累帶有普遍性的趨勢;但在工業(yè)化達到相當程度以后,工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持工業(yè),實現(xiàn)工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展,也是帶有普遍性的趨向。

黨的十七大正式提出以工促農以城帶鄉(xiāng)的長效機制,形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。此后,國家又出臺了一系列密集的惠農支農政策,國家公共財政得以覆蓋農村,初步建立起城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展的制度框架。

一是廢除農業(yè)稅,在農業(yè)稅費所形成的農民負擔問題日益嚴峻的背景下,1993年在安徽等地試點農村稅費改革,后推行全國,清理整理各種稅費,尤其是亂收費、亂攤派和亂集資等“三亂”,嚴格規(guī)定農業(yè)稅費占農民總收入的比例,并采取一系列措施減輕農民負擔。農村稅費改革試圖走出“黃宗羲定律”,但是農民負擔問題并未得到有效控制,反而進一步加劇了農民與基層政府的矛盾與沖突。到2006年時,國家正式廢除延續(xù)兩千多年的農業(yè)稅費,徹底解決困擾農村基層的稅費難題,也標志著以直接汲取為主要目標的工農城鄉(xiāng)關系成為過去。

二是直接補貼農業(yè)。在廢除農業(yè)稅的同時,政府逐步建立糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼、農機補貼等,在少“取”的基礎上,實現(xiàn)多“予”。2003-2012年,中央財政累積安排“三農”支出超過6萬億元,其中,2007-2012年中央財政共安排“三農”投入4.9萬億,年均增長超過23%,比同期中央財政支出年均增長高6.6%。中央財政用于“三農”支出占中央財政總支出的比重由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%,增加了4.6個百分點[15]。

三是建立新型農村醫(yī)療保險等社會保障制度。20世紀初,在社會保障方面,我國城鄉(xiāng)居民中80%左右的勞動者缺乏基本養(yǎng)老保險;85%以上的城鄉(xiāng)居民缺乏基本醫(yī)療保險[16]291。相對來說,農民的社會保障覆蓋面更小,養(yǎng)老和醫(yī)療等主要依靠家庭,缺乏基本的社會保障。因此,社會保障差距也是城鄉(xiāng)二元結構的重要體現(xiàn)。這一階段,補齊農村社會保障的民生短板成為協(xié)調城鄉(xiāng)社會關系的著力點。新型農村合作醫(yī)療制度從2003年起開始在全國部分縣(市)試點,到2010年基本覆蓋全國農村居民。此外,還有2009年試點然后逐步推廣的新型農村養(yǎng)老保險制度,以及全面建立與落實的農村低保制度等。

四是城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。與社會保障的城鄉(xiāng)差距一樣,基本公共服務方面的城鄉(xiāng)非均等化更為明顯。根據(jù)相關資料統(tǒng)計,2005年,在農村基礎設施方面,80%以上非水泥化道路在農村,50%以上的行政村未通自來水,60%以上的農民缺少衛(wèi)生廁所[17]。在義務教育方面,國家財政性教育經費中,用于農村義務教育支出139億元,占教育總支出57.1%,與城市相比,農村義務教育學生數(shù)量比例更大[18]。在公共衛(wèi)生方面,城市占有全國醫(yī)療資源的80%,而農村只有20%[16]291。有鑒于此,十六屆五中全會提出“社會主義新農村建設”,逐步加強農村道路、飲水、用電等基礎公共設施,全面實行中小學免費義務教育,完善農村基礎醫(yī)療衛(wèi)生體系等,推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。

不過,社會保障政策和公共服務支持體系的建立只是“?；尽薄岸档拙€”,并沒有從根本上理順工農城鄉(xiāng)之間的關系,尤其是在進入工業(yè)化后期，城鄉(xiāng)二元結構最為突出的表現(xiàn)是城鄉(xiāng)要素交換的不平等。在工農產品價格剪刀差基本解決后,現(xiàn)階段主要是城鄉(xiāng)要素配置剪刀差。一是土地要素的剪刀差,土地市場價格大大高于土地征用補償費用,土地凈收益流入工業(yè)和城市。二是資金要素的剪刀差,通過金融機構存貸差,大量資金流入城市,2010年末,全國農戶儲蓄余額為5.9億,農戶貸款余額只有2.6億元,存貸差3.3億元[19]。三是勞動力的剪刀差,至2007年,外出就業(yè)農民工達到1.3億人,加上本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小企業(yè)就業(yè)的農村勞動力,全國農民工總量超過2.2億人,占到農村從業(yè)人員總量的40%以上[5]。大量農村人口從農村流入城市,不可避免帶來農村的空心化,他們在城市創(chuàng)造財富的同時,又無法融入城市,到返鄉(xiāng)的時候則將養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障等問題留在農村。

四、還權賦能型:工農城鄉(xiāng)關系融合與資源要素市場改革(2012年至今)

面對工農城鄉(xiāng)之間在土地、資金和勞動力等生產要素上的差距,單純依靠“多予少取”并不能從根本上解決工農城鄉(xiāng)關系差距。為此,黨的十八大以來,在全面深化改革的背景下,從農村土地、資金和勞動力等方面試圖構建城鄉(xiāng)公共資源合理配置和要素平等交換的體制機制和政策體系,以便促進工農城鄉(xiāng)生產要素的市場化,賦予農民更多的財產所有權,推動城鄉(xiāng)要素的流動,在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略引導下實現(xiàn)工農城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。十八屆三中全會明確提出,加快破解城鄉(xiāng)二元結構,形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系,讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。十九大進一步強調:破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調的矛盾,必須打破城鄉(xiāng)二元的制度藩籬,重塑城鄉(xiāng)關系,讓城鄉(xiāng)要素平等交換，公共資源均衡配置,讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程。此階段以生產要素改革為主,在土地、勞動力和資金等方面逐步構建工農城鄉(xiāng)融合的體制機制。

一是激活土地資源。以土地制度改革為牽引推進農村改革,落實承包地三權分置、農村集體產權制度改革等政策,保障農民土地權益,激活農村“沉睡”的資源。在全國范圍內開展農村土地確權登記,在確權基礎上,頒發(fā)土地承包經營權證書和宅基地使用權證書,建立全國統(tǒng)一的農地權利登記體系。修改相關法律,明確農戶土地承包經營權長期不變,延長30年,推進農民承包土地的抵押權利,住房財產權抵押、擔保和轉讓,增加農民的財產性收入。

二是創(chuàng)新農業(yè)經營方式。以往農村勞動力資源的配置受制于傳統(tǒng)小農戶分散經營,農業(yè)勞動生產率較低,難以實現(xiàn)規(guī)模效應。在激活土地要素的同時,探索適度規(guī)模經營,提高農業(yè)生產效率。一方面是發(fā)展新型農業(yè)經營主體,將農戶組織起來成立合作社,或者將小農戶發(fā)展為家庭農場；另一方面則在小農戶的基礎上,健全農村生產社會化服務體系,實現(xiàn)小農戶與現(xiàn)代農業(yè)的有機結合。通過新型經營主體和社會化服務體系的重構,在勞動力資源配置組合上實現(xiàn)農業(yè)生產效率和效益的提升。

三是推進農村金融創(chuàng)新。為了解決農村發(fā)展的資金短缺問題,積極發(fā)展多種形式的農村金融模式,如商業(yè)金融、政策金融、合作金融等。鼓勵商業(yè)銀行開展涉農支農貸款業(yè)務,尤其是對合作社、家庭農場或農業(yè)龍頭企業(yè)等的低息貸款。加強金融產品創(chuàng)新,放寬抵押擔保范圍,建立符合農村實際的抵押、擔保制度,如合作社固定資產、農戶土地的承包經營權等。積極開展合作金融的試點,在合作社內部建立信用合作部,開展資金互助。

在以激活土地等生產要素為主要目標的系列政策影響下,工農城鄉(xiāng)關系迎來了新的局面。2016年我國人均糧食占有量447公斤[20],糧食產量不斷提升。2017年,農村居民人均可支配收入達到13 432元,實際增速7.3%,城鄉(xiāng)收入倍差縮小至2.71∶1[11]。2016年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到41.2%,8 000萬農業(yè)轉移人口成為城鎮(zhèn)居民[21]。2016年,全國規(guī)模以上農產品加工業(yè)主營業(yè)務收入超過20萬億元,農產品加工業(yè)與農業(yè)總產值比為2.2∶1[11]。

2018年中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新時代協(xié)調處理工農城鄉(xiāng)關系奠定了新的框架,特別是提出農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展,并具體化為“在干部配備上優(yōu)先考慮,在要素配置上優(yōu)先滿足,在資金投入上優(yōu)先保障,在公共服務上優(yōu)先安排”,由此可見,要素配置和資金投入是未來農村發(fā)展新動能、激發(fā)農村本身各類資源要素活力充分釋放的突破口。

五、結論與思考

回顧工農城鄉(xiāng)關系的70年變遷,并不是簡單地追溯過往,而是要找到工農城鄉(xiāng)關系對中國發(fā)展的重要價值和現(xiàn)實意義,在一定時段審慎思考工農城鄉(xiāng)關系的主要問題和關鍵矛盾,把握住工農城鄉(xiāng)關系的主線以及未來的方向。

首先,工農城鄉(xiāng)關系是中國現(xiàn)代化的關鍵問題。任何現(xiàn)代化國家都不得不面對一個重大的現(xiàn)實問題,即轉型,從農業(yè)國家轉向工業(yè)國家。在這個轉型過程中工農城鄉(xiāng)關系當然是無法回避的問題,但并不是說城市代替農村、工業(yè)代替農業(yè),畢竟作為一種產業(yè)形態(tài)和居住方式,工農城鄉(xiāng)差別將一直存在,即便在先發(fā)國家,農業(yè)和鄉(xiāng)村依然存在,但是卻不能稱其為農業(yè)問題或鄉(xiāng)村問題,這是因為這些國家經過漫長的轉型逐漸解決了工農城鄉(xiāng)問題,因此,對于中國現(xiàn)代化來說,作為問題的工農城鄉(xiāng)關系將長期存在，必須采取措施加以妥善解決。中國現(xiàn)代化過程被壓縮到極短的時間快速推進,在取得一系列工業(yè)奇跡和發(fā)展成績的同時,相應地也積累了不少矛盾,有的甚至是多重疊加的問題,使得工農城鄉(xiāng)關系問題更加嚴重,需要很長的時間去逐步解決。此外,在現(xiàn)代化的啟動階段,中國采取的自我積累型所形成的城鄉(xiāng)二元體系結構化,并且得到不斷的自我強化,在相關的政策制度上形成“路徑依賴”,甚至有滑入“路徑鎖定”的危險。進入現(xiàn)代化中后期,工農城鄉(xiāng)問題不僅是發(fā)展的問題,而且是制度的問題,不僅是經濟的問題,而且是社會的問題。于是,工農城鄉(xiāng)關系成為中國現(xiàn)代化進程中的系統(tǒng)性困境,不論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展,還是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,還是城鄉(xiāng)融合發(fā)展,實際上都是在求解這個系統(tǒng)性問題。

其次,生產要素的流動和交換是工農城鄉(xiāng)關系的主線。縱觀新中國成立以來工農城鄉(xiāng)關系的變遷,生產要素的自由流動和平等交換是工農城鄉(xiāng)關系系統(tǒng)性問題的主要線索。從新中國成立初期工農城鄉(xiāng)關系分割及其制度化所帶來的生產要素的封閉和固定形成城鄉(xiāng)二元結構,到改革開放后,土地、勞動力等生產要素的流動沖擊城鄉(xiāng)二元結構,緩解工農城鄉(xiāng)關系的緊張局面,到新世紀后,惠農支農政策所塑造的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新型工農城鄉(xiāng)關系,再到新時代以來立足于土地制度改革激活農村資源要素實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，從整個歷史過程和當前實踐來看,生產要素在協(xié)調處理工農城鄉(xiāng)關系當中處于重要地位,也是工農城鄉(xiāng)關系的核心問題。當然,生產要素的流動和交換在不同階段有不同的表現(xiàn)形式,因而形成了不同階段工農城鄉(xiāng)關系的樣態(tài),以及處理工農城鄉(xiāng)關系的方式,在解決相應階段問題的同時,又會面臨著新階段的生產要素問題,始終是一個不斷更新的過程。隨著整個現(xiàn)代化進程的推進,從工業(yè)化初期、到工業(yè)化中期、再到如今進入工業(yè)化后期,工農城鄉(xiāng)關系始終在生產要素自由流動和平等交換基礎上不斷演進?；诋斍暗默F(xiàn)實狀況,不得不承認這樣一個事實,即生產要素從封閉分割到自由流動,從剪刀差到平等交換仍然存在很多體制機制問題,這些問題困擾著工農城鄉(xiāng)關系，成為必須解決的最后“硬任務”,能否妥善處理這一問題無疑將決定現(xiàn)代化的進程，也決定著未來工農城鄉(xiāng)關系的走勢。

最后,改革是激發(fā)生產要素活力的必然選擇。從以往所采取的措施來看,不論是“放權”“多予”還是“激活”都涉及到改革這一關鍵詞，從最開始打破高度集中的人民公社制,將權力下放給農民,包括將土地承包到戶，讓農民從事副業(yè)生產和外出務工等,這些政策極大地改善了當時工農城鄉(xiāng)關系,開創(chuàng)了農業(yè)農村發(fā)展的好時期。之后農村稅費改革、廢除農業(yè)稅、農業(yè)補貼和新農村建設等有力地改善了農業(yè)農村發(fā)展的外部環(huán)境,結束了從農村直接汲取資源的方式,同時將資金等生產要素輸入農村,初步形成資源賦予型的政策方式。同時，農業(yè)農村發(fā)展需要從內部挖掘發(fā)展?jié)摿?即激活農村的生產要素,從土地承包的確權頒證、集體土地產權權能改革、宅基地改革等措施更加直接地從體制機制入手,從改革著力,讓農業(yè)農村具有自我發(fā)展能力,再輔以相關財政資金投入等,徹底扭轉了工農城鄉(xiāng)之間在生產要素和公共資源方面的差距。當前,處理工農城鄉(xiāng)關系的方式逐漸從資源賦予型向還權賦能型轉變,只有讓農村的生產要素自由流動和平等交換,才能更加精準地破解工農城鄉(xiāng)關系問題,也才能夠更加順暢地推進工農城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。