新時期預算績效管理中的評價結果應用：挑戰與進路

●何文盛 蔡澤山

一、引言

全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。近年來，隨著財政各項管理體制改革的不斷深入，預算績效管理工作越來越得到黨和國家的高度重視。在黨的十九大報告中明確提出要 “建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實現績效管理”，這就為我國未來的現代財政體系戰略提出了新構想和新要求，即突出全面實施預算績效管理是現代公共財政體系建設的應有之義，應大力引導其為實現公共財政治理體系現代化發揮作用。2018年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。 《意見》指出，發揮好財政職能作用，必須按照全面深化改革的要求，加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給質量，增強政府公信力和執行力。

然而，對于我國而言，由于具體國情的約束和傳統管理模式的慣性影響，我國預算績效管理制度改革尚處于初始階段，仍面臨諸多挑戰，其中預算績效評估結果信息的應用便是主要挑戰之一。實際上，在西方發達國家，在政府績效管理中充分使用績效信息來改善組織績效已經成為政府決策者的基本共識，他們在制定政府績效管理計劃中，紛紛將促進績效信息使用樹立為需要實現的重要目標。正如奧巴馬所言：“對績效管理系統是否有效的終極判斷是績效信息是否被應用，而不是創造了多少個目標、多少次評估，聯邦績效管理的效果距離這一標準相差甚遠。”也就是說，績效信息的使用依然被認為是績效管理的一個“大難題”。

預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式，其目標是建立 “預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的閉環管理模式和覆蓋預算管理事前、事中、事后全過程的管理體系。其中，最重要的是運用財政支出績效評價的結果，績效評估結果的有效運用是其核心要素和最終目的，有助于提高財政支出效率，促進預算績效管理的進一步發展。然而在目前預算績效管理工作推進過程中，績效評價結果應用不僅是當前預算績效管理的薄弱環節，理論上也較少涉及績效評價結果應用的討論。因此，本文認為，在當前全面實施預算績效管理，加快推進我國公共財政體制改革的過程中，提高績效評價結果的實際應用，是增強預算單位和責任主體責任意識、提高資金使用效益、實現公共財政目標的重要措施，有利于實現有限、有為、有責、有能和有效的現代政府。

二、文獻評述

從現有文獻發現，目前的研究多為國外預算績效管理發展經驗的介紹，國外成功做法對我國預算績效管理推進的啟示，還有便是基于我國現實的政治體制與國情，對目前我國預算績效管理在推進過程中存在的問題與挑戰進行分析，并提出關于未來我國預算績效管理發展的路徑。

例如韓鳳芹、王勝華通過對西方發達國家在財政支出績效管理改革經驗進行總結，發現西方發達國家普遍存在財政支出績效評價法律制度體系完善、評價主體多元、評價過程公開透明并接受監督、注重對評價結果的應用等特征，并提出未來我國應該從完善財政支出的法律體系、創新評價方式、加強信息公開和強化結果應用等方面提高我國財政支出績效管理水平。崔方珍對我國預算績效管理和西方績效預算進行了比較發現，我國預算績效管理與西方績效預算在理念和方法上有內在一致性，在發展上也存在交叉聯系；但是二者也在管理的實施路徑、管理主線和預算管理的關注重點上存在差別。因此，我國要在借鑒西方國家績效預算管理的基礎上，創新預算編制方法與編制過程、完善預算績效管理評價體系，結合我國實際，循序漸進予以推進。

當然，更多的研究則是集中于探討我國目前在預算績效管理推進中遇到的瓶頸與挑戰。例如王雪云、韓宗保指出目前我國一些配套改革還沒有取得實質性突破，制約了預算績效管理工作的整體推進和效果顯現，主要表現在缺乏全面預算績效管理的法律法規體系、權責發生制改革還沒有全面推廣實施、政府財務報告和績效報告制度沒有全面啟動、政府戰略規劃與中期預算框架尚未有機銜接、績效管理問責機制沒有全面建立和財政預算透明度步伐還需加快推進等方面，未來需要在以上方面加大改革力度，以盡快實現全面預算績效管理的預期目標。李海南從思想淵源、基礎條件、內在因素和外部原因四個角度分析認為，預算績效管理是適應我國國情的現實選擇，但是受傳統文化背景、政府管理體制、行政管理能力、立法保障程度和財政預算透明度等的影響，我國還不完全具備推行績效預算的條件。

部分學者也逐漸開始從預算績效管理的某一個具體環節或者要素展開研究。例如王金秀等人指出我國目前在預算績效監管方面還存在績效監管工作信息資料取證困難、預算績效監管標準缺乏統一規范性、評價方法“重審查，輕績效”和績效評價結果應用機制不完善等問題，未來應從完善指標體系、優化評價方法和改進結果應用三個方面重點發力。李麗虹認為建立功能完善的預算績效管理信息系統，是開展政府績效預算管理的基礎性條件之一；目前我國在預算績效管理方面信息基礎工作薄弱已成為制約管理效率取得實質性提高、理順預算績效管理工作機制和規范預算績效管理制度的瓶頸因素。在此基礎之上，從實施運行監控功能的視角出發，根據預算資金的全過程管理理念設計了預算績效管理信息系統的流程，并采取分層模式設計了管理系統各模塊和數據庫分層體系結構。

其中，部分學者則專門或者重點探討在預算績效管理或者財政支出績效評價中，績效結果信息的應用問題。朱俊立指出，優化財政預算績效評價結果應用對績效目標的回應性是全面實施預算績效管理的重要路徑，目標與反饋有效結合方能提高預算績效。在此基礎之上，要通過進一步建立績效評價結果與預算的聯動機制、強化預算結果反饋和整改機制、健全績效結果和報告的信息公開機制、完善績效評價的第三方評估制度和實行行政問責的主體多元化制度來促進績效評價結果應用質量的提高。孫欣從財政支出績效評價結果的應用與問責關系的角度認為根據財政支出績效評價結果來實施問責，是增強預算部門和責任人員責任意識、提高資金使用效益、實現公共財政目標的重要措施。目前雖然各級地方政府在實施財政支出績效評價工作與問責的結合上有所突破，但仍面臨財政支出績效評價結果公信力和權威性不夠、績效評價結果難以應用、績效評價結果問責的法制體系尚待完善、績效問責主體單一和績效問責客體責任劃分不清晰等問題。趙丹指出在我國財政支出績效評價結果應用方面，還存在公開性不足，約束力不強，績效信息權威性不高以及缺乏制度保障等突出問題，可以從明確績效評價結果的公開范圍、加強行政問責、提高評價能力和通過規范途徑將評價結果向人大報告等方面進行完善。

從以上文獻回顧不難看出，在我國預算績效管理研究方面，一方面學者們集中探討國外開展績效預算或者財政支出績效評價的先進經驗和對我國的適用性問題，尤其是對預算績效管理實施產生影響的外部環境條件進行了適用性分析；另一個方面，學者們著重探討了我國預算績效管理目前存在的挑戰與問題，并在此基礎之上，提出了相應的對策建議。然而，目前的文獻大多是從宏觀層面對預算績效管理面臨的挑戰進行了闡述，具體的方面，尤其是績效評價結果信息應用方面涉及的相對較少，這就要求我們必須進行深入的績效評價結果信息應用研究，以期能夠探索出一條完善的預算績效管理改革之路。基于此，本文從評價結果的信度不高、結果公開廣度不夠、應用力度有待加強和績效結果反饋及整改機制亟待完善等方面對目前我國在績效結果信息應用方面存在的問題進行了詳細分析，同時對完善我國預算績效管理結果信息應用的路徑進行分析總結，以期能夠為完善預算績效管理制度，提升預算治理績效提供理論參考。

三、當前預算績效管理中績效評價結果應用面臨的挑戰

預算績效管理是一個環環相扣的完整體系，任何一個環節出現細微的問題都會對整體產生巨大影響，其中，績效評價結果信息的科學、合理運用則是預算績效管理工作的關鍵點和落腳點。強化在預算績效管理和公共財政管理過程中績效評價結果信息的運用，不僅是預算績效管理工作能否取得成效的主要依據，也是保證預算績效管理工作持續、深入發展的基本前提，更是增強績效管理理念、提高財政管理水平、優化財政支出結構和提高資金使用效益的重要手段。當前，我國雖然在績效評價結果信息運用上逐步突破，但是仍面臨著許多問題，主要包括：

（一）績效評價結果的信度有待提高

績效結果信息的全面運用要以一個規范的評價機制、科學的評價指標體系和真實的評價結果為前提條件。對于財政部門和各預算單位來講，只有評價的結果是對財政支出績效的客觀反映，評價結果信息的運用才有意義。從現有的操作實踐來看，由于幾個方面的原因，財政部門績效評估結果的信度仍有待提高。首先，由于受到評價指標設置不科學、評價標準不統一和預算績效目標填報不規范以及評價單位專業知識欠缺和工作人員經驗不足等因素的影響，導致財政支出績效評價結果的彈性較大。目前，我國在績效評價指標體系設計上較為粗放，指標權重的確定、定性指標的計分等缺乏科學的依據；各預算部門及項目負責人只是重點關注經濟指標完成情況，忽視社會指標與生態指標等，而目前大多數單位開展的績效評價項目大多是屬于民生性和社會發展性項目，其最初的目標更傾向于社會價值或者公共價值的實現，這就背離了績效評價的真實性、完整性要求。各地區評價單位在評價過程中，大多使用由財政部或者省財政廳出臺的共性指標，而均未開發相應的個性評價指標，這不僅影響衡量績效目標的完成程度，也間接影響了評價結果的科學性和客觀性。同時，當前預算績效評價工作是一種“自上而下”的推動方式，具有任務型導向的特征，故而各個預算單位參與績效評價的積極性還未充分調動起來；再加上地方財政部門工作人員本身日常工作繁重，一方面要保證本職的日常工作正常推進，另一方面還要在較短時間內完成評價數據的收集、匯總、分析和績效評價報告，工作負擔較重，故而大多評價過程只是走過場、搞形式，從而在很大程度上影響了績效評價報告的信度，降低了績效評價結果的客觀性與真實性。再加上目前全國預算績效管理工作開展時間較短，績效評價工作仍處于初級階段，財政單位和第三方中介機構不單缺乏相關的專業知識和經驗，也不具備對評價指標體系的研發、設計能力，這在一定程度上也影響了評價結果的科學性和客觀性。第二，由于評價數據有限且分散、數據信息化管理水平不高和評價數據覆蓋面較窄等因素，導致評價過程中數據收集存在“失真”現象。在當前的績效評價開展過程中，評價數據更多是“二手數據”，主要來源于被評價單位的總結匯報、項目管理資料及從網上獲取的公開資料和數據等，數據的來源較為分散且數據可比性較差；加之目前預算數據信息管理的機制和平臺還不夠完善，技術上還未完全達到現代化的數據管理水平，故而在未能將其及時公開的前提下，構建科學的績效評價體系并獲得真實的評價結果將受到影響。另外，目前的評價多集中在具體的項目管理和項目績效水平的提高上，圍繞部門整體支出和相關政策績效的評價鳳毛麟角，如此也在一定程度上限制了績效評價工作的分析層次與研究視角，制約了財政支出績效評價功能的發揮。

（二）評價結果信息公開廣度有待拓展

信息公開有利于打破傳統行政管理的封閉獨斷，有利于消除政府和公眾之間信息不對稱現象，是建設透明性政府的必然選擇和順利推行績效評價的重要條件。目前，我國地方政府公共財政支出績效評價的結果往往只作為內部反饋材料，由上級部門及領導保存；甚至這個部門的一般成員也難以知道評估結果的具體內容，公眾及其代表也更加難以知曉了。事實上，一些地方政府的財政部門由于績效管理意識還未形成，故而對財政支出績效評價的根本目的還未真正弄清楚，一方面，這種做法侵犯了公眾的知情權；另一方面也嚴重地影響著政府預算的優化、政府問責制的完善和政府內部管理方式的改進。部分地方政府雖然名義上在公開績效評價結果信息，然而，由于受自身管理體制的影響，或者出于自身利益的考慮，以及缺乏嚴格的法律約束，許多地方政府不愿向社會披露全面的預算信息和績效評估結果，而只選擇性地公開了對自身有利的預算信息和評價結果；即便是公開的內容，大多也只是簡單的績效排名信息。財政支出評價結果信息對廣大民眾而言仍然是一個“黑箱”。

（三）評價結果信息應用力度有待加強

在西方發達國家，如美國、英國等，一般都會編制三到五年的中期財政計劃，然后會根據財政計劃編制年度績效計劃，進行內外部項目評價，并嚴格執行項目的績效評價，其結果直接影響到預算的調整，績效排名靠后的項目將面臨資金壓縮甚至取消的風險。而在我國，財政支出評價結果的應用當前主要集中于對部門和官員進行考核，至于其他方面幾乎都無從談起，尤其是沒能將預算績效評價結果和來年預算調整有機結合起來。即使根據績效評估結果對官員進行考核或者獎懲，其執行范圍和強度也相當有限。我國除極個別地區之外，大多數地區沒有將績效評估結果與官員職位的升降聯系起來，根據績效結果調整來年預算的制度或者政策也并未完全落實，往往是評與不評一樣多，評好評壞一樣多。這主要是由于地方政府官員受基數加增長的預算模式的慣性思維的影響，故而績效評價結果并未與公共部門預算支出真正實現有機結合，這使得通過改進績效節省預算支出的單位沒有得到相應的獎勵，而是減少了下一年的預算額度，這無疑極大地影響了預算單位改善績效的動機。當然，從宏觀層面來看，這與我國目前在結果應用方面缺少相應的保障機制有很大聯系。目前，我國尚未從法律層面規范和完善績效評估結果的應用機制，因此當前財政支出績效評估主要停留在反映現狀、發現問題、改進管理等方面。與財政支出的科學化、精細化管理并沒有真正聯系起來，更不用說將部門預算和評估結果聯系在一起了。因此，我國絕大多數地區還沒有建立評價結果應用的規章制度，也沒有形成規范的管理方法，評價結果的應用還處于探索階段，需要大力強化應用力度。

（四）結果信息反饋及整改機制有待完善

績效考核結果反饋是預算績效管理的重要組成部分，是事前、事中、事后閉環中的一個重要環節。績效評估環節結束后，評估單位應該及時將績效考核結果反饋給被評估單位，將關于在資金使用、資金管理和項目執行方面存在的問題和缺陷明確指出，并提出相應的整改意見，責成被評價單位或項目執行單位及時整改。然而在實踐過程中，由于缺乏對項目執行進度和資金支出進度的及時追蹤，對評估結果反饋后單位的整改情況也缺少有力的監管機制，故而實際成效并不明顯。理論上來講，財政部門應該督促項目執行單位就評估中存在的問題及時進行整改，落實整改措施，規范財務管理，健全管理制度等。整改結束以后，項目執行單位應該向財政部門按時上報整改情況報告，詳細說明單位整改措施和整改效果等。但在實際操作過程中，這一環節往往缺失，這也嚴重制約著預算績效管理工作的深入推進。

四、預算績效管理中完善評估結果信息應用的進路

在總結國外成功經驗基礎上，再針對我國預算績效管理中績效評價結果應用方面存在的具體問題，本文認為，應該從優化績效目標設置、科學設計績效評價指標體系、完善第三方評估制度、健全結果信息公開機制和強化評價結果反饋與整改機制等方面來完善我國在預算績效管理推進過程中績效評估結果的應用。

（一）優化財政績效目標設置

在預算績效管理過程中，財政支出績效評價是一項兼具專業性、科學性、綜合性較強的工作，無論是績效目標的確定、績效指標的設定以及評價方法的選擇，或是相關評價人員的專業素養和綜合素質都會影響績效評價結果的質量。然而，績效目標編制和填報質量不單單直接影響其實現的程度與最終的績效結果，同時也間接決定了績效評估工作的規范性和科學性。所以，編制合理規范的績效目標，也成了提高績效評估結果應用的主要變量之一。規范并明確項目的預算目標編制與填報，通過設置財政績效目標來確定財政資金預期開展的事項、擬達到的效果及會產生的影響，就把財政績效評價延伸到了預算的源頭，同時也為事后開展績效評價工作提供了主要依據。在預算目標的設置過程中，要增強編制的績效目標的明確度，因為具體、明確的目標要比籠統模糊的目標能產生更高水平的績效；績效目標應該是具體的、可測量的，可以從內容范圍、達成標準、時間進度等方面進行衡量，在部分目標難以量化的情況下，應提高指標描述或者解釋的清晰度。此外，有必要對績效目標的設置難度等方面進行規定，以提高對項目開展績效評價的吸引力。同時，要提高財政績效目標與部門戰略規劃的匹配程度，提高績效評估結果應用的戰略導向性。

（二）構建與績效目標相匹配且科學合理的評價指標體系

預算績效管理工作的核心內容是績效評價，而績效評估體系的設計與構建的科學性是檢驗政府績效評估結論有效性的重要基礎，直接關系到績效評估的實施效果，故而，根據已編制的績效目標，設計與績效目標相匹配且科學、合理、完善的績效評價指標體系便顯得尤為重要。在未來的預算績效管理過程中，要根據具體項目分類，探索建立不同類型的績效評價指標數據庫，不同項目可根據其類別從指標數據庫中選擇合適的通用指標和個性指標，以此逐漸構建科學的績效評價指標體系。此外，指標體系的設計不僅應包括定量和定性指標、長期指標和短期指標，更重要的是應增加責任指標、生態指標和社會效益指標以及可持續性指標等。同時，在構建指標體系時，應充分與各預算單位、專家學者、社會公眾等進行互動，及時就指標體系細化、項目的效率性、經濟性、風險性與專家等溝通并取得一致，以保證項目評價結果的科學性和公正性。

（三）完善績效評價的第三方評估制度

在預算績效管理中，績效評價是一項專業性要求強、科學性要求高的工作，預算單位的利益相關者出于本部門利益的考慮，可能會通過各種手段在一定程度上影響績效評價客觀公正的結果。因此，逐步借助第三方中介機構開展績效評價就顯得尤為重要。一方面，財政部門應逐步擴大在預算績效管理中的第三方評價范圍，從目前單一的重大項目評價，逐漸向重點項目和一般項目評價覆蓋。同時，要不斷建立和完善預算績效管理第三方中介機構的準入、考核等相關辦法，進一步規范第三方中介機構管理，出臺績效評價工作規程、中介機構行為規范、考核辦法和工作人員守則，規范評價工作要求、標準和考核內容。對各第三方中介機構開展階段性和年度考核，或可采用“末位淘汰制”等方式，促進第三方中介機構評價水平的不斷提升。這樣便實現了對第三方評估單位和個人的有效監督，保障了第三方評估的客觀公正。另一方面，建立“預算績效管理專家庫”，對專家實施動態和分類分級管理，按照行業和財政專家進行分類，結合專家專業領域篩選評價項目予以介入。制定《預算績效管理專家庫管理辦法》等相關制度，對專家的業務水平和工作態度由財政部門或預算單位進行綜合考核，保證績效評價和評估結論的中立性、客觀性和科學性。

（四）逐步健全績效評價結果和報告的信息公開機制

作為提高預算績效的有效方法，信息公開機制的完善有利于對預算資金的安全性、效益性等方面起到了良好監督作用，從而有助于績效目標的實現和后期項目的整改完善。從宏觀層面來講，貫徹落實《政府信息公開條例》，明確財政績效評價結果信息公開的主體和客體及其主要內容，是當前保證結果信息公開的一塊基石。而從具體操作層面而言，一方面，要強化績效評價結果的信息公開技術支撐，盡快開發綜合性的財政收支監管信息化管理系統和平臺。目前由于財政收支數據相對比較分散，且評價結果的反饋具有滯后性，真實性、同步性較差，故而時常很難對項目單位的資金執行進度進行實時動態監控。所以開發和建設該平臺，就實現了在財政部門與預算單位之間數據信息的內部共享，績效結果信息的及時監管，有利于完善目前的對上報告機制和項目單位內部通報制度，增強對財政資金支出的監控。要成立專門的內部財政信息公開監督部門，實現對預算編制、資金運行與追加、財政收支等的有力監督。另一方面，還要及時公開一些社會關注度高、影響力大的民生項目支出績效情況，通過政府門戶網站、媒體報道、微信公眾號、微博等渠道向社會公開，并通過熱線電話、電子郵件、聽證會以及專家評審等形式建立切實可行的公眾投訴渠道，主動接受廣大公眾的監督。

（五）強化績效評價結果反饋與整改機制

建立和完善績效考核結果反饋整改和獎懲問責的運用機制是績效評估工作的重要內容和組成部分，也是保證考核結果運用的重要措施。一方面，組織實施績效評估的部門（單位）和財政部門應當對被評估單位反饋項目評估績效、存在問題及相關建議，督促其實施整改，以便增強績效考核工作的約束力；另一方面，被評價單位應當根據相關建議認真整改項目實施中存在的問題，及時報告整改執行情況，并將整改報告反饋上級監察機關。同時，通過建立績效追究機制，制定預算績效管理問責辦法，加強部門的預算編制和執行主體責任，形成“誰花錢、誰負責”的制度，從預算編制到實施，各部門應切實負起責任，將預算單位財政資金的績效納入機關建設和效能建設的評價范圍，提高單位對項目資金績效的關注度，強化績效管理意識，增強主動開展預算績效管理工作的自覺性和積極性。在預算編制和執行過程中，由于故意或疏忽，導致項目資金分配、執行進度和執行效益未能達到填報的預期目標或規定標準的，應啟動對預算部門及其主要負責人的問責。財政部門要嚴格將本年度的績效評估結果作為來年對各預算單位進行預算安排的重要依據，對上年度績效考核結果優秀的預算單位可以優先考慮和重點支持并可以適當給予表彰和獎勵；相應的，績效考核結果較差的預算單位，則要進行嚴格把關，適當減少資金分配總量；甚至在特定情況下也可責成其取消部分無績效或者低績效的項目，強化預算單位支出責任意識，推動財政部門和預算單位更好履行職責。

五、結語

伴隨著新時期國家治理現代化的新要求，對財政資金的經濟性、效率性、效益性和公平性進行績效評價，并將評價結果信息應用到實處，真正發揮“以評促建、以評促改”的作用必將成為今后預算績效管理工作的核心內容。目前，雖然各級地方政府在實施財政支出績效評價和預算績效管理工作中，績效評價結果信息的應用逐步加強，但不可否認的是，在具體實踐中仍存在一些問題。鑒于此，本文從優化財政績效目標設置、科學合理設計績效評價指標體系、完善第三方評估制度、健全結果信息公開機制和強化績效評價結果反饋與整改機制等方面提出強化績效評價結果信息應用的可行性建議，完善預算績效管理制度建設，加快推進我國公共財政制度向現代化轉型。■