農村承包地經營權抵押貸款的實踐與思考

浙江省嵊州農商銀行 （312400） 杜立群

浙江省嵊州市系國務院批準的農村土地承包經營權抵押貸款試點單位。近三年來，嵊州市按照改革創新、強勢推動、規范操作、服務三農的工作思路，從三權分置入手，拓展土地權能，致力開展經營權抵押貸款，取得了明顯成效。截至上年末，全市18家銀行全部參與試點，試點金額達4．96億元，位居浙江省10個試點縣（市、區）前列。

1．主要做法

（1）精謀劃，明思路，部門協作共推進 成立由市長任組長，分管金融及農業的2位副市長任副組長，人行、農業農村等相關部門主要負責人為成員的試點工作小組，下設辦公室，負責試點工作業務指導和組織協調。同時，出臺經營權抵押貸款試點管理辦法等6個文件。試點工作中的各項任務納入相關部門、涉農銀行的考核，以責任捆綁形式將貸款任務分解到各銀行，建立人行包貸聯行和部門聯系鄉鎮（街道）制度，形成層層抓落實的格局。

（2）善變通，重運作，因地制宜排難點 在抵押貸款試點進程中，發現存在“無權證”“手續繁”“增量難”等三方面問題，對此，嵊州將依法簽訂規范有效的農地承包（流轉）合同及承包地經營權流轉證作為確權依據，依規辦理抵押貸款。通過減少第三方評估環節和改進抵押登記管理服務來優化抵押登記流程。同時通過“拉高標桿”“層層督查”“加大宣傳力度”等破解“增量難”問題。

（3）搶時間，鑒經驗，主動作為夯基礎 相繼出臺完善農地承包經營權確權登記頒證工作實施意見等政策文件，按照“時間上要搶抓、標準上要提高、工作上要仔細”的要求，建立鄉鎮（街道）土地確權登記頒證工作半月排名督查機制和階段性考評機制，強勢推進土地確權登記頒證進度。同時，建立了符合本市實際的土地流轉信息服務平臺，為試點工作打下堅實的基礎。

（4）優服務，擴增量，完善配套促振興 嵊州通過組建承包地經營權流轉服務中心，規范和培育土地流轉市場，建立風險補償和緩釋機制等措施，健全了抵押貸款試點保障機制。如，金融機構為配合做好試點工作，創新業務，周到服務，提高效率，共同為促進鄉村振興出力。

2．主要成效

（1）部門協同運作，形成多元互動的良好局面 農地經營權抵押貸款試點工作涉及面廣，需各環節的政策配套，如確權、登記、評估、流轉、抵押物處置等，這些配套措施的建立離不開相關部門的支持。在試點過程中，市領導每周督查，試點辦公室按月以簡報形式反映進展情況，市農業農村局按周上報抵押情況，逐漸形成“政府重視、部門協作、農戶受益”的良好局面。

（2）增加融資渠道，突破農業融資“瓶頸”制約 試點貸款共支持農戶236戶、家庭農場9家、專業大戶10戶、專業合作社5個、龍頭企業9家，涉農小微企業32家，突破了農地不能作為抵押物的瓶頸制約，使經營戶認識到土地不僅是一種生產生存的資源，還可以作為生產要素參與融資，解決了經營主體融資困境，緩解了生產資金不足的問題，促進了農業生產的發展。

（3）促進土地流轉，實現土地、金融等要素的有效配置 通過流轉，改變了傳統的簡單生產模式，農地逐步向集約化和規?；较虬l展，提高了土地產出率和農產品商品化程度。同時，一旦抵押人出現貸款違約，銀行可將經營權及附著物一起進入土地流轉市場拍賣轉讓，土地資源的配置將更加合理，促進了全市土地流轉，盤活了農村土地資源。

（4）推動產業化和農村金融業發展，實現互利多贏的積極態勢 土地經營權抵押貸款業務的開辦，一方面促進了土地的合理流轉和適度規模經營，支持了當地香榧、果木、苗木等特色產業發展。另一方面，引導金融機構改變了過去以小額信貸為主的單一信貸模式，吸引了更多的資金投入到農村經濟建設中去，從而推動了集約化金融模式與小額信貸等農村金融發展多元模式的形成。

3．主要問題

（1）土地承包經營權不易變現，抵押物市場化處置難 據調查，土地經營權處置難是目前涉農金融機構不愿大規模開辦抵押貸款業務的主因。土地經營權雖可流轉，但不能改變所有權性質和用途。同時，由于流轉市場發育緩慢，缺少權威的流轉中介，土地經營權流轉主要采取自行協商的方式，流轉信息不暢。一旦經營戶出現貸款違約，銀行難以處置抵押的土地經營權，土地經營權難以變現。農地承包經營權變現力差，制約了金融機構開展農地承包經營權抵押貸款的積極性。

（2）專業評估機構缺乏，承包經營權估值難 據了解，目前農民的財產無法在相關機構取得登記，因而也就很難獲得適量的貸款。同時，目前尚無專業的土地經營權價值評估機構和評估人員，沒有相對獨立的評估價值作參照，土地經營權價值評估主觀判斷成份較大，實際價值難以合理確定，評估價值往往低于土地經營權實際價值。金融機構難以準確認定土地承包經營權的實際價值，發放貸款的額度較低。

（3）貸款積極性不高，流轉抵押登記難 銀行和經營者兩大主體貸款積極性都不高，是造成經營權抵押登記難的主要原因。一方面，農戶經營權抵押面積小，大多在1～2畝，同時又有期限限制，離2028年到期僅有9年。由于此類貸款業務剛剛起步，因而涉及環節較多，手續較繁瑣，所以降低了農戶申請貸款的積極性。另一方面，由于風險保障機制的缺失，金融機構避險心態較重，開展貸款積極性不高，并將貸款對象主要集中于種植大戶和專業合作社。

（4）政策法律保障欠完善，貸款風險管控難 在試點中發現，目前用于抵押的農地一半左右屬于園地和林地，而目前嵊州用來確權頒證的土地是以耕地中的水田為主，耕地中的旱地、園地等未確權頒證，如果憑土地承包（流轉）合同辦理抵押登記，有可能面臨法律風險。同時，目前人大常委會授權國務院在試點地區暫時調整了相關法律法規，但僅持續到2018年底。司法訴訟一般持續時間較長，若訴訟時期遭遇法律調整結束，抵押合同的法律效力認定就缺乏法律上的支持。

4．對策建議

（1）完善相關法律制度 一是擴大確權頒證范圍，將耕地中的旱地、園地等納入確權頒證范圍，明晰農村土地承包經營權。二是完善和調整相關法律法規，盡快修訂《擔保法》《物權法》等，同時修改《農村土地承包法》相關內容，為保障農民土地權益提供法律上的支持。

（2）搭建土地流轉信息服務平臺 與土流網合作進行統一規劃、統一設計、建立統一交易運行機制、工作制度和流程，并加強信息之間的互聯互通，搞好信息搜集發布、政策咨詢，完善各項服務，力爭早日完善、規范交易流程。

（3）建立土地流轉價格指導機制 根據交易統計定價法、片區分級定價法、產業分類定價法，制定并定期公布嵊州土地流轉指導價格，引導農戶有償流轉和長期流轉。同時，發揮市場基礎性作用，根據土地級差、流轉期限、經營項目、供需狀況等，采用協商、招標等方式合理定價。

（4）規范土地流轉管理 全面建立土地流轉合同備案和登記制度。落實人員做好流轉登記、歸檔和管理工作，分級做好流入土地經營主體資質與資信審查，并以適當方式公開。加強土地承包經營糾紛調解仲裁體系建設，搞好糾紛調解和仲裁培訓，妥善化解土地承包經營流轉糾紛，保護農民的合法權益。

（5）做好抵押貸款發放工作 要認真總結試點工作經驗，進一步完善經營權抵押貸款放貸機制，繼續為更多的經營主體和承包經營戶提供貸款指標，農地的經營權抵押登記承辦機關，應繼續做好對有需求的農戶或經營主體的承包土地經營權抵押貸款登記工作，持續推進經營權抵押貸款的增量擴面。