產權化改革背景下的婦女土地權益保護*

任大鵬 王 俏

(1.2.中國農業大學 人文與發展學院，北京 100083)

改革開放后的中國農村土地制度，從以維持和改善農戶生計為目標逐步轉向以實現財產利益為目標的變革過程。婦女的土地權益問題在土地制度變遷的不同歷史時期呈現出不同的形成原因、表現形式和特征。以《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《農村土地承包法》)為核心的農村土地制度是保護婦女土地權益的基本法律依據，因此對婦女土地權益問題的研究需要從法律的規范與實施的實際結果進行檢審。

一、婦女土地權益的立法和司法保護

(一)婦女土地權益的立法保護

《農村土地承包法》是確立和穩定農村土地承包關系的基本法律制度，也是司法實踐中審理土地權益糾紛的基本依據。就《農村土地承包法》的立法背景看，穩定土地承包關系是立法的核心目的。從立法的政策依據看，截至1993年，全國各地區自1978年開展的第一輪土地承包的15年承包期陸續到期，為了穩定農民在土地上進行農業生產的積極性，《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》提出土地承包“再延長三十年不變”，由此農村土地的第二輪承包在全國展開。1998年8月29日，土地承包期“三十年不變”的政策通過《土地管理法》以法律的形式確定了下來。同年，十五屆三中全會《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》提出“要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律”。2002年，第九屆全國人大常委會頒布《中華人民共和國農村土地承包法》，并于2003年3月1日起實施。從歷史背景看，《農村土地承包法》出臺的目的在于穩定作為集體經濟組織成員的農戶與作為土地所有權主體的集體之間確立的土地承包關系，賦予農戶長期而有保障的土地使用權，保護農戶在土地上進行生產的積極性。立法要解決的主要問題是發包方、地方政府等隨意或者調整收回農民的承包地，侵害農民的土地承包經營權等現象。

婦女的土地權益保護立法需要符合兩個方面的基本要素：第一，立法需體現針對性，不同時期侵害婦女土地權益的情形不同，立法的重心和制度安排也不同；第二，婦女土地權益保護是嵌套于土地制度變遷過程中的，不同時期的農村土地制度改革目標不同，法律確立的制度體系不同，對婦女土地權益保護的具體制度措施也必然不同。從另一個角度看，這兩個基本要素也是立法的局限，農村土地制度改革的不斷深化，形成了土地利益格局的變化，侵害婦女土地權益的原因、形態也會發生變化，相對滯后的法律制度規范不能及時適應這種變化，必然會導致婦女土地權益保護制度與實踐需求的錯位。

就婦女的土地權益而言，當時的突出問題主要是在以戶為單位、按人承包的操作過程中，個別農村集體經濟組織剝奪或者限制婦女應當享有的土地權益，具體表現有婦女不分地或者分半人地，婦女離婚、喪偶或者外嫁時隨意收回婦女作為家庭成員承包的土地份額，婦女離婚時不分割承包土地致使離異婦女喪失生活來源等。全國婦聯2000年的調研數據顯示，外嫁女、離婚喪偶婦女、招婿的女子、新媳婦、未婚婦女是侵權情況主要發生的五類受損女性[1](PP 30-33)，權利受害的情況和途徑則表現為村集體對婦女不分或者少分土地，婚姻關系破裂的婦女在夫家和娘家都未分配土地，新媳婦在娘家的土地被收回、在婆家也未獲分地等一系列的土地分配不均或者失地現象。而造成這一系列現象的原因主要是在土地承包過程中村集體或者村民小組成員的傳統思想對于婦女地位的歧視，導致分地或者婚姻關系變動的過程中對婦女權益的侵害。

同時，婦女土地權益不能得到有效保護的問題也引起了學術界的普遍關注。何立榮關注到村規民約等民間法對于“出嫁女”土地權益的侵害，其根源在于民間法存在的社會基礎和“男婚女嫁”的社會習俗等[2](PP 127-131)。劉保平和萬蘭茹基于河北省的實際情況，認為農村婦女的土地權益問題多發生在婚姻關系變動過程中，表現為個體與家庭的利益之爭，主要是迫于生存壓力或是巨大的利益誘惑，分析了現行法律的不足，主張土地承包經營權按照個人權利進行分割[3](PP 11-18，P 28)。陳小君基于對中國10個省農村土地制度的考察，認為婦女的權益沒有得到有效保護，此類情形的產生與“承包期三十年不變”“增人不增地，減人不減地”的政策實施密切相關，現行法律政策與農村現實生活存在矛盾[4](PP 119-131)。商春榮討論了土地資源固定性和婦女婚姻流動性、集體土地產權擁擠性與婦女的弱勢地位造成的婦女土地產權的不安全性[5](PP 5-10)。

改革開放以來，中國已經出臺了針對婦女土地權益保護的一系列法律、法規和部門規章。《憲法》《婚姻法》《婦女權益保障法》等法律均規定婦女在經濟生活、家庭生活中享受和男子平等的權利。其中，《婚姻法》第39條、《婦女權益保障法》第32條特別就婦女在土地承包經營中的權利做出規定。河北、江蘇、天津等多個省市出臺婦女權益保障條例等地方性法規，也頒布了關于婦女土地權益保護的更可操作的具體制度。作為規范各類主體農地權益的《農村土地承包法》，就婦女土地權益問題也有專門規定。

就2002年的《農村土地承包法》看，穩定承包關系是立法的核心目標，保護婦女的土地權益也是實現承包關系穩定目標的重要組成部分。考慮到立法的目的、背景，以及婦女的弱勢地位可能造成的基于土地承包關系而產生的婦女土地權利受損，為體現法律的平等思想，《農村土地承包法》主要設置了三個方面的制度，以維護婦女的權益。第一，在總則部分強調權利平等，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權。這一總體思路的確定，延續了《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國婦女權益保障法》等相關法律關于男女平等的基本思想。第二，對于婦女結婚、離婚、喪偶引起的土地權利可能發生的變化而做出專門規定。承包期內，婦女結婚、離婚、喪偶，不論是否在原居住地生活，只要在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。此項制度的法意主要是考慮到中國傳統的“從夫居”習俗導致的婦女因為婚嫁關系產生的人地分離現象而做出的有針對性的規定。第三，是對于權利保護方式，即對婦女在土地上的權利遭受侵害的法律后果和侵權主體承擔責任的方式所做的規定。其中明確規定發包方剝奪和侵害婦女依法享有的土地承包經營權，應當承擔停止侵害、返還原物、恢復原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責任。此外，法律還規定了爭議的解決路徑。從《農村土地承包法》實質內容出發，體現了男女平等的基本思想，基于已有的實踐考慮到婦女可能存在的權益受損現象，提出了相應的解決途徑，在設計上充分體現了法律對于婦女權益的保護。

(二)婦女土地權益的司法保護

《農村土地承包法》實施后，學者們發現婦女基于土地承包關系所造成的權益受損現象仍然比較突出。王竹青認為婦女的土地權利受到侵害主要是受到傳統文化的影響、村民自治的任意性以及缺乏相應的司法和行政救濟，而法律保障的體系建設關鍵在于集體經濟組織成員身份認定機制、村規民約的糾正機制以及建立家庭成員間土地有償流轉機制[6](PP 49-57)。耿卓從家戶的視角分析婦女的土地權益保護問題，認為家戶的遮蔽和壓制導致婦女享有土地權利的獨立主體地位喪失，土地確權登記中的缺位和村民自治的選擇性執行加重婦女權利被剝奪的現狀，認為應當去除家戶的遮蔽效應，凸顯婦女的獨立主體地位[7](PP 115-124)。

學者們通過實證調研，關注到農村婦女在土地承包過程中受到的權利侵害的現實，特別是因“從夫居”、出嫁、離婚、村民自治等過程中出現婦女權益損害的現狀。基于不同的研究背景，既有研究的重點在于剖析婦女權利被剝奪的形成過程和現狀，而對于婦女土地權益的法律制度缺陷，以及權利受損后的處理和救濟方式則關注不多。為此，需要從中國的司法實踐回溯《農村土地承包法》有關婦女土地權益保護的實施效果。

鑒于農村土地承包關系的復雜性，最高人民法院做出過一系列關于審理農村土地承包糾紛案件法律適用的司法解釋。早在1986年6月12日，最高人民法院就頒發了《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》(1999年6月5日廢止)。1999年6月5日，最高人民法院頒發了《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》。在2002年的《農村土地承包法》頒布以后，最高人民法院于2005年3月29日頒發了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》。從上述司法解釋的規定看，都沒有專門針對婦女土地權益被侵害案件作為法院受理范圍的規定，也沒有婦女作為承包土地糾紛的訴訟主體提起訴訟的當事人資格的規定。但是，從司法實踐看，涉及婦女的土地權益問題能夠被人民法院受理和審理。

1.總體描述：婦女土地權益司法保護的實踐

本文搜集中國2008-2017年關于農村婦女因土地承包問題而遭受權利侵害并進入訴訟程序的民事案件案例共2376例[注]搜索資源庫威科先行，條件的設定為法律依據：農村土地承包法，理由為婦女，案由為民事案由。截止日期為2018年6月1日。。考慮到《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》中“要求人民法院生效的裁判文書都應當在互聯網上公開”于2014年1月1日起正式實行，受此條件限制，2008-2013年可獲得的案件樣本相對較少。從案件數量上看，此類案件自2013年審理數量整體上呈現上升趨勢，基本維持在每年400例以上(見圖1)。同時，自符合標準的一審案例1879例中采取等距抽樣方式獲得樣本38例，其中有效樣本36例，以系統性地描述中國現階段婦女在農村土地承包問題上的矛盾焦點和權利受損現狀。

圖1 2013-2017年案例總數變化趨勢

綜合來看，婦女就土地承包經營權權益的訴訟請求比較復雜。宏觀上，婦女就土地承包經營等問題產生的權利糾紛案件呈現出逐年上升的趨勢。究其原因，一方面得益于法治思想在中國農村地區得到了廣泛的普及，許多婦女選擇通過法律途徑維護自己的權益；另一方面，在中國農村仲裁法庭普遍存在的情況下，案件數量的上升說明婦女的土地權益受損問題仍較為嚴重，且相對復雜。其中，以村民小組、村委會、居委會為代表的集體是婦女土地承包糾紛產生的主要主體，占比61%；家庭成員間的訴訟比例為31%，家庭和集體成為造成婦女土地權糾紛的兩大主體(見圖2)。從具體案由上看，婦女土地權益受損涉及多個方面，其中超過半數的糾紛集中在土地補償款歸屬問題上。同時，土地權屬問題也是糾紛產生的主要內容，僅少量案件涉及農業補貼款和土地流轉收益糾紛等其他原因引發的糾紛(見圖3)。

圖2 訴訟主體分布

圖3 具體案由分布

總體而言，大部分的訴訟主要發生在婦女外嫁、離婚或喪偶等婚姻關系或者戶籍關系發生變動的情況下，且伴隨著土地價值的升值。其中，村集體經濟組織通過村民自治、村規民約等手段造成的婦女權益侵害仍然占主導地位。針對此類案件的裁決，現行的《農村土地承包法》、《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》及最高法院的司法解釋提供了較為完備的裁判依據，在實體的法律制度供給層面能夠支持婦女的維權訴求。針對村規民約等方式對于婦女權益的剝奪和侵害，一方面，《村民委員會組織法》第27條規定村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。因此，盡管一些地方由于傳統觀念的制約、法律意識的淡漠以村規民約或者村民代表大會等方式剝奪和侵害婦女權益，但婦女據此提起的訴訟，在司法實踐中能夠得到支持。此外，《村民委員會組織法》規定村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。另一方面，相關文件已經明確針對此類侵害婦女作為集體成員的權益的現象，屬于《最高人民法院關于民事案由的規定》第六大類第39類案由，因此發包方應當承擔停止侵害、返還原物、賠償損失等民事責任。且根據現有的案例樣本，受理的法院全部支持了婦女的維權請求。

從案由看，婦女的土地權益糾紛訴訟不再局限于一輪承包過程和二輪承包初期的少分地或者不分地的事由，而是集中在土地征收補償款的糾紛方面，表象上是婦女由于婚嫁關系變動導致的集體成員權的認定出現偏差。與之相聯系的是，家庭內部成員的矛盾也成為婦女土地權益糾紛的主要內容，這一新現象的產生根源仍然與土地的征收補償款等土地的財產性收益逐漸顯現存在聯系。對于此類現象或者趨勢，與《農村土地承包法》的法律設計和目的已經產生了一定的偏移，盡管現有判例很大程度上支持了婦女的維權請求，但法律制度供給錯位使法院的裁決依據并不充分。

2.個案研究：王某榮訴吉林省白城市瀧北區A村村民委員會土地承包合同糾紛案

1982年吉林省白城市瀧北區A村進行第一輪土地承包，王某榮作為王某學的同胞妹妹，與王某學其妻、其兩子，家庭成員共5人，按照5人獲分土地5.4畝。1992年，王某榮從王某學家戶口遷入其夫戶口所在地白城市，轉為非農業戶口，土地交由王某學代為耕種。1997年瀧北區人民政府規定二輪土地延包享受承包地的入口截至1996年10月1日零時。A村進行第二輪土地承包時未對土地進行調整，采用一輪土地延包。王某學作為戶主與村委會簽訂30年不變的土地承包合同，延包土地4.82畝。2005年，瀧北區人民政府為王某學核發《土地承包經營權證》，共有人為王某學、其妻及其兩子。2007年，王某榮向吉林省瀧北區土地承包合同仲裁委員會申請仲裁，確認其分得以胞兄王某學為戶主的1.08畝(一輪承包時王某學家的人均承包面積)土地承包經營權，經裁決王某榮享有其中的0.964畝土地承包經營權。針對王某榮是否仍然享有土地承包經營權的問題，當事人先后經瀧北區人民法院一審(2007年)，白城中院二審(2008年)、再審(2009年)，吉林高院再審(2009年被駁回，2010年再審)，最高法終審(本案的具體仲裁和審理過程見表1)，最終維持白城中院二審結果：依據王某學與A村簽訂的土地承包合同合法，《土地承包經營權證》作為依法享有土地承包經營權的法律憑證，其經營共有人不含王某榮，因此王某榮不享有1.08畝土地承包經營權。

表1 王某榮土地承包經營權案的仲裁和審理過程

就本案而言，從一輪承包、二輪延包、戶籍變動、土地確權等不同環節，歷經基層法院初審、中級法院二審和再審、高級法院再審一直到2013年的最高法院再審等不同審級的不同審判結果，說明在婦女土地權益的確認上不同的認知。最高法院的終審具有審判指導意義。基于本案，需要思考的學術和實踐問題包括：第一，分戶與分權的關系如何理解？王某榮因為結婚，其戶籍關系從原有的戶籍中析出，是否意味著其原有的在土地上的權利析出？抑或是原有的土地權利滅失？該權利滅失是否與其轉為非農戶口有直接關系？再進一步的問題是，以戶賦權的制度安排，是否意味著其兄作為戶主所代表的戶的利益就轉而成為戶內剩余成員的共同共有的權利？

第二，最高法的裁決以土地承包經營權證書的記載為依據，但基于確權而頒發的土地承包經營權證書的效力是否可以超越土地承包經營權的法定效力和事實效力？《農村土地承包法》規定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權。”意即，承包權的取得并不依賴于承包經營權證書，而是以承包合同的約定為前提。因此，即使證書記載與合同約定不一致，也應當以合同約定為依據。本案的最終裁定直接以證書記載為依據，是否具有法律適用上的正當性？《農村土地承包法》規定，縣級以上人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證等證書，確認土地承包經營權。基于法律規定，該證書屬于確權憑證而不是確立取得或者權利生效憑證，并不意味著證書記載的成員是權利的實際享有者，不能排除具有家庭成員身份的自然人當然享有的土地承包權益，因此也不應當成為裁判家庭成員是否具有土地承包經營權的依據。王某榮是否應當享有土地承包權，或者是否能夠主張分割王某學的土地承包經營權，應當回溯到土地承包經營權初始取得時王某榮是否享有相應的份額，而不是證書的記載。

第三，事實上，王某榮的戶口析出后轉為非農業戶口，是否必然導致其土地承包經營權滅失，是本案審理的關鍵。對于王某榮而言，其主張的1.08畝土地的承包經營權，如果僅體現為耕作并獲得收益的權利，對其生計改善的意義并不明顯。隨著城市化進程的加快，作為生產資料的土地逐步轉向了作為財產收益來源的土地，土地流轉或者被征收可能形成潛在的巨大收益，這才是婦女土地權益問題凸顯的重要原因。本案中，王某榮即使勝訴，也需要花費較高的成本去經營該小塊土地，經營的收益與其投入比較而言意義不大。但如該宗土地被征收，其增值收費會超過其直接經營收益的數倍甚至數十倍。與土地承包權直接分割的收益相比，土地征收、征用的收益分配問題會更有意義。在農村土地的產權化改革趨勢不可逆的背景下，該問題會更加普遍，對婦女權益的影響也會更大。

綜上，該案例直接反映的是婦女的土地承包權益問題，但在農村土地產權化改革背景下，不公平的收益分配方式對婦女的權益損害會更大。基于學者更為普遍的認識，土地權利明晰到人而不是明晰到戶，似乎更有利于婦女權益保護，但從本案的裁判結果看，土地承包權明晰到人，遠不如土地收益權明晰到人，更有利于婦女權益保護。在土地產權化改革背景下，分割土地收益權比分割土地承包權更為重要。

二、產權化改革背景下的婦女土地權益問題

(一)農村土地產權制度變遷導致婦女貢獻隱性化

1.產權化是農地制度改革的基本路徑

回顧歷史，中國農地制度歷經土地改革、農業合作化、人民公社化、家庭承包經營制度四個時期。在土地改革時期，剝奪封建地主的土地，建立農民土地私有制作為新民主主義革命時期的重要任務，讓廣大無地農民獲得土地，實現“耕者有其田”。此時農村土地制度通過土地所有權和經營權的統一，極大地提高了農業勞動生產力。在農業合作化時期和人民公社時期，土地的所有權關系從私人所有變為集體所有、統一經營，制度目標則是在面對勞動力和生產設備不足的情況下，以有計劃的分工實現大面積土地的統一經營，從而提高勞動生產率，以解決工業化起步時期糧食與工業原料的供求矛盾[8](PP 4-11)。1978年，中國工業化的初級目標基本實現，農業為工業化建設和城市發展提供原料和糧食的原始積累使命基本完成。此時，安徽鳳陽小崗村農民的嘗試，推動相關政策以調動農業生產者的勞動積極性為目的進行農業改革，農村土地制度隨之調整，最終確定為家庭承包經營與集體統一經營相結合的雙層經營體制。總體而言，從中國改革開放初期到雙層經營體制的確立，農村土地制度的設置目標在于如何提高農民的生產積極性，發展農業生產水平，解決不同時期的特定農業任務。在此階段內，所有權是農村土地制度的核心，土地的所有權在農民、集體之間隨著制度措施的調整而發生變化。而家庭承包責任制的推行則在此基礎上提出“賦予農民長期而有保障的使用權”，使得農村土地制度形成“兩權分離”。就土地本身的特質而言，都是作為進行農業生產、提供糧食、保障農民基本生活的重要生產資料。為進一步穩定土地承包關系，1986年頒布了《民法通則》，賦予農民法律上真正的土地權利，逐漸將農民的土地承包經營權歸為財產性權利[9](PP 45-54)，自此，中國農村土地制度開始了從生產資料到財產權的產權化改革道路。

化合物 3B05：質譜 ESI／MS（negative mode），m／z 262，［M－H］－。 1H NMR（500 MHz，CDCl3，TMS），δ為7.77 （s，1H），7.64（d，J＝8.0 Hz，1H），7.46（d，J＝8.0 Hz，1H），7.28～7.37 （m，3H），7.03 （t，J＝8.5 Hz，2H），6.57（br.s，1H，NH），4.57（d，J＝6.0 Hz，2H）。

20世紀八九十年代以來，城市化過程中的流動人口、農村內部農地調整以及農用土地非農化利用成為中國經濟發展過程的鮮明特征[10](PP 445-456)。中國農村傳統的社會格局已發生變化。一方面，農村富余勞動力逐漸向城市進行轉移，家庭性別分工的遞補效應導致女性成為農村的主要勞動力[11](PP 53-60)，農業女性化現象凸顯。特別是在種植業上，女性逐漸取代男性成為主要的生產者。另一方面，農業技術和生產力的發展改變了家庭聯產承包責任制的社會基礎，農地的細碎化與規模經營的矛盾、小規模與大市場的矛盾日益突出[12](PP 87-92，P 108)。在社會變遷和經濟轉型的大背景下，中國農村土地制度的產權化改革進一步深化。2007年頒布了《物權法》，形成了土地所有權、承包經營權在內的土地物權體系，為中國土地產權制度的確立奠定了堅實的基礎。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確農村土地改革的目標是賦予農民更多財產權利。2016年10月30日，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》正式完成了兩權到三權的過渡。從《物權法》將土地上的承包經營權定義為用益物權起，到農村土地三權分置的改革，中國農村土地產權制度基本形成，制度的內在設置邏輯是將土地設置為農民一項重要的財產性權利，農民可以通過讓渡該財產性權利獲得收益，而不必親自通過土地的耕種獲得收益，土地作為生產性收益的功能逐步讓位于其財產性收益功能。

2.土地的產權化改革使婦女貢獻呈現隱性化特征

中國農村土地制度產權化改革能夠有效減少土地的閑置，提高土地利用效率，通過土地流轉、土地入股等方式實現土地的規模化經營，有利于農業的現代化發展。客觀上，這場改革從根本上改變了土地對農民的價值，從原有的進行農業生產、維持基本生活保障的功能轉變為財產性權益來源，也正是產權化的改革，導致了婦女在家庭中的貢獻隱性化。

在計劃經濟時期，土地由集體統一經營管理，農村的婦女無論是出嫁與否、婚姻關系存續或者破裂與否，都是其所在集體的成員，通過參與集體統一的勞動實現按勞分配。婦女的勞動價值以其參與勞動的程度得到體現。因此，這一時期并不存在婦女的土地權益問題。在以戶為單位承包土地的過程中，盡管婦女與男子存在傳統的家庭分工，但婦女對家庭內部的貢獻，仍然能夠通過農業勞動獲得體現，特別是在農戶的主要收入來源是以土地為基礎的種植業時，婦女通過參與農業生產，勞動價值得以充分體現，并轉化為相應的家庭內部地位的保證，使得家庭內部矛盾并不突出。此時的婦女土地權益問題，主要集中在婦女在所生活的家庭中是否基于其集體成員身份獲得了土地，以及已經取得的土地承包經營權是否能夠與因為婚嫁等原因形成的家庭關系變化形成一致性。前者是導致作為土地發包方的集體成為侵犯婦女土地權益主體的重要原因，后者則是在家庭內部產生婦女土地權益糾紛的重要原因。如果沒有土地的入股、流轉或者被征收的收益財產化動因，婦女仍然可以以其從事家庭承包土地為對象的農業勞動體現出對家庭收益的貢獻價值。在“三權分置”為標志的新時期產權化改革大背景下，為了強調土地財產性權利的實現，在中國大量土地流轉和城鎮化建設的現實基礎上，農戶基于土地的收益從直接經營轉變為土地的征收補償以及土地的流轉租金等財產性收益為主。隨著大多數的農戶選擇將土地流轉、出租給其他經營主體，獲得土地的租金收入或者股金收入，婦女對家庭的貢獻方式發生了變化，從參與農業勞動的經濟貢獻為主逐步轉化為以照顧孩子、贍養老人等照料貢獻為主，盡管部分婦女能夠通過在各類新型經濟主體務工獲得工資收入，但總體上看婦女對家庭的經濟貢獻因為土地經營方式的變化而被淡化。

女性家庭地位往往直接由女性在家庭中所起的作用和所提供的經濟來源的多少決定，表現為權利的大小與參與家庭事務決策的多寡[13](PP 100-103)。在土地作為重要的甚至家庭唯一的農業生產資料時期，婦女以及整個家庭都在通過土地上的勞動而獲得收益，婦女的家庭地位借助經濟收益而獲得了認可。因此在既往的土地承包關系上，盡管以戶為單位進行承包，家庭內部的婦女土地權益問題并不突出。但是，伴隨著土地功能從傳統的生產資料轉向財產性收益，大部分婦女在土地上進行勞動獲得收益占家庭收益的比例減少，加之婦女在家庭照料等方面的貢獻被長期忽視，婦女對家庭的貢獻呈現出隱性化的特征，從而產生了現實中家庭地位不平等的矛盾。隨著城鎮化進程的加快，土地的稀缺性日益顯現，在土地流轉租金逐年上漲、土地征收補償水平不斷提高的背景下，婦女貢獻的隱性化現象越發凸顯，成為導致家庭內部矛盾糾紛產生的主要原因之一。

(二)農地產權化改革對婦女權益的現實影響

1.農地產權化改革受婦女集體經濟組織成員身份界定影響

根據前文所述，村民小組、村委會是婦女土地權益糾紛訴訟的主要侵權主體，占比達到61%，其中侵占土地征收補償款是主要的侵權方式，成為當前婦女權益受損最突出的表現形式。盡管《農村土地承包法》對婦女權益保護有明確要求，相關法律也針對以村規民約等方式侵害婦女土地權益的情形做出了禁止性規定。但是，伴隨著農村土地制度的產權化改革，村民自治組織與婦女土地權益的糾紛愈加突出。在農村土地的非農化利用過程中，土地財產性權利首先表現為承包農戶獲得土地征收補償款的權利，村集體經濟組織或者村民自治組織作為補償收益的分配者，是否能夠在分配過程中尊重和保護婦女權益是問題產生和解決的關鍵。根據相關案例，村集體或者村民自治組織在分配征地補償款時剝奪外嫁或者離婚的婦女利益的現象非常突出，分配到婦女個人名下的土地補償款數額差異很大，不公平的分配方式使得部分婦女與村集體之間的矛盾激化，最終只能依靠訴訟途徑解決。

在農地非農化利用的現實基礎上，婦女的土地權益保障在一定程度上聚焦到村集體經濟組織成員認定問題上。成員身份界定的模糊、權利主體的模糊、權利內容的模糊導致了土地利用的低效率，也導致了土地利益的不明確。因此，實施土地的產權化改革是必要的。以新制度經濟學的產權理論為基礎進行的中國農地產權化改革的核心在于產權的界定。產權經濟學的代表人物羅納德·科斯(Ronald Coase)認為，如果產權明確將會降低交易成本，而初始產權的界定對優化資源配置、提高經濟效益非常重要，因此產權界定的關鍵在于明晰化。在農地產權化改革的背景下，就必然需要明確集體的成員。而現實問題是，盡管總體上強調農村集體土地所有權保持不變，但是客觀上集體的成員總是發生變化。特別是就婦女而言，由于傳統的“從夫居”習俗，婦女出嫁、離婚等婚姻關系發生變動時其集體成員身份也可能發生變化。到目前為止，中國法律關于集體成員身份的認定并沒有明確的規定，在司法實踐中，主要基于是否具有本集體經濟組織的戶籍作為認定主要依據。但從相關案例上不難發現，婦女土地權益受損、尋求法律途徑解決問題總是不可避免地涉及不同的時間節點。婚嫁、遷移等都導致了婦女的集體經濟組織成員的身份認定的困難。此外，目前中國多個地區正在進行的農村集體資產的股權化改革，其中婦女的成員權問題同樣突出，其背后暗含著相似的成員權的認定上的困難。

2.農地產權化改革加劇了婦女與家庭內部成員的矛盾糾紛

家庭是婦女承包土地權益糾紛訴訟的第二大侵權主體。《農村土地承包法》是規范和調整農村承包土地關系的專門法律，目的在于穩定農村土地承包關系。戶相對于自然人是更加穩定的主體，以戶確權有利于土地承包關系的長久穩定，同時更適應《農村土地承包法》頒布時的農業生產特征。以戶為單位承包土地，就是將自然人之間的承包權益問題放在家庭內部進行解決。而戶內婦女土地權益問題的凸顯與農村土地產權化改革存在必然的邏輯關聯。由于農村土地產權化改革，婦女的貢獻隱性化現象導致婦女的家庭地位受到影響，在農村社會傳統的父權和夫權話語體制之下，處于弱勢地位的婦女的權益受損在外嫁或婚姻關系破裂時表現更加得突出，成為家庭矛盾激化的主要原因。同時，農村土地的承包經營權頒證作為產權化制度改革的重要節點，也在一定程度上進一步激化了戶內的矛盾。

2013年中央1號文件、2014年《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》、2015年《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》等一系列文件，都提出要建立并完善農村土地確權登記頒證制度，明確土地的確權登記頒證應當堅持穩定土地承包關系，確權的主體為承包農戶。在地方實踐過程中，基于明確戶內成員的權利、保護婦女權益的目的，大部分地區采取將戶內每個人的名字體現在確權登記證書上的形式，表面上看實踐操作更有利于保護婦女權益，但實施的效果卻往往相反。

前述案例中，吉林省白城市瀧北區A村土地承包合同糾紛中表現出的承包合同和承包經營權證書共有人的不一致，反映了當前農村地區推進的土地確權頒證工作可能產生的對于婦女土地權益的負面影響。

首先，土地承包合同的主體為戶，合同訂立或者證書記載時體現為戶主的名字，在確權證書上本來以填寫家庭的戶主名稱代表整個戶的權利。從操作層面看，因為大部分的戶主為男性，因此在土地經營權的權利人的填寫過程中存在婦女權利被隱性化的現象。從《農村土地承包法》的規定看，按戶承包是土地承包權利賦予的基本邏輯，上述個案中王某榮的戶籍變遷本不影響戶的土地權利，但作為戶主的王某學的家長身份被演化為王某學的個人權利或者王某學所代表的家庭的權利，當王某榮的戶籍從王某學代表的家庭中析出時，其作為家庭成員的權利也從王某學代表的家庭的權利中析出。由于王某榮的個體權利與作為王某學代表的家庭成員的個體權利之間發生混同，王某榮的家庭成員身份析出，最終成為其權利析出的基礎。由于析出后的權利沒有法律依據，最終也轉化成其原有的家庭成員的個體權利喪失的裁判基礎。王某榮的權利在裁判過程中難以通過有效的證據形式得以體現，成為其土地承包經營權主張被駁回的主要原因。

其次，更為重要的是，《農村土地承包法》規定“承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權”；《物權法》規定“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立”。從既有的法律規定和法理學視角看，土地承包經營權的產生基礎是當事人雙方簽訂的農村土地承包合同，政府頒發的土地承包經營權證書等并沒有形成法律意義上的權利生成、生效、有效的憑證。即，確權證書并不是土地承包經營權的生效要件，登記和頒證只是物權的確認、公示過程，而不是權利的生成要素。也就是說，土地承包經營權證書只是且僅僅具有證明土地承包經營權人享有某個特定地塊的耕作權并獲得收益的證明材料的證據效力，并不能作為當事人享有權利的內容和范圍的裁判依據。如果把土地上的權利都量化為自然人的權利，一是無法解決人地矛盾問題，無法實現土地承包關系穩定的制度目標；二是記載自然人的名稱實際上是把家庭成員固化,但是，實踐中因婦女離婚、結婚、生子以及老人去世等等，家庭成員總是在發生變化的。如果以證書記載作為裁判依據，沒有辦法體現變化中的人地關系。新增的家庭成員從何處取得土地權利？老人去世，家庭部分成員轉為非農戶口等，是否意味著土地權利滅失？個體的權利滅失后如何確定作為權利對象的土地財產權利的歸屬？以戶確權，上述問題本不存在，戶內成員共同享有權利；而以人確權，則意味著產生復雜的權利消滅、權利繼承、權利重新分配等法律關系。從立法本意上出發，權利交于戶，至于是戶內的成員均享還是按份共享，是農戶自身的問題，不影響集體統一分配土地權利時的公平性。在原有的制度設計上，無論土地被征收還是流轉，獲得的收益是家庭成員共享的，而不是劃分成份額的。但是，基于農地產權化改革的思路，如果立法上或者政策上或者確權頒證的過程中，將戶的權利個體化，從一般的法學理論中的戶的財產的共同共有關系轉化為戶內的按份共有關系或者是自然人直接成為權利主體的關系，是對既有的法學邏輯的重大挑戰，也是導致婦女土地權益復雜化的重要原因。在當前的土地確權頒證過程中，由于對土地經營權證書的共有人概念的錯誤解讀，導致實踐中婦女土地權益問題的復雜化。

3.土地的位置固定性引發的人地分離現象加大了婦女土地權益保護的難度

與勞動力等其他資源不同的是，土地資源具有不可移動性。盡管目前的法律從司法實踐的角度能夠滿足保障婦女權益的需求，但在法律實施的過程中，尤其是在農地“三權分置”政策背景下，土地資源的位置固化和人口遷移的位置變化仍然產生了更為復雜的人地分離現象。據統計，目前全國流轉耕地4.7億畝，占二輪承包面積的45.1%[14](P 1)。過去完全依賴土地進行農業生產、保障基本生活的農戶逐漸擺脫土地的“束縛”，大量勞動力向城市或者非農產業轉移。與大量人口向城市轉移相對的是土地資源位置的固定性，由此產生的人地分離現象日益明顯。加之農村婦女的婚姻關系仍保持著傳統“從夫居”習俗，婦女因結婚、離婚、喪偶等產生的生活環境的變動與土地資源的位置固定性成為人地分離現象的突出表現，也成為婦女土地權益不能得到有效保護的重要原因。以戶確權，婦女可以其原有的家庭成員身份主張土地的財產性收益的分割權利；以人確權，婦女的集體成員身份喪失，或者原有的家庭成員身份轉移，則可能成為婦女財產性收益分割主張的障礙。在實際的案例中，主要表現為婦女婚姻關系發生變化時，原有的承包土地不能及時分割及隨婦女遷徙地的變化移動，原承包土地因產權化改革形成的流轉收益、征收補償收益等財產性收益因其“隨地特性”也難以及時轉化為人地異動情形下婦女的財產性收益。

三、中國農地承包制度如何為婦女編織安全網

不同歷史時期或者農村土地制度產權化改革的不同節點，決定了婦女土地權益保護的問題在不同時期的不同表現。目前，農地的“三權分置”、農村宅基地的“三權分置”、土地經營權抵押試點、農民住房財產權和宅基地使用權抵押試點、集體經營性建設用地入市試點、農村集體土地折股量化改革等有關農村土地制度的改革，都是以產權化為目標導向的。不可否認的是，農地的產權化改革具有一定的現實需求和迫切性，能夠有效減少土地的閑置，提高土地利用效率，有利于規模農業的發展。但同時，土地的財產性價值凸顯，導致婦女的貢獻隱性化，更容易引發家庭內部矛盾糾紛，也引發了為明晰產權所產生的集體成員認定等新問題，不可避免地導致對于婦女土地權益的侵害。以“三權分置”為代表的土地產權制度改革帶來的結果是土地的作為生產資料的價值降低和作為財產價值的提升，在這個過程中，婦女在家庭中的地位因其勞動貢獻的隱性化而受到威脅。同時，在土地價值上升、人地分離的現實情境下，婦女與村集體之間因土地確權而形成的糾紛持續顯性化，是婦女土地權益受損的主要表現。基于穩定承包關系所確立的按戶承包原則掩蓋了戶內家庭成員間的土地權益糾紛，也掩蓋了婦女的土地權益。在新一輪土地承包和土地確權登記頒證過程中，土地產權關系進一步明晰及因人確權的土地承包經營權確權頒證實踐，使戶的權利自然人化，婦女作為家庭成員的土地權益問題更加顯現。

現行《農村土地承包法》在原則和制度中充分體現了對于婦女權益的保護的思想，強調了在婦女因戶籍關系、婚姻關系發生變動時對于婦女土地權益保護的具體措施，司法實踐中也能夠基于上述法律制度有效保護婦女的土地權益。但逐步深化的以產權化改革為目標的農村土地制度變革，對婦女土地權益保護帶來了新的挑戰。當前，《農村土地承包法》正在修訂的過程中，法律的修訂會體現土地承包期在二輪承包的基礎上再延長30年不變的政策要求，更會體現“三權分置”的政策框架下搞活經營權的農地產權化改革思路。在法律修改的過程中，農地產權化改革對婦女權益保護帶來的新的挑戰不容忽視。基于上述分析，需要在新的土地承包法律制度確立和完善的過程中，為婦女的土地權益保護編制有效的安全網。具體而言：

其一，農村土地產權制度改革須明確婦女與男子享有同等的集體經濟組織成員權利，土地承包經營權確權頒證應當明確家庭內部婦女與其他家庭成員有同等權利。當前的農村土地改革涉及婦女權益的問題主要來自于集體和家庭內部兩個層面。從集體層面看，農村集體產權制度改革與婦女土地權益保護關系密切。集體產權制度改革的主要做法是以人為單位，對包括集體土地在內的存量資產在集體經濟組織成員間進行折股量化，其中的重點和難點首先在于集體經濟組成員身份的界定。一些地方在改革過程中，對婦女的成員資格以及基于該資格享有的財產收益進行限制，是侵害婦女土地權益的重要表現。為此，立法需要明確在折股量化的過程中婦女與男子享有同等權利，婦女作為集體經濟組織成員的權利不容剝奪或限制。從家庭內部層面看，以激活土地經營權為目標的“三權分置”改革，使越來越多的農戶不再直接利用土地進行生產經營，而是通過土地流轉、土地入股等方式獲得收益，土地的生產資料價值逐步轉向財產權利讓渡價值，而財產權利讓渡的基礎仍然是農戶享有的土地承包權。為此，明確婦女在農戶承包土地上的權利份額，是保護婦女土地權益的基礎。法律需要確立婦女作為家庭成員應當享有的土地財產權利讓渡利益。在土地承包經營權確權頒證的過程中，也應當明確婦女作為家庭成員享有與其他成員同等的權利。不論婦女嫁入前土地是否已經確權，以戶為單位的土地承包權涵蓋的是家庭中的全部成員，婦女嫁入后與其他家庭成員享有的利益是均等的；婦女離婚時，有權對家庭土地財產權利的讓渡收益進行分割。

其二，土地產權制度改革應當設置婦女權益保護的前置性規范和救濟性規范。針對現實中的問題，例如，承包期滿繼續延長30年，對于原來無地人口的重新分配問題，尤其是一輪承包和二輪延包過程中部分農村剝奪婦女土地承包經營權的問題，應當借三輪承包的機會進行矯正。建議在土地三輪承包過程中，對以集體經濟組織為主導制定的土地的延保方案建立合法性審查程序，杜絕以村民(代表)大會的方式剝奪婦女權益，包括剝奪婦女集體經濟組織成員身份、侵占婦女應當享有的征地土地補償款等情形。在涉及婦女因婚嫁、離婚、喪偶時的土地承包權益、征地補償權益、土地流轉收益時，應當建立公平的權利分割或者收益分割制度。

其三，基于土地承包經營權實現過程中可能出現的人地分離情形及對婦女權益的影響，在保留現行法規定的土地承包權分割為基礎的婦女權益保護模式的基礎上，建立以收益權分割為主的保護模式。以土地承包經營權的保護為核心還是以收益權為核心，應該根據實際情況，給予婦女自行選擇的權利。

其四，建立土地流轉收益、土地的補償收益、土地的財政補助收益等的分割給付制度。從實踐看，目前是全部收益交給戶主或村集體代為分配。不論是由村集體管理的土地征收補償收益的分配，以及由戶主管理的土地流轉或者入股的收益的分配，還是其他的以承包土地為對象的財政補助收益，都可能成為農地產權化改革背景下婦女權益受損的原因。為此，應當建立分割給付制度，明確婦女應當享有的財產性收益份額。婦女結婚或者離婚的，該份額應當具有當然的隨婦女戶口、身份轉移而轉移的功能。

其五，針對婦女貢獻隱性化的現象，要在農村社區中充分強調婦女的家務貢獻價值。婦女的生產性貢獻在土地產權化改革的背景下被隱性化，婦女的照料性貢獻被忽視，是婦女在家庭中的地位不能得到尊重的重要原因。在土地產權化改革的方向不可逆轉的現實背景下，保護婦女權益需要充分尊重婦女在家庭中的非生產性貢獻。《中華人民共和國婚姻法》(以下簡稱《婚姻法》)第42條規定：“離婚時，如一方生活困難，另一方應從其住房等個人財產中給予適當幫助。”這一規定對保護婦女的利益發揮著重要的作用。考慮到承包土地的財產性權益在產權化改革過程中已經成為農戶相對穩定的收益途徑，可以借鑒《婚姻法》第42條的規定，將目前僅適用住房的經濟幫助權的實施范圍擴展到土地承包經營制度上，明確規定，離婚時，如一方生活困難，另一方應從其承包的土地的財產性收益中給予適當幫助。

四、結論

婦女的土地權益保護問題因為涉及不同歷史時期的土地功能、土地政策目標和農村文化傳統的影響而具有復雜性。中國的農村土地制度變遷的總體趨勢是以滿足農業現代化發展的資源配置需求的產權化改革為導向的。在土地產權化改革的過程中，土地的生產要素功能逐漸被財產性功能所替代，婦女的以土地為對象的勞動者的角色也逐步被家庭照料者的角色所替代。這一過程，是婦女的土地權益隱性化的主要原因。在產權化改革目標下，承包土地的確權證書會被賦予更為重要的法律地位，但婦女的土地權益并不會因為以自然人為對象的證書記載而得到更為有效的保護。因此，編織婦女的土地權益保護網，需要從制度上設置前置性規范、救濟性規范，需要從承包經營權分割轉向收益權分割,重塑婦女土地權益保護路徑，需要擴展經濟幫助權的適用范圍以及建立土地產權化改革背景下的收益權直接給付制度等措施著手。