太行區精兵簡政與加強黨的一元化領導

田智紅

抗戰中后期，在各個抗日根據地實行的精兵簡政與加強黨的一元化領導的體制和機構改革，對團結帶領軍民奪取抗日戰爭的全面勝利，使在各個根據地內陸續建立起來的黨領導的新民主主義社會的雛形得以鞏固完善，成效卓著。地處華北敵后抗戰前線、具有重要戰略地位的太行抗日根據地進行的精兵簡政和加強黨的一元化領導的工作，受到中共中央的高度重視和廣泛推廣。

面臨的問題

1941年11月，陜甘寧邊區召開第二屆參議會時，黨外人士、不久任邊區政府副主席的李鼎銘等提出實行精兵簡政的主張。得到毛澤東等與會中央領導的支持。18日會議通過了這一施政方針，12月6日，中共中央機關報《解放日報》 發表社論《精兵簡政》，指出：“今天全國所處的形勢，是需要我們抗戰更堅決、團結更鞏固、進步更迅速的時代，是需要我們不僅善于發掘抗戰力量，而且要求我們更恰當、更有效地使用抗戰力量，更有計劃積蓄與培植抗戰力量的時代。而這樣的客觀形勢，也便是‘精兵簡政這一主張之所以被提出的主要依據。”次日，中共中央在關于太平洋戰爭爆發后敵后抗日根據地工作的指示中更明確地提出：“為進行長期斗爭，準備將來反攻，必須普遍地實行精兵簡政。”指示規定了根據地脫產人數不得超過甚至更少于居民總人數的3%。

精兵簡政政策，主要是針對根據地人民負擔過重提出來的。太行抗日根據地從1937年10月創建始，除國民黨政府按照協議供給一定的資金物資外，靠向當地民眾征收錢糧，供給軍隊、政府工作人員生活必需品。國民黨發動第一次反共高潮后從1940年起停止給八路軍撥款和供應物資。同時，自抗戰開始日軍就將八路軍總部、一二九師駐扎的太行區作為其在華北重點進攻的地區。隨著太行抗日根據地的鞏固發展，日偽投入越來越多力量接連不斷“掃蕩”根據地，實行“三光”政策，使根據地蒙受很大損失。1941年的嚴重自然災害使太行根據地物資供應更加困難。太行根據地內駐扎著八路軍總部、中共中央北方局、一二九師師部、晉冀魯豫邊區政府及其直屬單位及眾多部隊等，都需要根據地民眾擔負費用物資供給。軍政費用和人民負擔的矛盾已突現出來，脫產人員所占太行根據地民眾總數的比例遠超過敵后其他根據地。太行根據地全年財政收入只完成預算的84%，而財政收入中的主要來源田賦和合理負擔兩項更是只完成了50%和40%，撥給駐在太行區的八路軍正規軍的軍費只占實際支出的37.1%。到中央提出精兵簡政時的1941年冬至1942年春，財政困難有增無減，加在人民身上的負擔越來越重，引起許多民眾的不滿。太行區的實際充分反映出實行精兵簡政的迫切性和必要性。

首次精兵簡政

太行抗日根據地內的精兵簡政工作，最初是從一二九師開始的。百團大戰剛結束，劉伯承、鄧小平針對官多兵少問題在1940年底提出精簡整編部隊。從1941年1月起，師直屬隊先抽出250人充實到三八五、三八六旅中，各旅團機關同樣壓縮充實到連隊，并規定每個戰斗班要保持在8人以上，不足6個班的連隊不分排，6個班以上的分兩個排。旅團級直屬隊不得超過總人數的1/8。縮編后多余的干部集中學習。一二九師后勤部門和八路軍總部后勤部門合并。

1941年11月7日，中央軍委發出《關于抗日根據地軍事建設的指示》，提出“主力軍應采取適當的精兵主義，其工作重心是提高其政治軍事技術的質量，縮編與充實編制”。規定根據地脫產人員不能超過人口總數3%的原則，主力軍與地方軍比例，山區為2：1，平原為1：1，最困難地區主力軍全部地方化。

12月17日中共中央發出精兵簡政的指示后，1942年1月7日，一二九師召開精兵簡政動員大會，劉伯承作《如何貫徹中央精兵簡政政策》 報告，15日，劉、鄧簽發《關于實施精兵建設的命令》，提出“緊縮統率機關，減少指揮層級與駢指，充實機關連隊”的原則，對野戰軍、軍區及地方部隊的精兵建設提出具體要求。從師部開始，調整編制減縮機關，減少人員馬匹，同時抽調出一批干部到抗大和陸軍中學深造。同時經營一些生產事業，安置老弱戰士和榮譽軍人。到5月底，一二九師整編大部分完成。師直單位、三八五旅、新一旅和各軍分區共裁減151個單位、6650人，保留269個單位、20047人。

根據地內的簡政工作從1942年1月展開。此前，1940年8月冀南太行太岳聯合辦事處成立時，就提出了簡政要求。1941年9月晉冀魯豫邊區政府成立時，強調建立精干廉潔高效的政府，決定首先在太行區精簡編制。當時簡政的目的在于克服地方機關人員編制的漫無限制和開支混亂及浪費，以集中財力保證軍費供給。

而這一時期簡政的著眼點是減輕人民群眾的負擔，提高工作效率。制定簡政方案的依據，是根據地民力物力所能承擔的脫產人員和支持抗戰的能力。因此，晉冀豫區黨委首先組織調查研究，計算出全區可負擔脫產人員的能力。調查顯示，1942年1月，太行區根據地和游擊區共有180萬人口，根據地1人算1個負擔人口，游擊區2人算1個負擔人口，全區負擔人口為150萬。根據地內有耕地398萬余畝，一般年產量以小米計算可產40300萬斤糧食。按當時群眾的生活水平，全區每年可負擔8100萬斤，每人平均負擔54斤。正常年景每94人可養活兩個戰士、一個干部。再加上其他費用，太行抗日根據地群眾每年可負擔4.5萬多脫產人員。因此，除戰士外確定太行區黨政民等脫產人員為1.5萬人。

第一次簡政工作從1月到3月，以調整機構為主。由于邊區政府兼行署工作，因此，1月19日，晉冀魯豫邊區政府召開會議，討論研究太行區的簡政工作，確定多減上層、加強下層，多減事務人員、加強對區村的領導等原則，決定4個專署所在縣的工作由專署兼理，若干縣政府兼區公所工作，小縣不設區等。對現有區合并，減少40%的區。把全區各縣分為甲、乙、丙、游擊4種。合并行政村，減少村干部。

這一方案經太行軍政委員會批準，1月26日，區黨委召開縣委書記、縣長聯席會議，研究實施辦法，將簡政方案具體化。經過近兩個月工作，包括邊區政府在內的太行區，基本結束了第一次簡政，全區黨政民學脫產人員壓縮到1.5萬人，其中包括半脫產的村干部（3人折2人）、中學以上的在校學生、小學教師和殘廢軍人。調整機構中，將獲鹿并入井陘縣，邢東、邢西合并為邢臺縣，由專署兼理，平順、和西、沙河、涉縣的縣政府工作分別由專署兼任。將小村合并為大村，主村設正副村長，副村設副村長，村委會半脫產干部減為4人。這次簡政后，太行區有8個甲等縣、7個乙等縣、7個丙等縣、10個游擊縣和1個新建縣共33個縣，減少了5個縣的建制。合計小區133個，行政村2950個，達到裁區40%的目的。

簡政工作告一段落后，經受了5月日軍大規模“掃蕩”的考驗，發現簡政工作仍存在問題。時任區黨委書記李雪峰后憶：“戰爭一來，干部在主村，而戰爭以自然村為單位進行，村指揮部在主村，自然村處于無領導狀態，主村孤立無援，受損失較大，山區行政村地域遼闊，開會較困難，各種問題無法及時解決。專署兼縣后專署事務增多，削弱了對縣的領導，妨礙了縣工作的深入，貽誤了戰爭，因此第一次簡政不完全成功。”

第二次精兵簡政

1942年4月22日，中共中央為總結并繼續研究精兵簡政問題，發出《關于精兵簡政問題的通知》，要各根據地將執行精兵簡政中的經驗教訓報告中央。《通知》 指出精兵簡政包括兩方面問題：要從長期堅持根據地著想，注意節省與積蓄民力；要從戰爭與農村環境著想，注意組織精干，分工合理，使政策能貫徹下去，使工作效率能大大提高，使軍事行為能靈活便利。《通知》 要各地報告兩大類16個方面的問題。第一類：根據地現時在我統治下有多少人口；脫離生產的人數是否符合中央規定的3%，超過的須說明原因；每個脫產人員1年要多少費用，多少人才能養活1個人；年均人收入多少、消費多少；人民負擔占其全部收入的百分之幾，富人最高負擔多少，貧農最低負擔多少，各種負擔占國民收入的百分之幾；各根據地每年 （按普通年計）產多少石糧食，除民食外有多少余糧，如再增加兵員是否有吃的；18至45歲壯丁有多少，除壯丁外能參加生產和半生產的有多少，農用牲口有多少，是否夠用；各種人力、牲口的動員是否有制度，每個能服役的人及每匹牲口1年要支出幾天；敵占區友軍區與我根據地的人民負擔孰輕孰重，人民對此有何反映；在敵人“掃蕩”更殘酷，根據地可能縮小的情況下，在財政經濟上有何辦法可以長期堅持等10個。第二類：黨政軍民各級原有脫產人數與精兵簡政后新編人數；黨政軍民組織是否還有機關龐大，頭重腳輕，上下隔閡，政令不能貫徹現象；黨政民組織是否還有組織太多，會議太多，干部疲勞，群眾厭煩現象；各政民組織是否還有重疊可合并的機關和無事可做的工作人員，還有分工不合理，遇事多繞圈子，效率遲慢現象；是否有后方龐大，行動笨滯，敵人“掃蕩”易受損失現象；正規軍與地方軍是否已劃分，兩者間比例如何，民兵與自衛隊占全人口的百分比及其已起的作用等6個。

接到《通知》 后，區黨委立即著手按中央要求調查研究。經1個多月調查對全區人民負擔情況有了更詳細的材料。當時全區土地3984951畝，收入以畝產7斗小米 （每斗15斤），應收入41790萬斤，但因租地比自營地產量低，因此每畝實際平均只可產6.5斗 （合97.5斤），全區實產38805萬斤。再加上商業和副業可收入8895萬斤，全區總收入可達47700萬斤。這時，太行區經首次精兵簡政后，雖已把脫產人員壓到1.5萬人但實際全區仍有4萬多部隊和2萬多地方工作人員，顯然大大超過了人民群眾的負擔能力。加之軍政機關中4000多頭牲口的糧草消費，支前參加勞工等人力負擔，人民的負擔仍相當重，人民中有不少怨聲。

一二九師師部、區黨委和邊區政府根據調研的實際情況，認為首次精兵簡政雖減少了軍隊和地方的脫產人員、充實了基層，但經反“掃蕩”斗爭仍暴露出黨政軍機關龐大而不能適應頻繁作戰和日益嚴重的敵后斗爭的問題。要改變此況，僅僅減少人員是不夠的，須把精兵簡政同改變作風、愛護和培養民力、節約費用及增加生產結合起來。經研究，提出了進一步精兵簡政的方案，報中共中央和北方局批準后，師部和區黨委、邊區政府從7月初到8月底進行第二次精兵簡政，重點放在進一步調整機構、整編機關、改進作風和提高工作效率上。

太行區的精兵工作，首先從八路軍總部直屬隊和一二九師師部直屬隊壓縮人員、職能相近部門聯合辦公開始。同時，太行軍區的旅和軍分區以上機關建立集體辦公制度，繼續合并一些工作性質和任務相近的部門，如作戰與訓練、偵察與情報、宣傳與教育、統戰工作與群眾工作等。對各部門單位的編制嚴格控制，規定不允許無故超編1人。在整編中妥善安排被精簡人員，一部分充實到地方武裝和區級以上武委會中，一部分送到抗日軍政大學和陸軍中學學習。將年老體弱的干部交由地方政府安置；退伍的戰士，家在太行根據地的回原籍，家不在這里的介紹到適合地方安家落戶。轉業和退伍的軍人，一般都參加了民兵、游擊隊等人民武裝組織，發揮作戰和訓練的骨干作用。

太行區的簡政工作由區黨委和邊區政府共同制定方案，確定邊區政府裁減48%，取消農場、服裝廠、生產部，醫務所歸并入太行衛生處，行政學院并入抗戰學院等。太行區嚴格控制黨政民學脫產人1.5萬（不包括邊區政府），其中黨的系統2340人，占15.6%；武委會和群眾團體系統1727人，占11.5%；政權系統10933人，占72.9%，考慮到山地較為分散，增加編制1000人。簡政的原則是縮小上級領導機關，增強縣區，減少雜務人員，多留工作干部，提高工作效率。實施辦法：1、區村不得出布告。2、少下命令，命令的范圍應限于：干部任免及獎懲事項，頒布條例法令，行政區劃的變更，確定制度及制度以外的經費開支，強行執行的事項。3、確定財糧、義運、交差及榮譽軍人安置制度。4、凡有制度規定的日常工作，邊區政府各科長、秘書主任，專署各科長有機動處理之權，但處理后須向負責首長匯報。5、政府制定重要法令政策及計劃時，應事先征求下級意見以期深入，切實符合實際情況。6、邊區政府、專署及縣，應建立與加強聯合辦理制度，以便商討工作，避免遲緩與矛盾現象。7、建立與健全檔案及文牘制。8、邊區政府及專署對電報須在1天內答復，一般公文限3天內處理完，需提交會議討論者應盡量提到最近一次會議解決。各單位于兩周內清理邊區政府成立以來的政令以便加以研究。發現缺點及問題予以改進。9、發文件檢查表以檢查政令執行情況。10、一切政令、文件、布告應力求簡明通俗，易于了解執行。以上方法將簡政工作的要求具體化，使各級再簡政時能更好地把方案落實到部門和個人。邊區政府還出臺了節約糧食、被服、公雜費等規定辦法。

簡政目的明確、重點突出、措施得力，取得較好成績。邊區政府機關縮減人員48%，節約經費46%，每月可節省公糧103萬斤，經費46萬元。太行根據地縣級以上政民工作人員減少18%，節省經費38%。還糾正了首次簡政中發生的問題：縮小上級領導機關，充實下級機關，增加區級干部。專署兼縣的體制，對工作不便，又得以分開辦公。小區大村制改為大區小村制。基本達到精簡、統一、節約和反對官僚主義的目的。

太行區的精兵簡政工作，受到中共中央、北方局、八路軍總部的重視和表揚。《新華日報》 （華北版）和《解放日報》都作了報道，毛澤東在1942年9月7日為《解放日報》 撰寫的社論《一個極其重要的政策》中一開頭就表揚了包括太行區在內的晉冀魯豫邊區的精兵簡政工作：“自從黨中央提出精兵簡政這個政策以來，許多抗日根據地的黨，都依照中央的指示，籌劃和進行了這項工作。晉冀魯豫邊區的領導同志，對這項工作抓得很緊，做出了精兵簡政的模范例子。”

為加強黨的一元化領導，開展第三次精兵簡政

1942年8月29日，中共中央政治局針對各地暴露出來黨政軍民關系中存在的不協調問題，決定在精兵簡政中實行黨的一元化領導的體制。會上通過了《中共中央關于統一抗日根據地黨的領導及調整各組織間關系的決定》。這是中共中央關于精兵簡政的又一個重要決定。

這一體制的特征是在每個根據地有個統一領導各方面工作的黨的委員會，黨從政治上加強對政府、軍隊、民眾團體等一切組織的領導，即大政方針的領導。各級黨委不僅應是領導地方工作的黨委，而且應是該地區政軍民的統一領導機關。黨的一元化領導，既表現在同級黨政民各組織的相互關系上，又表現在上下級關系上。下級服從上級、全黨服從中央的原則必須嚴格執行。加強各抗日根據地領導的統一，是為更順利地進行抗日戰爭，“一切服從戰爭”是統一領導的最高原則。黨、政府、民眾團體及全體人民都有鞏固軍隊、加強其戰斗力的義務。軍隊則應深深了解，沒有黨、政府、人民團體的配合，光靠軍隊一天也不能支持抗戰。軍隊的人員與物資補充、運輸、優撫等，必須依照政府法令規章去做。中央要求各根據地領導機關要根據決定的原則，根據各地具體情況制定與此有關的各種細則，以解決統一領導的許多具體問題。

為從組織上保證黨的一元化領導體制的實行，中共中央確定中央代表機關 （中央局、分局）及各級黨委（區黨委、地委） 為各地區的最高領導機關，統一領導各地區的黨政軍民工作，取消過去各地的軍政委員會。各級黨委是該地區黨政軍民的統一領導機關，必須包括黨務、政府、軍隊中主要負責的黨員干部，常委要包括黨務、政府及軍隊三方面的負責干部。為此，中共中央調整各中央局、分局、區黨委的領導班子。在8月29日的政治局會議上，決定新成立中共中央北方局太行分局，領導太行、太岳、冀南、晉豫4個區黨委及相應的政、軍、群組織。同時取消太行軍政委員會。9月1日，太行分局正式成立，書記鄧小平，副書記李大章，委員鄧小平、劉伯承、李大章、李雪峰、蔡樹藩。10月，太岳、晉豫兩區合并為太岳區后，增補太岳區黨委書記薄一波和晉冀魯豫邊區政府主席楊秀峰為太行分局委員。分局成立后，根據精兵簡政的原則，分局機關和晉冀豫區黨委合署辦公，區黨委機關刊物《戰斗》改為分局主辦，區黨委黨校改為分局黨校。

分局成立時，華北敵后各根據地正處于嚴重困難時期，太行區的困難猶甚。華北日軍繼5月對太行大“掃蕩”后正加緊準備秋季大“掃蕩”，對敵斗爭形勢十分嚴重。此時，從春季開始的嚴重自然災害已造成太行區夏糧減產，災民增多，秋季災害仍在蔓延，災民繼續增多。在太行分局直接領導下，晉冀豫區黨委和各級黨組織動員全區黨政軍民加緊備戰，全力救災。10月初，日軍在華北開始實施第5次“治安強化運動”，經濟上加緊掠奪糧食、原料等重要物資，以摧毀抗日根據地的物質基礎；軍事上接連不斷全面“掃蕩”，尋求八路軍主力和領導機關。太行區是其經濟掠奪和軍事“掃蕩”的重點地區。到年底，太行區粉碎了日軍的秋冬季大“掃蕩”，生產救災取得顯著成就，形勢開始好轉。

1943年1月25日至2月20日，太行分局在涉縣溫村召開高級干部會議，傳達中央和北方局關于華北敵后抗日根據地1943年工作方針的指示，總結抗戰5年來對敵斗爭經驗教訓，研究今后對敵斗爭方針，扭轉根據地困難局面，全面開展敵占區、游擊區工作和根據地建設。鄧小平作《五年來對敵斗爭的概略總結與今后對敵斗爭的方針》 報告，對太行區工作給予高度評價，指出：“太行區不僅在根據地建設上有不少成績，即使在對敵占區經濟斗爭上，也創造出一些經驗，獲得初步的較大勝利”，“抗日政府的負擔在太行區有了相當的擴大”。加強黨的一元化領導、繼續搞好精兵簡政，是會議的重要議題。他指出：“如果不特別強調黨內團結與統一領導，是無法戰勝強大敵人，渡過今天的困難，并為反攻和戰后做準備的。因此，中央一再指示我們要加強統一領導，加強全黨團結，特別是去年中央12月關于精兵簡政的指示，更是特別強調了統一領導的問題。”他還重點提出要解決好軍隊中黨的組織與地方黨在加強團結與加強一元化領導中互相關系的問題，強調：“要加強同級、上下級黨委的團結，加強新老干部、知識分子與工農干部的團結，加強軍隊組織與地方組織的團結，克服一切互相埋怨、互相輕視的現象，以防止敵偽頑固分子對我們的破壞。敵后目前殘酷斗爭的任務，戰后繁重工作的準備，都要求我們將全黨團結得像鋼鐵一樣，為渡過目前困難及加強敵后準備而奮斗。”

會后，在晉冀豫區黨委的統一領導下，太行區展開第三次精兵簡政工作。精簡的目標是貫徹一元化領導政策，達到“一元化、群眾化、軍事化與簡單化”。八路軍前方總部、一二九師師部和晉冀豫區黨委研究并報中央批準，總部機關與師部機關合并辦公，師部兼太行軍區指揮機關，總部、師部、軍區的后勤合并了118個單位。一二九師在精兵整編中，三八五旅、新一旅分別與三、四、五、六軍分區合并，所屬各團劃分為軍分區基干團。軍分區、地委以上機關進一步精簡合并。加強了游擊集團的組織。軍分區的基干團（營）大部分遣至各縣區，與基干隊、民兵組成游擊集團。團、營、連各級干部參加所在各縣區村指揮部，統一指揮反“掃蕩”作戰。軍區、軍分區等領導機關干部大部下放，加強區村指揮部的工作。縣、區、村各級指揮部普遍建立健全群眾性的情報通訊網。軍區、軍分區在各交通要道、重要村鎮設秘密的中心情報站。

簡政工作在前兩次基礎上進一步縮減各級政權機關，減少上層充實下層，下層因職配人，不因人設職。縮減邊區政府、專署兩級機構，合并性質相同機關，建立各級領導核心，抽調大批干部充實下層，加強薄弱部門及游擊區、敵占區工作，保存培養干部。簡政后邊區政府人員由548人減到100人，太行區政民系統干部減到1.1萬人，全太行區軍政民文共減少人員6萬，每人平均負擔數占平均總收入數從1942年的16.96%減到1943年的10.5%。1943年征收的公糧比1941年減少了33%，減少了900萬斤。1943年7月30日，毛澤東致電彭德懷及各中央局、分局、區黨委，發出關于敵后工作方針、政策和任務的指示，提出敵后工作的8項政策，將精兵簡政列為第3項，要敵后各根據地繼續抓緊此項工作。10月6日，中共中央為精簡領導層次、提高工作效率，決定太行分局與北方局合并，撤銷太行分局；一二九師與八路軍前方總部合并，八路軍前方總部和北方局直接領導太行、太岳、冀南、冀魯豫4個軍區。北方局直接領導這4個區的黨委工作。鄧小平全面主持北方局、八路軍前方總部工作。9日，中共中央批準中共晉冀豫區黨委更名為中共太行區黨委。原太行分局黨校更名為太行區黨委黨校。華北 《新華日報》 改為太行《新華日報》 成為太行區黨委機關報。太行分局機關刊物 《戰斗》 改為太行區黨委機關刊物。至此，太行區第三次精兵簡政工作結束。

中共中央十分重視太行區的精兵簡政工作并多次表揚。《解放日報》 經常報道太行區精兵簡政的經驗。新華社還奉中共中央之命到太行區采訪3次精兵簡政的詳情，于1944年5月25日發表《太行區三次簡政總結》，指出：“自中央提出精兵簡政后，太行區即認真周密地徹底執行了這一政策。并能根據敵我斗爭形勢的變化及當前具體任務，不斷地改進與發展這一政策的實施。從1942年到現在，該區已進行了三次簡政，且得到了不少的寶貴經驗和教訓。”文中從簡政的方針與辦法、機構緊縮與行政區的劃分、人員縮減與干部調整、生息民力、領導作風的改進等方面作了介紹。在談到精兵簡政后領導作風的改進時概括出5個方面：一是領導一元化的加強，各系統的財力與平分秋色的傾向基本上已克服，三權鼎立的思想也相當地糾正了，同類機關合并了，一些次要工作放松了，主要負責干部能多考慮些工作領導問題與抓緊中心工作了。二是提高了各級政府獨立工作的能力，適當擴大了專署縣府的權限，劃清了各級職責。故在更頻繁的反“掃蕩”與反蠶食斗爭中能獨立工作，粉碎敵人分割封鎖與蠶食的陰謀，且上下職權分明，專署縣府即可自己解決問題，因而就相當減少了上層的文牘主義、事務主義的作風。三是提高了領導質量，提高了工作效率。就以邊府而論，數次簡政雖把一半以上的人員減少但工作任務并未減輕，且樹立了樸實與艱苦的作風，每人做3至5人的工作，同時在注意掌握政策方面也有進步了。四是加強了干部的勞動觀念。一切自己動手，提倡節約與生產模范。簡政后雖雜務人員很少但都能愉快地共同勞動生產及做各種勤務工作。五是樹立了干部的群眾觀點，特別是1943年北方局會議后，更強調了深入下層深入群眾，對克服政府中的官僚主義收到很大效果，隨著客觀戰爭形勢的變化和工作的發展及領導機構的改進，近期重新建立各級政府內建設系統，與加強教育工作人員及政府的領導方式和作風也在不斷地改善著。

（責編 王燕萍）