城市治理有效性研究
——談基層忙亂和亂忙的成因及對策

徐學福

增強城市管理的科學性、有效性，是促進城市經濟社會發展的必然要求。近一段時間，關于反對基層形式主義的討論和報道不絕于耳，從中央到地方都在采用各種方式方法試圖解決基層形式主義和官僚主義泛濫以及社會治理效果不佳等問題。然而從結果來看，各方都不買賬：老百姓覺得變化不大，上級感覺基層不作為，基層則感覺“豬八戒照鏡子，里外不是人”。這就要求我們對諸多矛盾問題進行分析和梳理，以期找到問題產生的根源及解決問題的有效辦法。

一、基層忙亂和亂忙的主要表現

基層忙亂，主要體現在要經常忙于填報多種表格、應付各種檢查、參加各種會議。從表層上看，這些似乎反映的是各級響應中央關于作風建設的號召，注重各項工作的落實；從深層次看，這些大多依然是在做表面文章。因為在社會治理體制機制改革不到位的情況下，現行的政府管理運作方式無法適應日益復雜的社會問題。就此，我們從以下幾個側面進行分析。

1.基層公共事務存在過度管理

不同于西方國家的歷史，中國一直是一個大一統的國家，自上而下的管理方式延續至今，計劃經濟時代更是如此。改革開放后，城市化進程快速發展，城市管理越來越復雜，但是管理者的思維并沒有跟上步伐，硬性管理、軍事化管理思維大行其道。這個過程中，過度管理就成為必然。例如：兼有零售的街頭小報亭是以個人為運營單元的經營主體，為何需要那么多的機構去介入管理，能不能“一個媳婦只對一個婆婆”？武漢人無論是早餐還是夜宵都喜歡擺在外面吃，為何統一規定不能出店經營，能不能在不影響環境與交通的情況下劃定一些區域允許出店經營？目前社會困難人群的救助分得過細過濫，如針對城市居民個人的有低保、大病救助、殘疾人補貼、失業補貼、職業培訓補貼、廉租房補貼、退役士兵補貼、高齡老人補貼、穆斯林牛羊肉補貼、獨生子女補貼；針對農村的有糧食直補、養殖補貼、農村大學生創業補貼、家電下鄉補貼、廁所改造補貼、農機下鄉補貼、農村危房補貼、農村宅基地拆遷補貼等等，對此可不可以做減法“合并同類項”？部分居民在一些已征用而未開發的地塊上種菜，城管露頭就鏟、居民鏟了又種，究竟哪種更是對環境的破壞？城市中部分靠收撿垃圾為業的人員，對城市的垃圾進行了初次分類回收，但因為“觀感不雅”成了被驅趕的“游擊隊”，他們對城市環境究竟有害還是有益？如此種種過度管理帶來的結果，是“秩序”有了，城市的靈活性卻降低了，城市的活力也在泯滅，并且還會制造一批社會矛盾。基層在為解決這些矛盾“撲火”，但從事這些職業的人普遍是城市中的弱勢群體，從人的“惻隱之心”講，基層處理起來也非“心甘情愿”，積極性和效率也不高；也因為這些過度管理，導致日常事務大量增加，不值得做的事情一大堆，需要做的事情就缺少時間了。

2.條塊分割的體系導致基層事權的增加

部門封鎖、條塊分割是現今城市治理的一大弊端，管理執法、批地建房、排水防澇、功能布局、社會救助的數據共享等等無不因此頻遇尷尬。這其中既有機制原因，也有利益因素。條是自上到下的指揮體系，塊是具體執行部門管理的區域。當條塊權職明晰、相互配合，城市治理事業可有序推進。當條塊權責不清，結構性沖突就難以避免，主體利益也難以平衡。一旦某些部門陷入本位主義，或懶于政事，就會形成條塊分割之狀，產生一系列問題。“有好處蜂擁而上，有累活你推我讓”、“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，部門封鎖、條塊分割之下，九龍治不了水，梗阻現象頻頻出現，嚴重影響行政效率，制約城市發展，侵蝕城市活力。如：上級每個職能部門都有分工，但是基礎的數據卻是由街道（鄉鎮）進行統計和采集。加上目前各個職能部門的數據未打通，導致基層統計報表多、重復工作量大，一個數據報了城管局再報建設局，一個問題督辦職能部門、紀委（監委）、辦公室、巡察巡視組都來要材料；部分職能部門“懶政”，以“屬地管理、委托管理”為由將一些本來屬于自己的監管工作推給了基層，如有的將食品安全監管轉交街道管理，并簽訂責任狀，但是鄉鎮街道沒有法律授權、沒有管理手段、沒有技術設施、沒有專業人員，如何進行有效監管？一條馬路，樹是園林局的，路是市政局的，監控系統是交管局的，地下的管道是水務局的，只要在這路上做個事情，就要開多次協調會。另外，同樣一件事情，上級指導部門多，標準不一致，這便造成同樣的一類事務，基層要根據上級檢查的不同標準、不同要求，準備不同的報表和匯報材料。

3.脫離實際的政策導致基層工作量大大增加

基層是黨和國家各項政策落實的落腳點，但由于改革開放的過程是“摸著石頭過河”，對一些涉及基層社會治理改革的工作牽扯面大、情況復雜，盲目推廣就會出現執行難、效果差的問題。比如前幾年組織部門強力推行的“五務合一”：強化黨務、規范村 (居)務、優化服務、拓展商務、協調事務。黨務、居務、協調調解基層矛盾是社區的基本職責，拓展商務存在難以界定的問題，因為很多居民像理發、修鞋、寄取快遞等既是經營行為又屬居民日常生活需要。當時強力推行下，各地在拓展商務優化服務上下了不少功夫，后來就產生了社區辦公用房出租經營、社區干部參與經營的問題。近年來又規范社區職能回歸服務居民本質，將社區房屋出租經營視為違規，完全推翻了以前的做法。再比如社區工作推行“一專多能”，培養全能型的社區干部，目的是為了解決居民進社區辦事時多跑路的問題。但現實情況是社會分工越來越細，社會服務的規章制度也越來越多、越來越復雜，一般社工是無法掌握多個專業的知識的。而部分地區在調研不充分的情況下，強行推行。今年全力推行的“紅色物業”，試點小區由組織部門撥付資金招聘大學生進物業，補貼物業，進駐小區物業費低卻提供高質量的物業服務。然而在實際操作中卻出現未有紅色物業進駐小區與進駐的小區產生攀比心理，出現不交和少交物業費的現象；同時，進紅色物業的大學生因工資收入低不能滿足他們的正常需求，造成人才流失嚴重，難以長久推行。如此種種，都極大地增加了基層的工作量。

4.頭痛醫頭腳痛醫腳的解決問題方式積累大量矛盾

基層的矛盾和工作壓力很大部分來自解決一些由于不合理的政策帶來的問題。自2000年以來，公共服務市場化進程加快，但是解決一些遺留問題的方法卻還停留在計劃經濟時代。新官不理舊賬，處理疑難問題“擊鼓傳花”，采用一些臨時辦法來解決舊矛盾，拖延矛盾爆發時間，導致社會的管理成本大大增加。比如“城中村”改造過程中就存在農民還建房、原國企住宅還建房、商品房這三種性質的房屋，這需要做很多的辨別、厘清工作后才能進行還建和補償。而在新建住宅入住后，又存在同一小區物業費停車費不一致、村民還建房沒有維修基金且無法辦理房產證、小區業主與物業之間發生糾紛等眾多問題。對這些矛盾問題也許街道、社區組織十多次協調會也不能解決。再比如規劃滯后，導致一些小區配電室、垃圾收集站、公共活動空間、小學幼兒園醫院等公共設施建設存在問題，因為“鄰避效應”反復協調，最后只能違規強行推行解決。這些既增加了矛盾也增加了基層工作量。

5.推進工作的“臺賬”在很大程度上影響了實際工作

基層負責的事務以協調居多，很多事情既無法可依又無抓手，多次協調也不一定能完成，但這些工作又不得不做。為了推進基層工作，現在上級都要求記好工作臺賬，并把臺賬作為工作檢查與考核的最重要依據。于是，“表格滿天飛”、“會議開不完”等等便于“事事留痕”的形式主義新方式就多了起來，這些又多少沖抵了實際工作的投入。

二、基層忙亂和亂忙現象的有效治理

1.城市規劃要有前瞻性，也需要“留白”給后來城市管理者

自從工業革命以來，城市就成為人類大部分人生存之地，城市管理的復雜性也漸漸為人類所知，但不可預測的問題仍然會大量出現。科學規劃、高起點規劃、規劃強制化如果真正能落到實處，基層也就會減少很多因規劃滯后帶來的補償性工作。從基層工作來看，服務城市居民是主要任務，但城市的快速發展也給城市服務需求帶來不確定性。留一定的地理空間給后來人，讓他們來處理這種不確定性，才能減少“無效工作”。街頭停車難及共享自行車的急速發展就告訴我們，預測未來的需求是很難的。如果我們在過去能夠把道路預留多一點空間，今天我們就能在很多的主城區道路上規劃出停車位和非機動車道來，也就能解決今天很多群眾的出行需求。

2.打通條塊分割的“梗阻”，加快政務大數據共享

要有效提升城市治理能力，關鍵要破除本位思想、打造條塊結合。要按照城市運行規律、經濟社會發展需求來劃分權力、銜接分工、履行責任。在制度設計上，要以剛性條款明確權責邊界，擰緊權力接口，建好銜接機制，變“按規矩不辦事”為“按規矩辦好事”。建立政務大數據互聯互通共享機制，整合數據資源，建立人口、法人、地理信息、宏觀經濟等基本數據庫和電子證照等專項數據庫，完善政務數據共享交換平臺以及有關公共服務平臺，推進政務數據跨地區、跨部門、跨層級開放、共享，逐步構建統一的政務大數據中心體系，并在政策規范下，通過應用引領，打通政務部門和企事業單位之間的數據壁壘。

3.規范基層事權，建設有限有為有效基層政府

要科學合理設置基層機構，明確鄉鎮街道的事務，分層次分配事權；在綜合性矛盾出現而管理范圍又發生重疊需要明確責任主體時，需以核心矛盾牽涉單位為責任主體；要平衡市區職能部門與街道鄉鎮的事權分配，杜絕像市文物管理部門逐層向街道下達古建筑風險普查、市統戰部門向屬地下達宗教場所安全普查這類情況出現，防止職能部門變為督辦部門；要培育居民民主自治法規意識，依法推進群眾自治，減少基層政府解決自治組織糾紛途徑；要大力推進基層政務公開和輿論監督，依法公開透明處理城管控違等方面的基層執法事項，以提高執法的效果。

4.發揮市場機制，合理安排基層政府購買服務事項

要大力推進基層政府購買服務清單，明確購買服務事項，規范購買服務組織（企業）的準入、考核、評估等機制，提升購買服務的效益；社會組織內部應該實行民主化、專業化管理，完善制度建設，促進街道路面的保潔、文化活動購買服務、街道社區辦公場所的物業管理等基層公共服務的專業化、公共事務管理的契約化，減少基層政府事務性壓力。

5.減化并優化對基層事務的管理

這里有兩點很重要：一是要進行同類項合并，變分頭管理為歸口集中管理。即便暫時不能歸口、需要多方齊抓共管的事項，也要統一報送清單和表格，并最好采用網絡電子報送，其材料和數據由各管理部門共同使用，無須基層分頭報送；二是注重結果管理，即不是凡事都要“事事留痕”，更不能把開會多、給基層攤派形式化事務多等作為上級部門業績表現予以肯定。