三江源國家公園建設中依法維護社會穩定若干問題研究

呂金鑫

（青海民族大學 青海西寧 810000）

一、三江源國家公園建設中維護社會穩定需要重視的幾個問題

三江源國家公園地處少數民族聚居區。鑒于民族地區的特殊性，在三江源國家公園建設過程中，要特別注意結合民族地區的特點，有針對性地開展維護社會穩定工作。

（一）三江源國家公園建設中要充分保障少數民族群眾的利益。三江源國家公園地處少數民族聚居區，主要是藏族聚居區，漢族和其他少數民族也占有一定的比例。因此，必須要充分聽取少數民族群眾的意見、建議，尤其是涉及到少數民族群眾核心利益的時候[1]（P48）。三江源國家公園建設過程中，要充分保證少數民族群眾，特別是世居藏族群眾的合法利益。

（二）三江源國家公園建設中政府需努力提升民族事務治理能力。相較于一般地區，三江源國家公園世居藏族與其他地區有著較大的文化差異，因而面臨復雜、敏感的民族關系。“在協調和處理民族關系時，將民族事務納入法治軌道，堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，是貫徹黨的民族政策，保障少數民族合法權益，鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系的關鍵”。

（三）三江源國家公園建設中要依法管理宗教事務。“依法管理宗教事務，是指政府根據憲法和有關法律、法規及規范性文件，對宗教方面涉及國家利益、社會公共利益的關系和行為，以及社會公共活動涉及宗教界權益的關系和行為的行政管理。”在三江源地區，特別是要依法保障少數民族群眾的宗教信仰自由，為信教群眾提供一定的宗教活動場所。同時，也要依法防范非法宗教活動、不良宗教信息的影響。

（四）三江源國家公園建設要切實改善民生。經濟基礎決定上層建筑。只有經濟發展了才能改善民生，民生改善了人民對政府的支持力度也就大了，三江源國家公園建設也就有了群眾基礎。三江源國家公園處于青藏高原，那里經濟發展基礎相對較差，經濟發展水平也相對較差。民族地區的經濟發展、民生改善始終應當作為三江源國家公園建設工作的重要部分。任何以犧牲環境為代價的發展都是不可持續的，損害的都是后代人的利益和長遠的發展動力。

二、三江源國家公園建設中依法維穩存在的問題

（一）維穩工作法治意識有待進一步提高。對維穩工作欠缺法治意識，認為維穩就是“非常時期行非常之事”，做事可以突破法律的底線，侵犯公民的合法權利。違法行政處罰、違法使用警械、違法拘傳等行為仍然時有發生。尤其是在對待“群體性事件”時，在穩定壓倒一切的錯誤思想指導下，抱有“息事寧人”的態度，無底線的突破政策和法律的規定，使得很多人認為在實現利益訴求時就是要“鬧”，流傳有“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的說法，甚至借此提出一些無理要求，也想通過“鬧”的方式來達到目的。相關部門在辦理“群體性”維穩案件時，不懂也不會運用法律武器通過合法途徑加以解決，對這些鬧事人采取一味退讓、盡量滿足條件的做法，以期達到解決糾紛的目的。對確有合理訴求的案件，應以事實為根據，以法律為準繩，通過法律途徑解決[2]（P38）。

（二）宗教事務管理法治化水平低。前文說到，宗教事務關系到民族團結穩定。當前，民族地區在宗教事務管理方面普遍存在法治化水平不高的問題。依法管理宗教事務的核心是要依法保障公民的宗教信仰自由。在一些民族地區，少數民族群眾的宗教活動受到了不應該有的限制，影響了少數民族群眾參與法治政府建設的積極性。管理宗教事務要尊重宗教教義教規，尊重少數民族群眾的感情。當然，對于那些與法律規定相違背的陳舊教規，民族地區政府應當積極引導相關宗教進行改革，以期不斷與現代社會相適應。現在，民族地區對宗教事務的管理多數都是依據一些“紅頭文件”。

（三）維穩問題泛化現象較為普遍，易侵害民眾的正當權益。當前，部分執法工作還存在與新形勢任務不相適應的問題，有的還相當突出。公安部、省公安廳制定了一系列執法制度，幾乎涵蓋了各警種、各個執法環節，但執行的方式大打折扣，效果不容樂觀。一些部門只把“制度”停留在文件上，沒有真正落實到每名民警的行動上。比如，法制員制度執行不到位、執法記錄儀使用不規范、涉案財務管理不嚴格、執法公開規定不落實等問題。從當前情況看，影響民警規范執法的主要因素不是沒有制度，而是落實不夠。有的單位虛以應付，口頭上重視，行動上忽視，習慣按經驗執法，不愿意、不嚴格按制度辦事、依法辦事。

（四）維穩對象被“標簽化”，易誘發和激化社會矛盾。實踐中，大部分工作人員甚至有些領導干部分不清維穩工作的范圍和對象，錯誤認為“維穩”就是“看好”“重點人員”，只要這些人不出事就“天下太平”。但“重點人員”的范圍沒有具體地確定標準，往往就會將社區矯正人員、刑滿釋放人員、吸毒人員等確定為“重點人員”；出于管理的需要，甚至還要將阿訇、喇嘛等納入到“重點人員”的范圍，并對他們嚴格監管。對“重點人員”范圍的認定缺乏統一、可具操作的標準，致“重點人員”范圍泛化現象嚴重，不僅極易加重相關部門的工作負擔，無端地被確定為重點人員，很多人覺得很“無辜”，心中或多或少存在意見，還會引起被監督對象的不滿，引發新的社會問題。另一方面，對“重點人員”的監管缺乏法律依據，無論是“重點人員”的范圍確定，抑或是管理措施與方式等，各地、各部門僅能根據省、市、縣（區）等下發的相關維穩文件認定部門意義上的“重點人員”，使得該工作在開展過程中缺乏有效的執法依據。在工作中對待“維穩工作就是維護重點人員穩定的工作”和“看好了重點人員就取得了維穩工作的成效”陷入思維的怪圈。

三、三江源國家公園建設中依法維護社會穩定的對策建議

無論從何種層面講，維穩工作的法治化及有序推進，關乎三江源地區民眾的福祉，更關乎本地區社會穩定、經濟發展及社會長治久安。為此，在維穩工作中必須貫徹法治思維、運用法治手段。

（一）將法治作為加強和創新維穩工作的重要途徑。由于維穩工作涉及許多復雜、敏感問題，因此，在相關工作的開展和推進過程中，一方面，要確立正確方向和科學路徑，盡可能促進社會活力，對利益調整進行結構性改革；另一方面，要強調尊重不同群體的價值觀念，倡導不同的行為模式，傾聽不同群體的利益訴求，重視溝通與協調。從這種意義上而言，要實現運用法治方式維護社會穩定的能力和水平，必須要對各方主體涉及的利益進行結構性改革和調整。當然，強調兼顧各方各類利益絕不是不能損害任何利益，絕不意味著不能采取任何強制性手段。問題的關鍵在于提升運用法治方式維護社會穩定的能力和水平，必須著眼于整個社會發展進步，要引入行政過程論，對維穩工作各方各類利益進行綜合的全面衡量，依法作出科學合理的裁量判斷。

（二）更加尊重少數民族群眾的主體性。藏族群眾是三江源地區的常住居民，他們世世代代居住在三江源地區，可以這么說，他們才是三江源地區真正的“主人”。在三江源國家公園建設中，充分發揮少數民族群眾的主體作用具有重要意義。擴大公民在行政決策中的參與，本身就是政府公共服務的重要內容。在三江源地區，讓少數民族群眾充分參與到三江源國家公園建設相關決策中來，也是進一步尊重少數民族主體性的體現。

第一，更加尊重少數民族的風俗習慣。藏族群眾有一些與其他民族，特別是與漢族不同的禁忌性的風俗習慣。對這些禁忌性的風俗習慣要具體問題具體分析，特別是不能“一刀切”式武斷認為是封建迷信、陳規陋習。對于那些既不違反法律又不與社會主義核心價值觀相違背的風俗習慣，政府在制定決策時，就要考慮采取有效措施防止政府決策沖擊到少數民族群眾的風俗習慣，傷害他們的感情[3]（P77）。對于那些已經過時的、不符合社會主義核心價值觀、甚至不合法的陳規陋習，政府應當積極引導少數民族群眾改革。

第二，三江源地區政府要經常與基層群眾對話。群眾需要什么只有群眾最清楚，因此在作出決策之前，三江源地區政府要經常性地與基層群眾開展對話。一項科學的、符合民意的決策，絕不會是領導干部在辦公室里就能憑空想象出來的。這就需要民族地區政府經常深入基層，與少數民族群眾之間面對面開展對話，聽取民情民意。政府深入基層，首先是政府的領導者要深入基層。只有這樣政府的領導者才能知道少數民族群眾到底需要什么，到底要采取什么樣的措施才能有效解決少數民族群眾生產生活中面臨的問題。

第三，增加政府決策的透明度。提高政府決策透明度的有效辦法就是全面依法推行政府信息公開。國務院于2007年頒布了《政府信息公開條例》，就政府信息公開的原則、范圍、方式和程序等作了詳細規定，是進行政府信息公開的法律依據。在三江源地區，政府信息及時公開有助于消除少數民族群眾對三江源國家公園建設相關決策的疑慮，增加他們對政府的信任度和好感度。在三江源地區要特別注意使用民族語言文字公開政府信息，讓少數民族群眾更加方便地接受信息。這本身也是依法行政和增加決策透明度的表現。

（三）建立維穩工作中相關方的溝通、協調機制。針對維穩工作復雜性、敏感性等特點，建立相關方的溝通、協調機制顯得極為迫切且非常必要。在涉及民族宗教事務決策及信教群眾利益關切等重大問題上，做到事前、事中和事后與宗教界人士、信教群眾代表、民管會等的充分溝通和協調，積極聽取宗教界人士和信教群眾的意見，對合理建議予以吸收和采納，拉近和增強彼此的理解度和信任感。相關部門應做好相關文件、政策的釋明工作，在維穩工作中，要將相關法律、規章和政策作為管理的依據和標尺，掌握好“維權”與“維穩”之“邊”與“界”，徹底打消信教群眾心中疑惑和顧慮。建立健全海東市各地區各部門以及與毗鄰市區的溝通、協調機制，在維穩信息研判、地區聯動、聯合執法、信息共享等方面開展廣泛而深入的合作，以防范極端、化解矛盾、維護社會和諧穩定。

（四）審慎反思“標簽化”維穩對象問題。在解決極端宗教思想滲透的問題上，需注意區別極端宗教活動與正常宗教活動之間的界限。既要打擊極端宗教思想，又不能夠阻撓信教群眾正常的宗教活動。在打擊極端宗教思想時，不能將某一宗教與特定民族相聯系，更不能隨意“標簽化”維穩對象。因為有些少數民族盡管全民信仰某一宗教，但其中不乏不信仰該宗教或不信仰宗教者。而且，絕大多數少數民族信教群眾都不是極端宗教思想的擁護者。故一旦將某一宗教與特定民族相聯系甚至“標簽化”維穩對象，就會打擊這一部分少數民族群眾維護穩定的積極性。故此，相關部門在處理涉及民族宗教相關問題及矛盾時，一定要摒棄偏見與傲慢，秉持客觀、公正的立場，依法回應相關訴求并妥善解決問題。

（五）充分發揮社會組織的作用。社會組織擁有貼近公眾的天然優勢。充分發揮好社會組織的作用，可以有效減低維護穩定的社會成本，提升維護穩定的社會效果，增強群眾維護穩定的自覺性。特別是在預防、處置群體性事件方面，社會組織能夠發揮不可替代的重要作用。充分發揮社會組織的作用，需要進一步拓寬參與渠道。在這方面，可以發揮地方立法權的作用。三江源國家公園的建設中，青海省已經出臺了《三江源國家公園條例（試行）》。該條例第六章規定了社會參與，鼓勵和支持社會組織參與三江源國家公園的保護、建設和管理，對參與的方式也作了一些要求。但是這些規定可操作性性有多強還有待觀察。該條例對于當地群眾參與的規定是不足的，可操作性也不是很強，僅僅停留在爭取意見層面，也沒有規定如何征求意見。因此，有必要再進一步細化這些規定，使之更具有操作性。此外，單從維護社會穩定角度而言，還應通過地方立法賦予社會組織參與到維穩決策中來，重視社會組織在維穩效果評價中的作用。