對實行新一輪鎮（區）財政體制改革的調查與思考
——以湖北省南漳縣為例

●陳金琳

南漳縣位于湖北省西北部，漢水以南，荊山山脈東麓，是鄂西山區向漢水中游平原的過渡地帶，全縣國土面積3859平方公里，轄11個鎮（區），總人口近60萬人。南漳縣自1984年建立鄉財政以來，縣對鄉鎮財政大致經歷了分灶吃飯、收入遞增包干、上解遞增包干、定額上解、總額分成加增長分成、定額補助等多種形式的財政管理體制。伴隨著 “營改增”“放管服”和“機關事業養老保險”等一系列改革的全面實施，南漳縣鎮（區）財政收支范圍和收支結構也發生了較大變化。為確保鎮（區）既有財力保障，助力建立全縣統一的政策兌現機制，進一步明確縣、鎮（區）兩級財權與事權的統一，近年來，南漳縣圍繞如何深化財政體制改革進行了深入的探索和實踐，走出了一條符合縣情并具有山區縣特色的鎮（區）財政管理體制之路。

一、政治、經濟、社會等方面的快速發展，迫切需要調整和完善鎮（區）財政體制

湖北省南漳縣上一輪縣對鎮（區）財政管理體制實行的是“劃分收支范圍，核定收支基數，收大于支定額上交、支大于收定額補貼、超收全留，欠收自補，自求平衡”，并從2007年1月1日起開始實行。這一體制經過十多年的運行，在完善“分稅制”，確保農村稅費改革，鞏固和加強農村基層組織建設，規范縣鎮收支分配關系，消化歷史財政赤字等方面發揮了積極作用。但是隨著改革的推進和深化，這一體制也暴露出不少問題，突出表現為：保障能力弱與支出基數低的矛盾，挫傷了事業發展激情；財力下移與組織生產成本過高的矛盾，抵消了體制效應；鎖定債務與欠債要還的矛盾，肢解了政府財政預算；跨區域設置稅務機構與鄉鎮管理不便的矛盾，影響了經濟發展熱情；增支因素多與縣級財政保障能力弱的矛盾，擴大了預算赤字豁口；引進項目多與配套資金缺口大的矛盾，增加了預算調整難度，等等。針對上述原有財政體制存在的問題，面對經濟社會發展和稅收征管體制改革發展的巨大變化，調整和完善鎮 （區）財政管理體制使其達到“上級有要求，縣級有愿望，鎮（區）有呼聲”，可謂迫在眉睫，勢在必行。

（一）不斷深化改革的需要

黨的十九大作出了 “建立現代財政制度”的戰略部署，《預算法》《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》以及省、市、縣對全面深化財稅體制改革提出了一系列要求，特別是隨著“鄉財縣管”“營改增”“放管服”、全面實施機關事業單位養老保險制度改革等各項改革的不斷推進，現行財政體制很多方面已不適應改革的要求，有必要進行調整和完善，努力實現縣、鎮（區）財權與事權的有機統一。

（二）不斷促進發展的需要

隨著招商引資企業大量入駐經濟開發區、循環經濟產業園，基礎設施建設、經濟發展逐步開始一體化，對各鎮（區）本級地方公共財政收入帶來較大影響，占全縣財政收入的比重越來越小，已由2007年的22.54%下降到2016年的7.65%。為確保各鎮（區）既有財力保障，以利于經濟發展，建立統一的招商引資優惠政策兌現機制，增加稅收超收分成獎勵和企業發展專項獎勵等政策，充分調動鎮（區）生財、聚財、用財的積極性，有必要對原體制進行適度調整。

（三）不斷解決現實問題的需要

在原有體制運行的十年中，稅收征管模式發生了一系列重大變化，由原來的鄉鎮稅收在鄉鎮入庫、縣直稅收在縣直入庫，改變為現在的跨行政區域征收、集中入庫，導致縣鄉收入混庫現象嚴重，收入真實性概念模糊不清，收入級次劃分不清；鄉鎮發展不平衡，保障能力差距拉大。農業稅取消后，鄉鎮沒有固定收入，加上結構性減稅降費，導致鄉鎮稅源萎縮；隨著財力下移，一方面按老體制進行了結算，另一方面，在體制外又出現了一些新增因素。因此，迫切需要調整完善現行鎮（區）財政管理體制。

二、新一輪鎮（區）財政體制的核心內容及運行評價

湖北省南漳縣按照“簡單明了，便于操作”的原則，簡化縣鎮財政管理體制，突破在財政體制設計上“越復雜越好、越復雜越合理、越復雜越科學”的舊觀念，根據當前鎮（區）財政收支變化情況，縣對鎮（區）實行“收入統一管理，轉移支付補助，核定支出基數，明確收支責任，超收比例分成，欠收等額扣減，自求收支平衡”的財政管理體制，并從2018年1月1日起實施。新體制的主要內容包括：

(一)收入縣級統一管理，鎮（區）配合協助征管

各鎮（區）區域內的稅收，由縣稅務局依法組織征收、入庫、統計上報，納入縣級統一管理。年度財政稅收任務由縣政府直接考核征管部門，同時按稅務部門分解的任務考核鎮 （區），各鎮（區）收入以2016年實際完成數扣除營業稅后為基數。各鎮（區）建立協稅護稅網絡，政府及財政部門積極配合稅務部門做好稅源調查、稅收征管等工作，確保完成全年財政收入任務。

各鎮（區）區域內的本級行政事業性收費、罰沒收入、資產處置收入、城市配套費等非稅收入，嚴格實行收支兩條線管理，由鎮（區）財政所負責征收管理，并及時繳入縣國庫或財政專戶。

(二)明確鎮（區）收入來源，核定財政支出范圍

1、鎮（區）收入來源。主要包括縣級財政轉移支付補助資金，省、市財政轉移支付補助資金，縣政府激勵政策安排的獎勵資金，鎮（區）本級組織的非稅收入、其他收入，如捐贈收入、利息收入等。

2、鎮（區）財政支出范圍。主要包括維持鎮（區）機關、事業單位基本運轉的支出，所屬社區、村委會基本運轉支出，“以錢養事”專項支出，經濟和社會事業發展支出，其他支出等。

(三)核定鎮（區）支出基數，建立基本保障機制

1、基本支出。一是人員經費。鎮（區）機關和事業單位在職人員經費以編制部門編制數及組織、人社部門的工資批復為依據，工資、規范性津貼補貼、改革性補貼、山區生活補助實行縣財政全額保障；一個月獎勵工資按基本工資保障；在職人員醫療保險、住房公積金、基本養老保險費分別按全年12個月工資總額的8%、12%和20%測算安排。離休人員離休費按人社部門工資批復和實際離休人數安排；退休人員養老金一律納入社保發放，社保收支缺口由縣財政兜底，鎮（區）公共財政預算不再安排；各鎮（區）按編制和財政供養人數，依據部門預算文件規定如實編報，由縣財政核定工資福利支出基數。

社區干部工資根據縣人民政府專題會議紀要落實，要求按“全縣10個城市社區和21個農村社區書記的待遇比照農村支部書記的標準予以落實，副職待遇比照農村副職的標準落實，10個城市社區副職工資待遇不得低于城市網格員”的標準落實。“養老、醫保、工傷、失業、生育、大病”社保經費按社保部門規定標準予以安排。

城市社區網格員人員經費按規定標準安排。“養老、醫保、工傷、失業、生育、大病”社保經費按社保部門規定標準予以安排。

村干部工資根據《縣委辦公室、縣政府辦公室關于印發 〈南漳縣村干部工作報酬管理辦法（試行）〉的通知》落實，以縣委組織部、縣民政局核定的人數和補助標準為依據，村主職干部工資全額納入預算安排，村副職干部工資從農村稅改轉移支付中安排80%的資金用于工資發放，缺口部分納入縣財政統籌安排，通過測算確定補助資金額度分配到鎮（區）。村委會具體補助數額，由鎮（區）根據各村干部人數進行分配，報縣財政局備案。

二是公用經費。鎮（區）機關和事業單位日常公用經費按“三定”方案編制人數年人均1萬元標準核定；各鎮（區）基本運轉經費按50萬元核定，主要用于會議費、接待費、車修燃料費等基本運轉支出；農村稅改轉移支付20%主要用于村級辦公經費支出，村平辦公經費1萬元，達不到1萬元的由縣財政補齊到1萬元。

三是以錢養事。鎮（區）八大中心“以錢養事”支出按照歷年核定基數，視當年醫保金、養老保險費的增長情況予以安排。

四是村級黨建經費。按照省、市基層組織建設黨建工作考評標準，村級黨建工作經費按每村每年2萬元安排；社區黨建工作經費社區居民2000戶以下按6萬元/年標準安排，2000-3000戶的社區按7萬元/年標準安排，3000戶以上的社區按8萬元/年標準安排。

2、專項支出。一是綜合工作經費和服務費用。視公共財政收入增長情況每年按不低于1000萬元安排。按各鎮（區）鄉村人口、編制人數、地域面積、與縣城距離綜合分配，各鎮（區）根據上級工作考核要求和工作任務安排情況，按縣財政安排數額具體分配。主要包括：人大工作經費、政協聯絡組工作經費、黨建工作經費、紀檢工作經費、信訪工作經費、森林防火經費、綜治維穩經費、安全生產工作經費、征兵工作經費、防汛工作經費、項目前期經費、文化活動經費、政府購買服務等。

二是建立經濟社會發展基金。視公共財政收入增長情況每年按不低于1000萬元安排。其中：60%部分根據年初預算時人口分布、地域面積、行政村（居）委會數量和距離遠近情況，綜合計算各鎮（區）的有關數據，此項資金主要用于產業化和城鎮化發展、鎮（區）基礎設施建設、公共事業發展、政府購買服務、鎮（區）及村級債務化解等方面。其余40%由縣政府根據鎮（區）經濟社會的發展情況，采取“一事一議”的方式，每年重點解決幾個鎮（區）產業化、城鎮化及基礎設施建設方面的資金問題。

三是建立地質災害及應急救助基金。每年安排專項基金不低于300萬元，主要用于鎮（區）地質災害治理、應急救助及重大突發性事件。

四是建立煙葉生產發展專項基金。為確保傳統煙葉產業做大做強，持續穩步增長，安排煙葉生產發展專項基金500萬元支持煙葉發展。對肖堰、巡檢、板橋、薛坪、長坪、李廟6個產煙鄉鎮按照上級下達的種植面積來分配下達煙葉生產發展專項基金。

五是建立新農村建設專項資金。每年安排新農村建設資金500萬元，按農村人口和戶數綜合測算分配，專項用于全縣新農村建設方面的支出。

(四)經濟開發區比照鎮（區）財政管理體制執行

經濟開發區人員經費、公用經費、專項經費比照鎮（區）標準安排。經濟開發區園區建設資金由縣里負責籌集安排落實，經濟開發區負責全縣招商引資工作過程中的協調、溝通與服務，充分發揮開發區作為全縣招商引資建設大平臺的重要作用。縣財政每年對開發區招商引資工作經費給予適當補助。城建城管資金單獨測算下達包干使用，項目前期經費安排100萬元。

(五)激勵政策

1、實行土地出讓凈收益獎勵政策。各鎮（區）取得的土地出讓收入凈收益，在提取政策性資金后，全額安排給鎮（區）。此項資金主要用于基礎設施建設和城市公共服務。上述土地出讓凈收益只包括經招拍掛程序出讓的“零星”國有土地出讓收入 （城市規劃區范圍內和大宗土地出讓除外）。

2、實行企業發展專項獎勵政策。堅持誰投資誰收益的原則，各鎮（區）招商引資新引進到本地的工業企業（項目）所實現的新增本級稅收收入的100%直接返還給鎮（區），招商引資優惠政策由鎮（區）負責兌現；開發區單獨招商引資到園區的工業企業 （項目）所實現的新增本級稅收收入與鎮（區）一樣，100%直接返還給開發區，招商引資優惠政策由開發區負責兌現；各鎮（區）飛地經濟按縣政府《關于鼓勵鎮（區）“飛地招商”的獎勵辦法（試行）》執行；新增本級稅收具體數額由縣財政局、縣國稅局共同核定。上述招商引資工業企業必須是本縣域以外新增投資企業，本縣原有企業新增投資不享受上述稅收獎勵政策。對縣級招商引資的商品房開發項目、三產融合項目落戶在鎮（區）的，新增稅費分成實行“一事一議”，鼓勵鎮（區）搞好項目建設管理服務。

3、實行稅收超收比例分成政策。對各鎮（區）地方稅收實行“核定基數，超收分成，欠收扣減”的政策，即對各鎮（區）以2016年實際完成稅收剔除營業稅后為基數，分解下達2018年收入任務，超收部分實行比例分成，欠收等額扣減。縣里和鎮（區）超收分成比例為：城關鎮、開發區按8∶2分成，武安鎮、九集鎮、清河區按 7∶3分成，其他鄉鎮按 6∶4分成。

三、新一輪鎮（區）財政體制的進步意義

湖北省南漳縣新一輪財政管理體制自2018年1月1日起運行以來，較原來的體制收支劃分更加科學，收支基數更加實在，聯系鎮情更加緊密，促進各鎮（區）謀發展的積極性更加強勁，是一個保穩定、保運轉、保發展的體制，表現了五個方面的進步。

（一）體現了“鄉財縣管”的理念

隨著農村稅費改革的深化和政府職能的轉變，鎮（區）財政收入規模大幅下降，鎮（區）財政支出范圍明顯縮小，出現債務負擔過重、管理水平低下等問題。為推動建立縣、鎮（區）公共財政體制框架，規范鎮（區）收支行為，防范和化解鎮（區）債務風險，維護農村基層政權和社會穩定，迫切需要改革鎮（區）財政管理方式，實行鄉財縣管。縣級財政部門在預算編制、賬戶設置、集中收付、政府采購和票據管理等方面，對鎮（區）財政進行管理和監督。鎮（區）政府在縣級財政部門的指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織本級預算的執行。如過去鎮（區）既得財力除發放人員工資由縣里統一實施外，體制超收部分均由鎮（區）自行安排，鎮（區）支出沒有規定統一方向。新體制細化了支出安排，在全額安排鎮（區）人員經費、日常工作和基本運轉經費、綜合工作經費和服務費用、村級（社區）干部待遇和運轉支出的基礎上，又設立了經濟社會發展基金、地質災害及應急救助基金、新農村建設專項資金和煙葉生產發展基金等專項支出用于基礎設施建設和生產發展，進一步明確了鎮（區）支出范圍和支出方向。

（二）維護了鎮（區）的既有利益

“財力下移，缺口上移”，樹立“鎮活則縣活”的觀念。按照各鎮的綜合財力多寡采取：補償性（因體制變動減少的收入補助）、平穩性（給予困難鎮的特殊補助）、調控性 （給予社會事業發展的一次性補助）補助等手段，從體制上對鎮財政給予支持。新體制共安排資金19595.09萬元，其中：機關和事業單位支出9913.18萬元，占50.59%；村級經費運轉及黨建支出3307.08萬元，占16.88%；社區支出874.84萬元，占4.46%；專項支出安排3400萬元，占17.35%；“以錢養事”支出安排2099.99萬元，占10.72%。比2017年鎮（區）實有可用財力17824.71萬元，增加了1770.38萬元，增長了9.93%。剔除縣里下劃轉列鎮（區）支出3152.05萬元和鎮（區）上劃轉列縣里支出1668.41萬元后，凈增支出286.74萬元。若再加上稅收超收分成獎勵、企業發展專項獎勵等獎勵性收入，鎮（區）新體制既得財力高于老體制財力基數，鎮（區）之間的既得財力有一定幅度調整。

（三）突顯了支出責任與事權的統一

過去鎮（區）支出是一個不全面、不完整的支出，如鎮（區）管理的村主職工資、副職干部工資縣級配套、村級黨建資金和新農村建設資金以及社區經費均由縣財政直接列支后，再撥付到鎮 （區）發放，鎮（區）沒有完整的收支預算。新體制將鎮（區）事權范圍內的支出，全部下移由鎮（區）負責預算落實，實現了支出責任與事權管理的統一。

（四）核定了鎮（區）支出補助標準

除人員經費按組織、人社部門批復的工資標準安排，醫保金、住房公積金、養老保險金按相關規定安排外，日常工作經費統一按人均1萬元安排，年人均增加5000元；基本運轉經費按每鎮（區）50萬元安排；綜合工作經費和服務費用安排1000萬元，按所轄區內人口占40%、與縣城距離占30%、工作人員占30%等因素加權平均分配到鎮（區）；經濟社會發展基金安排1000萬元，其中600萬元按人口占20%、版圖面積占40%、村個數占40%等因素加權平均分配到鎮（區），400萬元縣里集中安排；新農村建設專項資金安排500萬元按人口占50%、戶數占50%加權平均分配到鎮（區）。

（五）建立了激勵和懲戒機制

在實行土地出讓凈收益獎勵政策的同時，又增加稅收超收分成獎勵和企業發展專項獎勵等政策，有力調動了鎮（區）發展生產、開辟財源以及生財、聚財、用財的積極性。特別是對開發區實現了與鎮（區）相同的財政管理體制，大大提高了招商引資的原動力。同時，對鎮（區）財政收入實行目標考核機制，對沒有完成年度財政收入任務的鎮（區），要扣減相應的縣財政補助基數。

四、建立發展、穩健、平衡、激勵型財政體制的保障機制

(一)圍繞發展，謀劃財源建設思路

建設“產業南漳”，是未來南漳縣發展的根基所在、希望所在。“兩圈一帶”區域發展戰略，為加快實現“三縣戰略”和“爭創漢江生態經濟帶綠色發展示范縣”的戰略目標，提供了重要的戰略機遇和政策支持。要按照“做強工業，做精農業，做大服務業”的思路，堅持傳統產業與新興產業發展并重，以技術創新推動產業轉型升級，以集聚發展促進產城協調互動，不斷增創產業發展新優勢，全面推進農業、工業、服務業聯動的產業現代化，著力構建特色鮮明、優勢突出的現代產業體系，全面提升產業核心競爭力。極力做好招商工作的同時，還必須為外商及本土企業做好相應服務，盡力為縣域企業提供政策、信息、融資等方面的服務。認真研究中央和省市投資政策，遴選一批符合國家產業政策和發展戰略的項目，擠進國家規劃的 “籠子”。牢固樹立“產業第一”的理念，培育壯大優勢產業、改造提升傳統產業、鼓勵發展新興產業，推動優勢產業特色化、支柱產業多元化、傳統產業新型化、新型產業規模化，走特色發展、差異發展、錯位發展之路，以加快轉變經濟發展方式贏得主動、贏得優勢、贏得未來。按照“大企業做強、骨干企業壯大、中小企業成長”的思路，大力實施“企業成長工程”，建立激勵機制，對成長性好、發展潛力大的中小企業，做到生產要素優先供應、困難問題優先解決、財政資金優先到位，支持其壯規模、上水平。突出發展旅游業，帶動商貿流通業、現代物流業、社區服務業、金融服務業、中介服務業和信息產業、特色餐飲業快速發展，努力提升整體水平，擴大整體規模，不斷壯大鎮（區）財政實力。

（二）圍繞征管，進一步規范稅收入庫

按照“屬地征收、屬地管理”和“誰投資、誰收益”的原則，各鎮（區）稅收一律按財政部門劃定的稅源歸屬和稅收級次，由稅務征收部門分縣、鎮（區）收入級次分別統計入庫稅收，嚴禁跨區域、跨鎮（區）調節稅收。縣監察局、審計局、人行、財政和稅務主管部門要加強稅收征收入庫監督，嚴禁買賣、轉移屬地稅收，對縣鎮之間和鎮（區）之間買賣、轉移稅收、擾亂稅收征管秩序的行為要進行查處，一旦發現問題，除等額扣減相關單位的預算經費外，還要對當事人按照相關規定進行嚴格追責問責，嚴肅處理；建立月報、季報、年報制度。縣財政、稅務部門要按照統一格式按月向縣政府報送縣直、鎮（區）收入進度和分析說明，由縣財政局負責匯總。各鎮（區）稅務征管分局要建立收入臺賬，每月向地方政府及財政部門報送收入進度和稅源分析；各鎮（區）要積極配合稅務部門，加強稅收征管，大力組織收入。各種非稅收入要嚴格執行收支兩條線管理，應繳入國庫或財政專戶的收入必須全額繳入；堅持收入協調聯系會議制度，縣政府每月召開一次收入協調督辦會議，安排分月收入計劃，及時解決收入征管中出現的新情況和新問題。每季度對全縣各鎮（區）收入完成情況進行一次通報。

（三）圍繞預(決)算，進一步推進財政改革

各鎮（區）應按《預算法》的規定，編制年度財政預算和決算，并經本級人大審批后報縣財政局備案。并按照財政決算信息公開的相關要求在縣政府網進行上網公開，接受社會各界監督；進一步完善和深化鎮（區）財政國庫集中收付制度改革，優化辦事程序，提高工作效率。

（四）圍繞防范，進一步加強債務管理

把化解政府債務風險作為“三大戰役”一項重要的政治任務，抓在手上、扛在肩上，落實在財政工作中。按照《預算法》、財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預 〔2017〕50 號)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)等有關法律法規和文件要求，制定下發了 《南漳縣防范化解債務風險實施方案》（南政辦函〔2018〕42號），確定時間表，制定路線圖，實行掛圖作戰。開展債務清理核實。按照省財政廳《關于開展債務清理核實工作的通知》（鄂財預發〔2018〕17號）的要求，對存量政府債務和隱性債務情況進行自查申報和摸底核實。對涉債務單位多、金額較大的存量或有債務進行了再清理、再核實，對于少數債務實際已償但尚未如實上報的，還將進一步核實，該核減核銷的債務應據實核減核銷，確保存量債務三年期過渡置換完畢目標的順利實現。各鎮（區）要加強鎮（區）、村（社區）債務管理，主要領導親自抓，將鎮（區）、村（社區）債務作為一個硬指標納入政府專項考核。建全債權債務臺賬，鎖定老債務，嚴控新增債務，實行動態管理和分析。有效防止新增債務，樹立還債也是政績的觀念，把化解債務作為考核鎮（區）主要領導離任審計、提拔任用的重要依據。為確保鎮（區）財政資金運行安全，縣直有關部門委托鎮（區）承辦的事務應足額安排專項經費，不留經費缺口。

（五）圍繞規范，進一步嚴肅財經紀律

各鎮（區）必須嚴格遵守公務接待、會議費、差旅費、津貼補貼發放等方面的制度規定及其他有關財政財務管理的各項規定，切實規范財政收支和內部財務行為，確保財政收支平衡。財政、審計、監察等部門密切配合，對違反財經紀律的行為，要依法依規嚴肅查處。

（六）圍繞管理，進一步完善“鄉財縣管”

鎮（區）政府管理財政的法律主體地位不變，財政資金的所有權和使用權不變，鎮（區）政府享有的債權和承擔的債務不變。屬于鎮（區）事權范圍內的支出，仍由鎮（區）按規定程序審批。縣級財政部門在預算編制、賬戶設置、集中收付、政府采購和票據管理等方面，對鎮（區）財政進行管理和監督。鎮（區）政府在縣級財政部門的指導下，編制本級預算、決算草案和本級預算的調整方案，組織本級預算的執行。通過實行“鄉財縣管”改革，縣級財政直接管理和監督鎮（區）財政收支，促進依法組織財政收入，科學安排財政支出，合理使用財政資金，實行國庫集中收付，有效化解債務風險，維護農村基層政權和社會政治穩定，促進經濟和社會事業健康、和諧發展。

（七）圍繞機制，建立鎮（區）財政體制績效評價體系

針對過去財政體制運行中存在的問題，建議將財政預算績效評價引入財政體制績效評價機制之中，使政府從關注各種活動的過程轉變到更多關注活動的目標和結果上來，進一步提高財政體制的運行質量，提高政府公共管理的效率。當前應重點抓好兩個方面工作：一是加快財政體制績效評價隊伍建設，實現財政預算績效評價與財政體制績效評價有機統一。二是加快財政體制績效評價制度建設。出臺“財政體制績效考評管理辦法”“財政體制績效考評工作規范”“財政體制績效考評指標體系（經濟績效、社會績效、生態環境績效、政治績效等）”“財政體制績效考評報告文本”等，從而建立科學、規范、有章可循的財政體制績效評價工作規程，為落實“三縣戰略”“八大任務”“三個目標”提供財政體制支撐。■