我國普法教育的歷史沿革*

劉順峰

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

1978年12月，黨的十一屆三中全會作出了以經濟建設為中心、實行改革開放的重大決策。為確保該決策的順利落實， 1979年，中共中央在《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施》的文件中首次明確提出，要靈活運用多種形式對廣大干部、群眾開展法制教育。由此，通過開展法制教育，提升公民法律素養，繼而為經濟建設與改革開放“保駕護航”便成了“法制-經濟”關系結構內部各要素的內在運行邏輯。透析三十多年來的法制教育與經濟乃至社會發展之間的動態關系演進史，可以清晰地看到，我們已從三十多年前落后的法制大國，正在不斷向先進的法治大國與強國邁進。那么，三十多年的普法教育是如何展開的？其展開過程又蘊含著怎樣的內在邏輯？普法教育中的法律常識與法律知識又是如何呈現的？二者之間有無關聯？以及面向未來我國建構社會主義法治大國與強國的現實目標，普法教育應向何處去？凡此問題，雖牽連甚廣，卻尤為重要。職是之故，在本文中，筆者擬從法律史的視角，對如上問題做簡要討論。

一、普法教育的發展簡史及內在邏輯

1985年11月5日，中共中央、國務院轉發了《關于向全體公民基本普及法律常識的五年規劃》的通知。同年11月22日，第六屆全國人大常委會第十三次會議做出了《關于在公民中基本普及法律常識的決議》，并對普法工作的具體要求、安排等做了認真部署。第一個五年普法(1986—1990年)規劃，又稱“一五普法”由此拉開序幕。

“一五”普法的目的是要推進兩個文明的“齊頭并進”，加快社會主義法制建設。為此，在“一五”普法的規劃中，對普及法律的對象、內容和要求，普及法律的方法與步驟、普及法律常識的組織與領導等均做了詳細規定。鑒于1949年至1978年間，尤其是“文革”期間，我國法制發展停滯的現狀，在公民中普及法律常識，如我國的根本制度、結婚的條件、訴訟參與人的權利與義務、兵役制度、違反治安管理的行為等，不僅可行，且有必要。

“二五”普法與“一五”普法在時間順序上雖具連續性，但側重點卻有顯著差異。與“一五”普法較為分散地普及法律常識之進路不同，“二五”普法是以憲法為核心、以專業法為重點，廣泛動員各級力量積極參與。不僅如此，還邀請法學專家、行政機構負責人組成法制宣講團，深入企業、工廠、學校、醫院等主動開展法制宣傳，當面解答普通公民心中的法律疑惑。

“三五”普法強調以鄧小平同志的社會主義民主法制思想為指導，突出強調公民的權利義務觀念，加大對社會主義市場經濟法律知識的普及力度，確保社會主義市場經濟的有效運轉[注]尹中卿.“三五”普法簡明讀本[M].北京:中央黨校出版社,1996.1-18.。“三五”普法是在前十年普法經驗基礎上開展的一場法制教育運動，基于法制常識、經驗的積累及法制觀念的初步確立，“三五”普法過程中尤為注重對專門法的宣傳力度，如《行政訴訟法》《農業法》《勞動法》《刑法》等，各地學習部門法的熱情也特別積極。為了檢驗普法效果，不少地區還設置了普法學習輔導后的專門考試。

“四五”普法是進入20世紀后開啟的首次全民法制教育。眾所周知，1999年的憲法修正案中加入了“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的表述，其不僅讓普法意義上的“法制”教育開始向“法治”教育轉變，與此同時，那種傳統依靠行政治理的方式，也被要求向法治治理的方式轉變。依法治國、建設社會主義法治國家成為“四五”普法運動宣傳的重點。

“五五”普法在循沿“四五”普法基本目標、任務之基礎上，加大了對社會主義法治理念的宣傳力度。黨中央、國務院希望借由普法教育，讓普通民眾了解社會主義法治理念的根本內涵、內在特征與價值意義，樹立社會主義法治思維。針對“五五”普法的現實需要，全國各地有近三分之一的省(直轄市)制定了《法制宣傳教育工作條例》，無論是在東部發達地區，還是西部民族地區。“五五”普法最為明顯的教育成果之一便是農村社會法律意識、法律思維的顯著改進。

“六五”普法是在中國特色社會主義法律體系初步建成的背景下展開的。通過“一五”至“五五”的普法教育，全國人民的法律意識普遍增強，對法律知識學習的主動性明顯提高。依法治理、依法行政、依法辦事、依法決策等逐漸成為人們思維習慣的組成部分。在“六五”普法教育的過程中，全國各地緊密圍繞習近平總書記的重要講話精神，廣泛宣傳《憲法》《環保法》《林業法》等法律。法律進社區、法律進單位、法律進學校、法律進醫院、法律進市場，法律與公民的生活密不可分，法律已經成為人們生活的必需品。當前正在開展的“七五”普法，其目標是全民法治觀念的進一步增強，依法治理得到進一步深化。

從如上有關普法教育發展簡史的梳理可以看出，三十多年來，我國普法教育的內在邏輯有三：一是始終以提升全民法律素養為根本出發點，目標是建立社會主義法制/治秩序。由中國共產黨帶領全國各族人民建立的新中國，從一開始便是以社會主義為根本制度追求，以建設富強、民主的社會主義國家為目標，這也是為什么中共中央在1949年2月作出廢除國民黨“六法全書”指示的重要原因。由于過往的法制發展史并不能給社會主義法制如何發展提供直接經驗借鑒，中國共產黨就只能依靠黨的集體性智慧來展開探索。雖說后來因為“文革”，導致法制一度中斷，但不容否認的是，經過三十多年的社會主義建設，社會主義理念已經獲得了民眾的高度認可。因此，從20世紀80年代中后期開展普法教育，既是中國共產黨對社會主義法制本身的理論自信，也是建構社會主義法制秩序的必然要求；二是保持社會發展與法律發展之間的動態平衡，以法律發展為社會發展提供制度支持。從“一五”普法到“六五”普法，每個五年雖有不同的要點與任務，但詳細分析這些目標與任務，不難看出，都是圍繞著社會發展與法律發展之間的平衡，法律發展為社會發展服務而展開的。與此同時，考慮到不同地區、不同對象的現實需要差異，歷次普法教育中還針對性地結合地區與對象差異，要求各地實施契合具體實踐的普法教育；三是普法的對象始終以領導干部和青少年為重點。在過往的普法教育過程中，始終要求領導干部帶頭學習法律、多學法律、學好法律，帶頭遵守法律，以來作為普通大眾的模范。領導干部是普法教育的重點，反映了我國普法教育所采取的差異化路徑。從現實主義視角來看，這一決定不僅是必要的，也是科學的。將青少年作為法律普及的重點對象，要求在中小學思想品德課程中加入法律基礎理論的內容，形成有關社會主義法制的一般性認識，同樣也是建構社會主義法制/治秩序的內在要求。如上三條普法歷史實踐中呈現出來的內在邏輯，共同指引著我國普法教育的未來方向，即建立社會主義大國與強國。

二、普法教育發展史中的常識與知識

如上所述，20世紀80年代中期開啟的普法教育，其是從普及全體公民的法律常識開始的。法律常識是對法律的最低限度認知，其內在要求是對法律的概念、規則與原則有一般性了解。雖然法律常識不能直接、全面改變接受法律教育者的既有思維觀(其中最為常見的便是經濟觀、道德觀)，但法律常識的普及卻是法制秩序建構的基礎。我國的根本大法是什么？婚姻法里有關男女結婚的法定最低年齡是多少？訴訟當事人的權利有哪些？諸如此類的法律常識問題在20世紀80年代后期經常以一問一答、說拉彈唱的藝術表演形式呈現于普通公民面前。經過三十多年的普法教育，一方面，我國公民對法的需求已然不再停留在法律常識的階段，對法的性質的認知也從早期的階級斗爭的工具轉變為確保權利得以實現的、具有國家強制力的規范；另一方面，我國公民對普法的態度，也已從三十年前的被動接受普法中的法律常識轉變至主動學習普法之內乃至之外的法律知識，傳統有關法律常識的一問一答模式已不被當前普法實踐所廣泛采用。那么，從歷史主義的視角來看，普通公民由法律常識的被動接受到法律知識的主動汲取，敘說了怎樣的普法教育“故事”呢？

一是普法教育不僅是為公民提供常識與知識的過程，還是塑造理性法律人的過程。三十多年的普法教育，已然讓我國大部分普通公民開始習慣于用法律思維去判斷社會生活中的是與非，用法律武器來保障自己權利的實現。每個接受普法教育的公民或是已經具有了理性法律人的基本素養，或是正在向理性法律人“靠近”。一旦理性法律人社會完全建構起來，社會主義法治秩序的建構任務也就完全實現了；二是普法教育與接受普法教育是個互相作用、互相影響的過程。雖然普法的主體與普法的對象、普法的目的與接受普法的目的、普法的效果評價與接受普法的效果評價等存在不同，但普法教育與接受普法教育卻不是截然對立的，而是相互作用、相互影響。可以確定的是，普法教育定然圍繞著一定的目的、任務與意義而展開，但接受普法的一方卻因為地區、人群、既有知識結構等因素的制約，對普法教育形成不同的認知“印象”與態度，其會影響到未來普法規劃的制定，而未來普法規劃的出臺又會指引接受普法教育者新的法律常識或知識的學習方向。凡此普法教育與接受普法教育共同作用，不斷推進著社會主義法制/治的發展進程。

三、面向未來的普法教育

2017年10月，黨的十九大報告中提到，中國特色社會主義進入了新時代。新時代對中國特色社會主義法治提出了新要求與新任務，圍繞這種新要求、新任務，面向未來的普法教育可從如下幾個方面展開：

一是堅持以青少年為重點普及對象，加大對新時代中國特色社會主義法治文化的宣傳力度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會主義法治建設。2017年5月3日，習近平同志在中國政法大學考察時強調，要堅持中國特色社會主義法治方向，堅持以馬克思主義法學思想為指導。中國的未來屬于青年人，青年人要勇于擔當，不斷奮斗。在青少年中開展普法教育，需要時刻圍繞中國特色社會主義法治文化的內涵及義理，讓青少年從小就對中國特色社會主義法治文化有所了解。然而，中國特色社會主義法治文化不是一天就形成的，其以中國傳統法律文明為淵源，是在中國傳統文明的歷史土壤中生成起來的。因此，在青少年中普及社會主義法治文化知識，根本在于培養其對中國傳統法律文化的興趣，對中國傳統法律文化的歷史演進過程、基本特點、現代價值有清晰的認知。

二是充分運用人工智能技術，力求在宣傳方式上有所創新。當前，人類已然處在一個人工智能時代，我們的工作、學習、生活乃至社會交往等均受到人工智能技術的影響。對于普法教育而言，人工智能技術的發展不只是個挑戰，更是個歷史機遇。通過微信、QQ、微博、抖音等新媒體，法律知識可以更快速與便捷地達至接受者。傳統借由普法工作人員翻山越嶺來“送法下鄉”的場景已不再為人們所熟悉，面對面的交流與討論的模式正逐漸被智能機器人的在線解答所替代。因此，未來的普法教育應充分運用人工智能技術，不斷向技術普法時代邁進。技術普法，即首先根據被普法者的既有法律知識結構來判斷其法律水平，測算其所需要的法律知識類型，繼而有針對性地給受教育者發送其所需要的或感興趣的法律知識信息。不過，對于技術普法這一宣傳方式而言，其便捷性雖不言而喻，但還要注意法律知識的傳播方式、方法與技術理性之間的關系，不能完全忽略了人在技術傳播方式中的作用。

三是打造地區普法教育指數。普法教育以來，我國雖然取得了很大成就，但客觀而言，還存在一些問題。面對未來的普法教育，我們應秉持實事求是的原則，從法治教育的目的出發，堅持普法教育與社會主義法治教育的統一性原則，在不同地區，就其法治教育情況展開評估，打造地區普法教育指數。具體言之，在普法教育的指數中，可設置一系列具體參考指數，如有關法律條文的掌握情況、不同法律之間關系的理解水平、法律思維與意識的表現方式、法律概念與法律原則的認識深度。此外，針對我國多民族的現實，對民族地區普法教育指數的打造，可采用另一套參數標準。如有關民族習慣法的基本內容、民族習慣法與國家法之間的關系、民族習慣法的歷史、社會主義法治文化的特征等。通過數字化的方式呈現不同地區的普法教育指數，可以清晰地勾勒出未來普法的重點與難點，從而為普法教育的順利展開提供現實經驗樣本。

四、結語

通過對我國普法教育發展史的分析不難看出，其意在提高全民法律素養，為社會主義法制/治建設提供智力支持。從普法教育實施的過程與效果來看，其積極作用不容否認。然而，隨著社會經濟生活發展的日新月異，要求我們必須從普法方式上予以新的變革。面對未來的普法教育，應更加側重對青少年群體的普及力度，不斷培養青少年有關中國傳統法律文化與中國特色社會主義法治文化的自信，自覺做普法教育的踐行者與傳播者，將普法、用法、說法緊密結合起來，在大國法治秩序的建構過程中發揮聰明才智，最終為大國法治秩序的建構貢獻力量。