大開“前門”，嚴(yán)堵“后門”，以公開促地方債監(jiān)管規(guī)范

主持人：2018年11月，財(cái)政部預(yù)算司通報(bào)了山東、河南專員辦分別對(duì)沂南縣和新鄭市違法違規(guī)舉債問題的處理決定。在近幾年嚴(yán)監(jiān)管高壓下，我國舉債亂象整治成效如何？目前還存在哪些問題？

毛捷：2015年以后，“前門”開大開好，“后門”逐步關(guān)合。但是，2015年至2017年上半年，受制于各種客觀原因，地方政府舉債的“后門”并未關(guān)嚴(yán)，一些地方違法違規(guī)舉債構(gòu)成了地方政府的隱性負(fù)債，不利于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，也妨礙加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。黨中央高度重視隱性債務(wù)的處置。2018年下半年，相繼出臺(tái)了若干關(guān)于隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測、認(rèn)定、問責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的文件，包括《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》《地方政府債務(wù)和隱性債務(wù)口徑及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》《地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測工作方案》和《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》，為科學(xué)有效管控隱性債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)奠定了基礎(chǔ)、指明了方向。我認(rèn)為目前我國地方政府隱性債務(wù)的基本形勢(shì)是隱性債務(wù)的增量得到了有效遏制，無論是看審計(jì)報(bào)告還是根據(jù)業(yè)界反饋，2017年下半年以來，各地政府開始積極轉(zhuǎn)變債務(wù)理念，更多地依賴于專項(xiàng)債券等合法舉債工具，嚴(yán)查新增隱性債務(wù)。但是，自2015年“開前面、關(guān)后門”至2017年上半年，的確積累了相當(dāng)金額的游離于政府預(yù)算管理之外的隱性債務(wù)，這個(gè)存量如何化解，是關(guān)鍵問題。處理不好，會(huì)引發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)，并傷害地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)的積極性。

為何地方政府在各種政策文件嚴(yán)格限制下仍存在違法違規(guī)舉債，我認(rèn)為主要原因至少包括以下幾方面：一是新型的中央和地方財(cái)政關(guān)系尚未完全建立，一些地方承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任超過其財(cái)力承受能力。二是地方官員的政績觀還未完全轉(zhuǎn)變過來，在巨大的發(fā)展壓力面前，往往將債務(wù)可持續(xù)問題放到后面考慮。三是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度還不夠，金融機(jī)構(gòu)在地方政府舉債中往往不能有效發(fā)揮審慎原則。四是這一時(shí)期（2015年－2017年上半年），一些新的投融資模式（包括PPP——政府與社會(huì)資本合作、政府投資基金等）推廣實(shí)施，融資平臺(tái)公司抓住機(jī)會(huì)并利用相關(guān)過渡性政策，借助PPP和政府投資基金等進(jìn)行違法違規(guī)舉債。

陳寶東：自國家著手地方債務(wù)治理之后，從債務(wù)限額管理，到債務(wù)終身負(fù)責(zé)制，從債務(wù)擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)、發(fā)生過程及事后管理等多個(gè)方面建立了相對(duì)完整的債務(wù)管理辦法，舉債亂象得到了有效控制，雖然依然能看到違法違規(guī)舉債現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，但整體的發(fā)生概率和資金量占比呈下降趨勢(shì)。

首先，回顧之前地方債務(wù)擴(kuò)張的發(fā)生過程，地方政府容易與金融機(jī)構(gòu)，尤其是其干預(yù)能力較強(qiáng)的地方性金融機(jī)構(gòu)之間產(chǎn)生“共謀”，然后地方債務(wù)就會(huì)以“金融創(chuàng)新”的形式成為地方政府的隱性債務(wù)，因此，對(duì)債務(wù)的甄別需要警惕是否存在新形式的借債形式。其次，在嚴(yán)堵“后門”和大開“前門”的過程中，目前的債務(wù)管理思路側(cè)重于嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張，更加強(qiáng)調(diào)“防風(fēng)險(xiǎn)”，但“穩(wěn)增長”的目的尚不能完全體現(xiàn)，因?yàn)橥ㄟ^這種債務(wù)限額“天花板”的限定形式，標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)機(jī)械，尤其是放在一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，對(duì)地方政府需要多大的債務(wù)規(guī)模并未進(jìn)行充分地論證。

袁鐵芽：近年來，不斷從嚴(yán)、從緊的監(jiān)管高壓，有力抑制了隱性債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，違法違規(guī)舉債融資行為大幅減少，地方政府舉債亂象得到了有效治理，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。但是，個(gè)別地區(qū)的問題仍比較突出：一是地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大，個(gè)別地方年度地方財(cái)政收入甚至無法覆蓋當(dāng)年度債務(wù)利息支出，舉債付息情況多見。二是新增違法違規(guī)舉債融資仍時(shí)有發(fā)生，存量違規(guī)問題整改不徹底。三是短期償債風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件，有關(guān)融資平臺(tái)公司違約的報(bào)道時(shí)常見于各種媒體。四是融資平臺(tái)公司債務(wù)清償依賴財(cái)政資金，短期還款來源基本為借新還舊，個(gè)別融資平臺(tái)公司還本付息甚至全部來源于舉借新債。五是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型停留在表面，融資平臺(tái)公司運(yùn)作模式和業(yè)務(wù)并未進(jìn)行市場化改造，轉(zhuǎn)型后業(yè)務(wù)單一、資產(chǎn)變現(xiàn)能力不足、經(jīng)營性現(xiàn)金流缺乏等問題未見改善。六是個(gè)別地方政府償債能力預(yù)期盲目樂觀，認(rèn)為只要能維持現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)增速和土地價(jià)格，償債就不會(huì)有問題，本地區(qū)也能實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)展，應(yīng)急準(zhǔn)備不充分。

主持人：數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，地方政府債券余額已經(jīng)達(dá)到18.07萬億，成為債券市場第一大券種。其中，2018年在交易所市場發(fā)行地方債總額2.56萬億，占地方債發(fā)行總額的61%，交易所已經(jīng)成為地方債發(fā)行的重要渠道。財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步財(cái)政部將會(huì)同證監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門，堅(jiān)持市場化改革方向，大力推動(dòng)地方政府債券市場的發(fā)展。在此背景下，如何提高地方債信息公開、信息披露質(zhì)量，促進(jìn)形成市場化融資自律機(jī)制？

毛捷：對(duì)于上述問題，我在《中國地方政府債務(wù)問題研究的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——制度變遷、統(tǒng)計(jì)方法與重要事實(shí)》一文中作了專門分析。地方政府債券的發(fā)行和使用相對(duì)規(guī)范，使得地方政府舉債的市場約束不斷增強(qiáng)，市場對(duì)地方政府債券的認(rèn)可度隨之提升。一方面，投資主體日益多元化，從銀行擴(kuò)大到保險(xiǎn)、基金、企業(yè)年金和養(yǎng)老金、非金融企業(yè)及地方商業(yè)銀行等不同投資者。以2018年在上交所發(fā)行的地方政府債券為例，約5%由券商中標(biāo)，70%以上投資需求來自保險(xiǎn)、基金和個(gè)人投資者等，改變了此前地方政府債券投資主體單一 （主要是銀行）的局面。另一方面，利用債券二級(jí)市場的現(xiàn)券交易機(jī)制與高效便捷的回購交易機(jī)制等，地方政府債券可在證券交易所進(jìn)行質(zhì)押融資，成為各類金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性管理的重要工具。此次出臺(tái)的《辦法》進(jìn)一步規(guī)范了地方政府債券發(fā)行信息的公開，包括新增一般債券發(fā)行、新增專項(xiàng)債券發(fā)行、再融資債券發(fā)行、一般債券存續(xù)期、專項(xiàng)債券存續(xù)期等信息；此外，還須公開一般債券和專項(xiàng)債券的重大事項(xiàng)，以及債券資金調(diào)整用途等。如果各級(jí)政府都能按以上規(guī)定公開地方政府債券的相關(guān)信息，將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府債券的市場化約束。一個(gè)建議是，定期或不定期將交易所提供的地方政府債券信息與地方政府提供的相關(guān)信息進(jìn)行比對(duì)分析，查漏補(bǔ)缺，借助交易所信息不斷提高地方政府全面規(guī)范公開地方政府債務(wù)信息的水平。

刁偉濤：事實(shí)上，當(dāng)前我國地方政府債券的市場化發(fā)行水平還不高，發(fā)行利率和信用利差等還不能充分反映地方政府的財(cái)政實(shí)力、信用水平、償債能力等，市場中也存在地方政府信用等同于中央政府信用的“信念”，或者中央政府在地方政府違約時(shí)會(huì)進(jìn)行救助的不合理預(yù)期，地方政府也往往會(huì)利用所掌握的資源，影響甚至干擾地方債券的市場化發(fā)行和定價(jià)。

促成市場化的融資自律機(jī)制，加強(qiáng)信息公開、提高披露質(zhì)量是一個(gè)可以努力的方向，地方政府債券整體意義上的偏離市場化定價(jià)，不意味著36個(gè)發(fā)債主體都是偏離市場化定價(jià)，或者同等程度地偏離市場化定價(jià)。因此，應(yīng)該加大對(duì)地方政府之間信用水平、財(cái)政實(shí)力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的橫向?qū)Ρ确治觯纬膳判蚧蚺琶@種排序或排名如果與地方債券發(fā)行數(shù)據(jù)，比如利率的橫向排序存在較大偏離，可能會(huì)給相關(guān)的地方政府形成某種壓力，至少是輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，這樣應(yīng)該會(huì)有助于逐步形成地方政府市場化融資的自律機(jī)制。

陳寶東：隨著地方政府債券規(guī)模的擴(kuò)張，地方債務(wù)的市場化進(jìn)程需要加速。而地方債信息公開則是做好這項(xiàng)工作的重要基礎(chǔ)。因此，需重點(diǎn)識(shí)別和管理地方政府在債券發(fā)行中的各類行政捆綁和干預(yù)行為，防止走上債務(wù)擴(kuò)張的“老路”，做好行政與市場的合理劃分，督促債務(wù)人和債權(quán)人嚴(yán)格按照市場化原則交易，地方債信息公開的次數(shù)要逐漸增多，時(shí)間節(jié)點(diǎn)更加固定，逐漸向證監(jiān)會(huì)規(guī)定的債券發(fā)行條件靠攏，科學(xué)合理定價(jià)地方政府債券，選擇更加權(quán)威的債券評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，調(diào)節(jié)一級(jí)市場的供求關(guān)系，為提升二級(jí)市場流動(dòng)性創(chuàng)造條件，最終真正促進(jìn)一、二級(jí)市場的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

袁鐵芽：當(dāng)前，推動(dòng)《辦法》的落地落實(shí)，進(jìn)一步提高地方債信息公開、信息披露質(zhì)量，促進(jìn)形成市場化融資自律機(jī)制，關(guān)鍵是要盡快完善相關(guān)配套措施。具體來說，應(yīng)抓好以下方面：一是制定出臺(tái)地方政府債務(wù)信息披露內(nèi)容和格式準(zhǔn)則，制定信息披露模板，確保內(nèi)容的統(tǒng)一性和可比性。二是建立年度地方政府債務(wù)信息公開監(jiān)督檢查機(jī)制，并向社會(huì)公開檢查考評(píng)結(jié)果。三是建立地方政府債務(wù)信息公開問題整改和追責(zé)機(jī)制，分類型、分情況、分性質(zhì)明確具體處理處罰要求。四是建立健全監(jiān)管成果利用機(jī)制，增強(qiáng)激勵(lì)約束效果。五是加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)信息公開工作的日常督導(dǎo)，特別是強(qiáng)化對(duì)信息公開內(nèi)容真實(shí)性，以及專項(xiàng)債券信息公開等重點(diǎn)事項(xiàng)的督導(dǎo)，增強(qiáng)信息披露的約束力。

主持人：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2019年積極的財(cái)政政策要加力提效，舉措之一就是較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，全國人大常委會(huì)近期也授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)2019年1.39萬億元地方債，從而河南、新疆、浙江等地將在1月份啟動(dòng)新增債券發(fā)行。在規(guī)范舉債的“前門”越開越大的形勢(shì)下，如何借力信息公開，強(qiáng)化地方債監(jiān)管？

毛捷：2015年以來，隨著地方政府債務(wù)管理模式發(fā)生根本變革，開大開好“前門”、關(guān)嚴(yán)關(guān)實(shí)“后門”，地方政府債券逐步取代融資平臺(tái)債務(wù)，成為地方政府債務(wù)的主體。在債券市場上，地方政府債券的信用評(píng)級(jí)高（全部為AAA的最高評(píng)級(jí)），同時(shí)，地方政府債券發(fā)行有多檔期限，最高不超過20年。相比之前借助融資平臺(tái)公司舉債，發(fā)行地方政府債券顯著降低了地方政府舉債的償付成本。上述優(yōu)點(diǎn)使得地方政府債券，尤其是品種相對(duì)豐富的專項(xiàng)債券，成為市場追捧的熱點(diǎn)。但是，有學(xué)者和機(jī)構(gòu)質(zhì)疑地方政府債券的信用評(píng)級(jí)偏高，導(dǎo)致出現(xiàn)“利率倒掛”（地方政府債券的發(fā)行利率低于同期國債利率）。這提醒我們，在地方政府債券（尤其是專項(xiàng)債券）成為市場熱點(diǎn)的同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)其信息披露，重點(diǎn)包括債務(wù)資金用途是否嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目、項(xiàng)目收益是否足額覆蓋債券本息等。只有充分的信息披露，才能幫助評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債券進(jìn)行準(zhǔn)確的信用評(píng)級(jí)，使其發(fā)行利率合理反映真實(shí)收益和風(fēng)險(xiǎn)。此次出臺(tái)的《辦法》對(duì)地方政府債券（包括一般債券和專項(xiàng)債券）的相關(guān)信息披露作了詳細(xì)規(guī)定。其中，針對(duì)專項(xiàng)債券，規(guī)定要公開擬發(fā)行專項(xiàng)債券信息 （包括規(guī)模、期限及償還方式等基本信息）、擬發(fā)行專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)項(xiàng)目信息（包括項(xiàng)目概況、分年度投資計(jì)劃、項(xiàng)目資金來源、預(yù)期收益和融資平衡方案、潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、主管部門責(zé)任等）。上述信息公開規(guī)定，有助于強(qiáng)化對(duì)地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。

刁偉濤：在規(guī)范舉債的“前門”越開越大的形勢(shì)下，通過信息公開，強(qiáng)化地方債監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)意義和迫切性愈加凸顯。我個(gè)人認(rèn)為，地方債信息的公開需要引入并加大高校等社會(huì)第三方的力量，公開的形式和內(nèi)容也應(yīng)該是全面的、系統(tǒng)的，在此提出幾點(diǎn)建議：一是通過課題招標(biāo)或政府購買服務(wù)等方式，對(duì)地方政府債務(wù)信息公開進(jìn)行全面的評(píng)估，并發(fā)布連續(xù)年份的評(píng)估報(bào)告；二是通過課題招標(biāo)或政府購買服務(wù)等方式，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀中立的評(píng)估，并發(fā)布連續(xù)年份的評(píng)估報(bào)告；三是加快政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制，并盡快向社會(huì)公開，基于政府資產(chǎn)數(shù)據(jù)對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行重構(gòu)性的研究，比如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、績效評(píng)價(jià)等。

陳寶東：在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，規(guī)范舉債的“前門”越開越大有其必要性，一方面滿足順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的資金支持，另一方面能有效降低隱性債務(wù)的規(guī)模。債務(wù)信息公開能使大眾獲得更為準(zhǔn)確的財(cái)政和債務(wù)信息，也使得政府官員能夠更加合理利用債務(wù)工具。

“前門”的開放使地方政府能夠滿足發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的資金需求，但從歷史的發(fā)展來看，地方政府存在躲避監(jiān)管的沖動(dòng)，體量巨大的隱性債務(wù)就是這樣產(chǎn)生的，中央政府明令禁止某種違規(guī)舉債形式，則會(huì)衍生出其他尚未得到監(jiān)管的形式，因此，信息公開需要關(guān)注地方政府債券的發(fā)行、利用和評(píng)價(jià)，同時(shí)也需要對(duì)違規(guī)舉債行為的自查和信息公開程度進(jìn)行重點(diǎn)盯防。而在《辦法》實(shí)施的開始階段，轉(zhuǎn)變?cè)杏^念可能是最重要的事情，政府要充分認(rèn)識(shí)到通過擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模增加經(jīng)濟(jì)總量的思路已經(jīng)不適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)，只會(huì)帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)，而投資機(jī)構(gòu)也要認(rèn)識(shí)到地方政府債券是市場化行為，其背后的行政成分比重將逐漸降低，要做一個(gè)理性的投資者。

袁鐵芽：地方政府債務(wù)信息公開進(jìn)一步夯實(shí)了強(qiáng)化地方債監(jiān)管的基礎(chǔ)。短期來說，進(jìn)一步強(qiáng)化地方債監(jiān)管重點(diǎn)是做好：適時(shí)轉(zhuǎn)變工作重點(diǎn)，突出對(duì)債券資金使用監(jiān)管，組織開展地方政府債券資金績效評(píng)價(jià)，努力提升新增債券資金使用績效。進(jìn)一步完善隱性債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，推動(dòng)建立跨部門的數(shù)據(jù)監(jiān)控和共享平臺(tái)，確保各參與主體及時(shí)獲取數(shù)據(jù)，增強(qiáng)地方政府舉債的內(nèi)外部約束。密切跟蹤地方各級(jí)隱性債務(wù)存量化解進(jìn)展，對(duì)化解不力的地區(qū)及時(shí)予以提醒；并高度關(guān)注融資平臺(tái)公司資金鏈問題，預(yù)防發(fā)生“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，繼續(xù)嚴(yán)查地方政府違法違規(guī)舉債行為。督促地方嚴(yán)格落實(shí)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用管理工作的有關(guān)要求，確保專項(xiàng)債券不發(fā)生任何風(fēng)險(xiǎn)。加快建立跨部門監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，凝聚監(jiān)管合力。■