進一步完善我國地方政府債務信息公開的若干建議

專家點評

鄭春榮：上海財經大學公共政策與治理研究院副院長、教授、校科研處副處長，經濟學博士，主持過國家自然科學基金、財政部和上海市決策咨詢課題多項

2018年底，財政部對外發布《地方政府債務信息公開辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），對地方政府債務信息公開提出了較為全面、詳盡和具體的要求，大大推進了政府債務信息公開的力度，是我國地方債改革進程中的又一里程碑，有利于市場投資者、社會公眾有效監督地方政府債務，有利于充分發揮債券市場的定價功能，進而倒逼各級政府不斷規范債務管理。

近年來，在財政部的推動下，隨著法律法規的健全完善，我國地方政府債券的信息披露日漸規范，社會反響較好。2015年，新《預算法》實施，地方政府被賦予舉債融資職能。財政部在《關于做好2015年地方政府一般債券發行工作的通知》（財庫〔2015〕68號）就對地方政府債務信息公開提出了要求，信息披露主要分為地方經濟、財政收支和地方政府債務等三大方面。此后，財政部在各年的地方債發行之初，逐年提高了信息披露要求。此次《辦法》出臺，是財政部在總結歷年管理經驗之后的又一次全面完善，提出了不少新的、更高的要求，例如要求列出所有一般債券、專項債券資金投向的具體項目。

《辦法》的公布，預示著我國地方政府債務信息披露工作將有很大的飛躍。從《辦法》的內容來看，還有一些需要完善之處，例如一些具體規定還不夠詳細，一些強制性要求過低，一些信息披露領域存在空白。筆者建議如下：

一是信息披露的規定可以更加具體。財政部《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》（財預〔2010〕31號）對一般公共預算、政府性基金的預決算公開作了較為詳盡的規定，給出了具體的公開樣表。各省對照執行，能夠形成一系列在各年、各地之間可對比的數據，便于評價。筆者理解，此次《辦法》可以在此基礎上更進一步，提出更高的要求，也用統一的樣表來要求執行，便于操作。公布樣表，還可以使各地政府不得回避或選擇性公布信息。在具體的規定方面，《辦法》規定要公開“地方政府一般公共預算情況”和“地方政府性基金預算情況”，但并沒有具體要求公開的詳細程度。筆者查閱了2019年1月以來發行地方政府債券的幾個省份的信息披露情況，發現僅公布了6項一般公共預算數據：一般公共預算收入、一般公共預算支出、地方政府一般債券收入、地方政府一般債券還本支出、轉移性收入和轉移性支出。其公開程度低于《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》。

二是信息披露的范圍應包含本地區的財政數據。我國信息公開條例規定“誰制作，誰公開”，這就意味著各級財政只需要公開本級財政的數據便可，不需要公布包括下級政府在內的本地區財政匯總數據。事實上造成了不少財政數據無法獲得。地方政府債券發行時，公布本地區財政匯總數據的必要性大大加強了，因為省級政府是代表全省各級政府發行債券，而省級政府只是使用債券募集資金的主體之一，它還會將大量募集資金分配給省以下各級政府。本次出臺的《辦法》應該也考慮到這一因素，在規定的多處地方強調數據披露應包含“本地區和本級”，這是非常正確的。但還存在不足之處就是，對于本地區和本級的財政數據公布的詳細程度沒有強制性要求。另外，作為財政“四本賬”的社會保險基金預算、國有資本經營預算并沒有在公開之列，沒有實現財政“全口徑”公開的目標。

三是與債券發行有關的其他信息也可以納入規定。例如債券承銷團的組建辦法，債券承銷團的名單，對債券承銷團的考核情況，信用評級公司的招標程序、招標結果、評級費用等。

四是將或有債務納入信息公開的范圍。2018年以來，一些地區相繼公布了隱性政府債務的統計情況，但大多數地區沒有公布隱性政府債務的數據，引起了社會的一些猜測。這些數據以及相應的統計標準等也應作為影響財政運行的重大事項，及時向社會公開。

五是鼓勵各省創新信息披露做法。本《辦法》可作為強制信息公開的最低要求，在此基礎上，可鼓勵地方財政部門根據投資者需求和有關實際情況，積極披露其他相關信息。在此，我們借鑒一些省份的好做法，提出可增加披露的內容（不強制）：本省的政府債務管理規章制度、本省國有資產總量及經營情況、國有上市公司情況、政府試編的綜合財務報告。

六是省級政府應在信息披露方面負主要責任。我國《預算法》規定，只有省級政府才能發行債券，而省以下政府需要通過省級政府代為舉債，因此，省級政府不僅有責任公布本級的財政數據，還應代為公布（或提供鏈接）省以下政府的財政數據，以利于投資者掌握信息，進行投資判斷。

最后需要指出的是，《辦法》規定的信息披露力度可以高于《政府信息公開條例》的要求。《政府信息公開條例》是為了保障社會公眾對行政部門的知情權和監督權，即該條例第一條“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例”。《政府信息公開條例》是要求政府作為行政機構向社會公眾披露信息，而本《辦法》是要求政府作為債券的發行人，有義務向投資者披露政府相關信息，可以適當提高披露力度。這是因為，債券投資具有自愿性的特征，信息披露越充分，投資者越有投資意愿，從長期來看，有利于政府降低債券的資金成本。■